各类养老机构的优势和劣势及适用性.docx

各类养老机构的优势和劣势及适用性.docx

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各类养老机构的优势和劣势及适用性

各类养老机构的优势和劣势及适用性

一、养老机构的基本类型

　　根据投资主体和经营主体的不同，结合国内外实践经验，可以将养老机构划分为如下四种基本类型：

公办公营养老机构、公办民营养老机构、民办公助养老机构、民办民营养老机构。

　　1、公办公营养老机构

　　公办公营养老机构是由公共部门投资、经营的养老机构。

　　公办公营养老机构的专职工作人员由公共部门指派或聘任，兼职工作人员中有大量的志愿者;其日常运营经费主要来自于财政拨款，但是社会捐赠也是重要的经费来源。

公办公营养老机构具有很强的福利性，一般免费向入住者提供养老服务，或者仅收取少量费用;但是申请入住者必须接受严格的资格审查，内容主要包括年龄、身体健康状况、精神健康状况，有些国家或地区的审查内容还包括财产状况。

在不同的国家，公办公营养老机构的服务群体有很大不同，有些国家该类养老机构数量众多、能够提供大量床位，向本国所有老人提供养老服务;有些国家仅有少数该类养老机构、仅能提供少量床位，主要向本国贫困老人提供服务。

　　2、公办民营养老机构

　　公办民营型养老机构是公共部门投资、私人部门经营的养老机构。

　　在公办民营养老机构中，公共部门又称产权方，私人部门又称合作方，前者在保证公有资产安全的前提下，通过租赁、承包、股权转让等形式将养老机构的使用权转让给私人部门，私人部门负责养老机构的具体经营事务。

产权方和合作方通过正式合同规范双方的权利和义务，如果其中一方违反合同，另外一方有权责令其改正。

需要注意的是，养老机构使用权的转让可以是全部的、也可以是部分的，如果是部分的，则产权方也能很大程度上参与具体经营事务;而养老机构维修、改造、扩建事宜及牵扯到养老机构前途和命运的重大事宜，即便是在合作方获得全部使用权的情况下，也应由产权方和合作方共同决定。

　　3、民办公助养老机构

　　民办公助养老机构是由私人部门投资、私人部门经营、公共部门适时提供帮助的养老机构。

　　民办公助养老机构的投资经营者一般是社会团体、民办非企业单位等非营利的私人部门，而其之所以能够从公共部门获得帮助，很大程度上正是因为该类养老机构的非营利性。

民办公助养老机构能够获得的帮助主要包括三类：

一是政策优惠，比如减免企业所得税、营业税的征收;二是资金、实物帮助和人员支持;三是向其购买床位，比如香港社会福利署正在推行的“改善买位计划”，就是由政府向私营养老机构购买床位，提供给申请入住资助安老院床位的老人，这一方面能够缩短申请入住安老院床位老人的等候时间，另一方面也有助于提高养老机构的入住率，属于间接为其提供帮助。

　　4、民办民营养老机构

　　民办民营养老机构是私人部门投资、私人部门经营、完全依靠市场机制调节的养老机构。

　　民办民营养老机构是市场化程度最高的养老机构，通常在利润的驱使下建立、是营利性的，公共部门及基金会、慈善机构等一般不向其提供帮助;但是由于民办民营养老机构的服务对象仍然是老人这一特殊群体，所以该类养老机构又天然具有一定程度的福利性，因此在老龄产业发展的初期，民办民营型养老机构也能够从公共部门一定程度的支持。

需要注意的是，营利性的民办民营养老机构的发展并不意味着整个养老服务体系福利性的降低，因为入住民办民营型养老机构并不必然意味着入住者本人付费。

　　二、养老机构基本类型的比较分析

　　上述四种类型的养老机构各有优势、劣势，分别适用于向不同的老年群体提供养老服的务，而且，在经济发展水平程度不同的国家、老龄事业发展情况不同的国家、养老机构模式不同的国家，不同类型养老机构的适用性也有很多不同。

　　1、公办公营养老机构

（1）优势

　　公营养老机构的优势在于：

第一，有政府雄厚的财力作为后盾，有稳定的人员配备和规范的管理制度，这有利于其自身的可持续发展;第二，能够最大限度的维护公平，保证贫困老人在满足资格条件的情况下获得入住养老机构的机会;第三，在老龄产业发展的初期，特别是在市场机制不健全的老龄产业发展初期下，公办公营型养老机构能够在日常管理、服务提供等方面起到示范作用;第四，公办公营养老机构是福利性养老机构，能够广泛获得社会各界的帮助。

（2）劣势

　　公办公营养老机构的劣势在于：

第一，公办公营养老机构强调福利性，这不可避免的会增加国家的财政负担;第二，长期工作在公办公营养老机构的工作人员常常会形成一种官僚思想，把入住者当成管理对象而不是服务对象，这不利于提高服务质量;第三，该类养老机构没有竞争压力，工作人员待遇与经营状况关系不大，因此容易产生管理松懈、人浮于事等低效率现象，与此同时，由于没有竞争发展意识，所以经营方面的灵活性比较差;第四，容易滋生腐败，比如在福利性养老服务供给短缺的情况下，有权势但并非真正需要养老服务的人群常常通过非正规途径入住公办公营养老机构。

　　（3）适用性

　　公办公营养老机构适合为收入低但确实需要养老服务的老人提供福利性养老服务，能够适应“补缺”、“普惠”、“保险”三种养老机构模式，而且在“普惠”和“保险”两种养老机构模式中，该类养老机构可以占据主体地位，但是出于不断提高养老机构运营效率和养老服务质量的考虑，随着老龄产业的发展，公办公营养老机构在养老机构体系中的地位应该逐步下降;在“补缺”型养老机构模式中，该类养老机构不应占据主体地位。

　　从经济发展水平的角度看，在发达国家，公办公营养老机构可以在养老机构体系中占据主体地位，以达到由国家直接为低收入者提供福利性养老服务、甚至为全体社会成员提供福利性养老服务的目的[3]。

在欠发达国家，老人收入普遍较低、养老需要又非常多，仅从这个方面看，公办公营养老机构应该在养老机构体系中占据主体地位、发挥主要作用，因为这样可以为大量需要养老服务的低收入老人提供福利性养老服务。

但是考虑到欠发达国家的财政实力，公办公营养老机构在养老机构体系中却只能发挥补缺功能和示范作用，即为最贫穷的老人提供福利性养老服务、为其他养老机构提供业务示范，原因在于：

第一，这些国家的财政实力没有达到独自提供如此多的福利性养老服务的程度，只能首先满足最贫困的老人的需要;第二，为尽可能降低低收入老人入住养老机构的成本，这些国家区应积极鼓励私人部门特别是私人部门中的非营利机构进入养老服务业;第三，这些国家或地区普遍存在市场机制不健全的问题、养老服务队伍专业化不足的问题、以及养老机构管理经验不足和欠规范的问题，所以公办公营养老机构有责任对其他养老机构提供业务上的示范。

　　2、民办民营养老机构

（1）优势

　　民办民营养老机构的优势在于：

第一，该类养老机构通常具有极强的市场竞争意识，这不仅会促使其不断提高运营效率以节省成本、提高收益，而其会促使其不断提高服务质量以在市场竞争中获得有利位置;第二，在利润的驱动下，该类养老机构总是不断寻求养老服务的盲点以获取高额回报，这有利于促使其提供多层次的养老服务，补充福利性和非营利性养老机构的不足，比如，福利性和非营利性养老机构通常不将富裕老人列为服务对象，而这两类机构提供的服务也难以让富裕老人满意，民办民营养老机构则完全可以专门为富裕老人提供形式多样的优质养老服务，同时获取高额回报;第三，该类养老机构管理方法灵活、管理手段多样、用人上不拘一格、服务上敢于创新，是养老机构体系中最具活力的部分。

（2）劣势

　　民办民营养老机构的劣势在于：

第一，在激烈的市场竞争下，出于对成本的控制，该类养老机构常常存在一些“偷工减料”的行为，比如在工作人员的选择上、基础设施建设上，常常追求便宜的价格而忽视了质量要求;第二，出于对利润的追求，该类养老机构常常夸大自身设施的完备与精良、服务的完善与人性化、收费的低廉与灵活，这不仅会对潜在入住者形成误导甚至欺骗，而且会干扰养老服务市场的正常秩序;第三，该类养老机构强调市场调节和效率优先，却不可避免的忽视公平，特别是在该类养老机构占据养老机构体系主体地位的情况下，很容易形成昂贵的养老服务价格，在这种情况下，如果不存在第三方付费，那么中低收入老人的利益必然受损;第四，这种类型的养老机构以营利为目的，因此从公共部门及社会各界获得帮助的可能性很小。

　　（3）适用性

　　在不存在第三方付费的情况下，民办民营养老机构的适用对象是福利性和非营利型养老机构覆盖之外的老人，特别是其中的高收入老人，其提供的养老服务既可以是休闲型的，也可以是普通型高质量的。

通常情况下，一国经济发展程度越高，老人生活水平则越高，该类机构的发展也越具有优势;但是在欠发达国家，特别是贫富差距大的欠发达国家，也存在相当数量的富裕老人，所以在这些国家的养老机构体系中，民办民营养老机构也应占据重要地位。

　　在第三方付费的情况下，所有收入层次的老人都可能成为民办民营养老机构的服务对象，因此如果抛开经济发展情况不论，只要是采取了“福利”模式或者“保险”模式，该种养老机构都具有很大的发展空间;而在“补缺”模式国家，民办民营养老机构不仅存在很大的发展空间，而且应该成为养老机构体系的主体。

　　民办民营养老机构适用于老龄产业的各个发展阶段，但是其良性运行需要以健全的市场机制为前提，在市场机制不健全的国家，如果要发展该类养老机构，政府必须进行严格的监管和规范，同时在信贷、人才等方面为其提供一定的便利。

　　3、公办民营养老机构

（1）优势

　　公办民营养老机构能够广泛动员私人部门参与到老龄产业中来。

现实中，很多私人部门希望能够进入养老服务领域，但是却没有足够的资金，这种资金短缺主要体现在基础设施建设等硬件投资资金缺乏上;该种类型养老机构的硬件投资由产权方承担，合作方只需要在软件方面进行投资，这就为很多私人部门提供了便利。

　　此外，公办民营养老机构是市场化运营、自负盈亏的，因此民办民营养老机构在经营上的优势公办民营养老机构同样拥有，只是程度略低。

（2）劣势

　　民办民营养老机构的劣势也会在公办民营养老机构经营中得到体现，除此以外，公办民营养老机构还具有如下劣势：

第一，硬件设施并非由合作方投资，所以很容易出现合作方在经营过程中过度使用硬件设施的行为;第二，在市场机制不完善的情况下，出于对日后产权界定困难的忌惮，合作方追加硬件投资的意愿也不是很强，这显然不利于公办民营养老机构的可持续发展。

　　（3）适用性

　　公办民营养老机构虽然会协助公共部门为低收入老人提供一定的福利性养老服务，但是这种服务仅限于在合同规定的范围内，其提供的福利性床位在总床位中所占的比重不会太大;同时，公办民营养老机构虽然追求营利性，但是却不具备民办民营养老机构的资金实力，因此很难提供能够满足富裕老人要求的休闲型养老服务。

所以，公办民营养老机构的适用对象是中等收入老人，这部分老人对养老服务具有一定的消费能力，同时对养老服务质量的要求也相对较高。

　　在“补缺”、“普惠”、“保险”三种养老机构模式中，公办民营养老机构都可以有所发展，但是这种发展往往出现在欠发达国家老龄产业发展的初期，原因是：

第一，在发达国家，私人资本通常比较雄厚，因此除非政府限制，否则民办民营养老机构的发展必定非常成熟，各种层次的养老服务需要都能够得到满足，所以公办民营养老机构的发展空间较小，但是在欠发达国家，公共部门和大部分私人部门的力量都不是非常强，因此两者联合、推动公办民营养老机构发展的可能性较大;第二，在老龄产业发展的初期，中等收入老人对养老服务的需求通常无法得到充分满足，他们常常面临“质量好的负担不起、负担得起的质量太差”的情况，但是在老龄产业发展的中后期，私人资本逐步变得雄厚起来，因此常常出现公办民营养老机构转化为民办民营养老机构的情况。

　　4、民办公助养老机构

（1）优势

　　民办公助养老机构的优势：

第一，民办公助养老机构通常是非营利的，通常追求一种低价养老服务的提供，因此容易从公共部门及社会各界获得广泛的帮助;第二，该类养老机构的投资经营者大都具有很高的服务热情和无私的奉献精神，特别注重人性化服务，善于与入住老人进行心与心的交流，善于为入住老人提供温馨的生活环境。

（2）劣势

　　民办公助养老机构的劣势：

第一，民办公助养老机构不仅接受公共部门的帮助，而且接受基金会、慈善机构的捐助，而在此过程中，出于对资金来源连续性的考虑，该类养老机构常常以公共部门或者捐助机构的标准要求自己，但是这种标准却未必符合入住老人的利益最大化原则;第二，民办公助养老机构通常是非营利性的，这虽然有利于为更多的老人提供低价养老服务，但是却不可避免的存在效率低下、市场竞争意识不强等问题，在日常管理、人员安排、服务提供上都存在一定的效率损失。

　　（3）适用性

　　民办公助养老机构常会协助公共部门提供一部分福利性床位，而且比重比较大，因此低收入老人是其重要的服务对象。

在不考虑福利性床位的情况下，该类养老机构主要面向中等收入老人提供养老服务，原因在于：

第一，该类养老机构是非营利的、具有公益性，因此高收入老人不是其服务对象;第二，该类养老机构虽然是非营利的，但是出于正常运营和发展的需要，通常要向入住者收取一定的费用。

　　民办公助养老机构在“补缺”、“普惠”、“保险”三种养老机构模式中都有很大的发展空间，尤其是在“普惠”模式中，非营利性的民办公助养老机构是提供低价甚至免费养老服务的重要力量，而不管经济发展水平如何，该类养老机构都应在一国养老机构体系中占据重要地位。