环境保护税征收管理与制度建议Word文档格式.docx

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因此，本文通过对税收征管过程中的存在的相关问题进行分析，并提出针对性的建议，完善相关法规制度，规范企业行为，使其更适用于我国实际国情，促进环境保护目标完成，为改善全球环境治理贡献中国力量。

（二）文献综述

我国环境保护税至今已开征超过一年。

随着我国《环境保护税》的颁发和实行，相关管理和制度研究也成为学术研究的热点。

早期的研究主要集中于开征的可行性和相关政策建议的研究，目前，多数学者的研究显示，我国环境保护税需要进一步完善征管和立法机制。

现在对具有代表性的文献进行以下综述。

在《环境保护税》颁布以前，学者对立法问题进行了大量讨论并提出政策建议。

彭礼堂等（2015）提出环境保护税立法的理论依据，包括外部负效应理论、公共产品理论、税收法定理论等，并探讨了税种立法与税权划分、税的开征与公民参与、税费改革与纳税人负担等问题。

苏明等（2016）对《环境保护税<

征求意见稿>

》提出以下建议：

（1）将二氧化碳排放纳入征税范围；

（2）将征收的税款纳入公共预算统一使用，而不应专款专用；

（3）税款应当归属中央和地方的共享税，而不应当作为地方税；

（4）为确保环境保护税得到有效实施，需要解决县级环保部门经费保障问题；

（5）污水处理厂与其他污染物排放企业使用相同的税收优惠政策，并对污水处理厂给与免税政策过渡期。

李旭红等（2015）以2007-2012年我国30个省（区）、市的面板数据为样本，运用国定效应模型分析排污费的实际税率与污染物之间的关系，认为提高税率可以使环境保护税产生更强的污染抑制作用。

在《环境保护法》颁发以后，学者开始对《环境保护税》内容进行讨论，开始探讨环境保护税税收征收管理的困境和相关制度的不足。

葛察忠等（2017）对环保税的征收对象、税额标准、计税依据等要素与征管方式进行了详细解析。

李庆生（2019）借鉴国家上典型国家对固体废物征收的税收制度，提出对我国固体废物征收环境保护税的建议。

丁道兵等（2019）对环境保护税的征管制度进行探讨，他提出要确定计税依据和理顺优化征管流程。

王智烜等（2019）通过的OECD环境税进行分析借鉴，提出对我国环境保护税的建议，要持续关注环境税对贸易的影响。

环境保护税的征收管理和制度建立是环境保护税的重要组成部分，本文立足众多前辈观点，结合最新的环境保护税法和我国环境保护税的征收现状，对环境保护税开征以来征收管理方面相关的问题和现行制度存在的不完善进行分析和论述，为完善我国绿色税制提供参考性建议。

二、相关概念界定及理论依据

（一）环境保护税的概念

依据我国环境保护税税法，环境保护税是指在中华人民共和国领域及管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者征收的一种特定的环境保护税种。

是国家基于保护生态环境的目的，对破坏自然资源和生态环境的生产和消费行为征收相应的税收。

自20世纪70年代以来，西方各发达国家就陆续开征环境保护税作为保护生态环境的一项政策，典型的环境保护税主要有大气污染税、水污染税、噪音税、固体废物税等。

我国环境保护税正式开征的时间较短，2016年正式立法，结束了长达40多年的排污费制度，对我国加快税收立法工作、完善税收法律体系具有里程碑式的意义。

（二）环境保护税的理论依据

环境保护税最早由英国经济学家庇古提出，他在《福利经济学》一书中提出应用财政政策来解决环境问题，并得到了西方国家政府的支持。

根据福利经济学原理，市场可以对资源进行有效配置，然而在环境问题上，由于出于自身利益考虑，企业会忽视对污染的管理，造成环境问题，基于外部性的理论依据，对环境保护征税能有效减少或消除外部失灵。

如果在生产和消费过程中，厂商或消费者对环境造成了污染但都不承担污染造成的社会成本，这样就会导致企业和个人为了追求自身利益最大化而选择无视环境污染。

环境保护税通过对企业征税将污染控制在合理的范围内，同时补偿污染造成的社会成本和私人成本间的差距，使自然资源得以可持续发展。

二十世纪九十年代西方经济学家提出了环境保护税的“双重红利”假说，认为开征环保税不仅能够有效抑制污染，保护生态环境，其取得的税收收入也能减少税收制度中扭曲税种对市场的干预，降低税收超额负担，从而提高效率、增加产出，并最终促进社会就业和经济持续增长。

三、环境保护税的发展历程

（一）OECD国家环境保护制度的发展

由于工业化的发展，英国伦敦成为世界上著名的雾都，因环境污染致死上万人。

20世纪50年代以来，全球各国环境已经呈现了明显的恶化现象，气候问题引发全球关注。

OECD共有35个成员国，包括了全球主要的工业经济体，是污染物排放的主要国家。

20世纪70年代开始，OECD各国纷纷把征收环境保护税作为环境保护的重要手段，其在税制改革上大概分为三个阶段：

第一阶段，20世纪60到70年代，是由理论转实践阶段。

按照“污染者付费”原则，要求污染排放者对其造成的环境污染进行弥补，部分国家开始向企业征收排污税。

第二阶段，20世纪80到90年代中期，为快速发展阶段。

在此阶段中，环境保护税征收的税种越来越多样化，其对环境的影响机制越来越明晰。

在税种方面，先后开征了排污税、燃料税、煤炭税、发动机交通工具税、包装税、水资源税等，在环境污染控制上，由污染治理逐渐转向“源头管控”，环境保护税的地位也有所提升。

第三阶段是完善阶段，20世纪末至今，OECD各国积极推进“绿色税制改革”，使环保税成为环境保护的有利抓手的同时，促进经济与环境治理的融合发展，最终实现双赢。

其中以德国较为典型，德国采取了渐进式的改革方式，随着经济水平的不断提高而对能源的使用不断提高税目和税率，克服了环境税具有累退性的特点，环境税的累退性是指环境税不能随着经济的增长而增长，收入高者承担的税负相对较少，因此不能体现量能负税的原则。

经过5年的改革，德国从1991年起通过对汽油、柴油、用电的逐年加征环境税，空气污染物的排放量大幅减少，清洁能源的应用得到更大范围的拓宽，另外，德国的污水纳税制度是最为完善的，充分体现了谁污染谁纳税的原则。

（二）我国环境保护税制度的发展历程

20世纪70年代末，我国首次提出排污费制度的运行试点，并于1982年正式大规模实施，标志着排污费制度正式在我国的确立。

而费改税和环境保护税的推进则主要是在近十年内，环境保护税的立法目的是为了改善和保护环境，这与此前的排污费制度一致，是排污费的延伸与完善，其发展进程如下表所示：

表1.我国环境保护税的发展历程

时间

事件

意义

1979年

排污费制度试点运行

我国首次对环境保护收费

1982年

大规模实行排污费制度

标志着排污费制度在我国正式确立

2003年

发布《排污费征收使用管理条例》

重新规定了征税对象范围和收费标准

2007年

提出开征环境保护税

将费改税提上日程

2015年6月

国务院发布《环境保护税（征求意见稿）》

向社会公开征求意见

2016年12月

十二届全国人大二十五次会议正式通过《中华人民共和国环境保护税法》

我国第一部推进生态文明建设的单行税法

2018年1月1日

正式实施《环境保护税法》

这宣告了我国四十多年的排污费制度退出历史舞台，环境保护税制度正式确立

我国的环境保护税由排污费税负平移而来，在内容上大多承袭了排污费的特点，但两者在征收部门、征收程序、税费标准等方面都存在较大差异，主要表现在四个方面：

第一，征收部门由此前的环保部门转移到税务机关，环保部门只是起到协助、监督的作用；

第二，排污费的征收形式较为简单，由环保部门核定开单，企业缴费，而环境保护税的征收则是采取“企业申报—税务征收—环保监督—信息共享”的两部门协作征收模式；

第三，税费标准设限，环境保护税不仅征税税率较排污费有所提高而且设置了上限；

第四，税费减免，排污费有一档减免，而环境保护税设置了两档减征的情况和五种暂免征收的情形。

具体如下表所示：

表2.环境保护税与排污费的对比分析

环境保护税

排污费

征管部门

税务机关

环保部门

征收程序

企业申报—税务征收—环保监督—信息共享

环保部门核定开单——企业缴费

税费标准

水污染物：

1.4元/污染每当量—14元/污染每当量

大气污染物：

1.2元/污染每当量—12元/污染每当量

0.7元/污染每当量—无上限

0.6元/污染每当量—无上限

税费减免

2档减征：

应税大气污染物或水污染物浓度值：

1.低于排放标准30%，减按75%征税；

2.低于排放标准50%，减按50%征收

5种暂免征收情形：

1.农业生产（不包括规模化养殖）排放应税污染物的；

2.机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放应税污染物的；

3.依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放相应应税污染物，不超过国家和地方规定的排放标准的；

4.纳税人综合利用的固体废物，符合国家和地方环境保护标准的；

5.国务院批准免税的其他情形。

1档减征：

应税大气污染物或水污染物浓度值低于排放标准50%，减按50%征收。

（三）西方国家环境保护税制度发展对我国的启示

西方大部分国家环境保护相关的政策实施较早，对污染治理有着较为丰富的经验，基于此，我们从西方国家环境税的发展我们可以得到如下启示：

（1）在制定相关的税收制度时，尽量保持税收中性原则，不去干预市场活动，这样才能既保护环境又不影响经济增长，适当的税收豁免有利于税收中性的实现；

（2）从德国税收权利下放来看，税收政策的确定要因地制宜，结合当地政府的战略部署和经济发展水平，不能一概而论，如在经济发达地区，可以对环境税的税率予以提高，倒逼高污染企业转型升级或远离中心区，同时设置横向转移支付，使税款流入污染严重的地方，做到专款专用，在经济欠发达的地区，设置适当较低的税率，可以引进外来投资，促进地方经济的发展。

（3）重视完善税制，我国环境保护税开征才一年时间，并且大多沿袭了此前的排污费制度，在法制完善方面还远远不够，如对机动车产生的流动污染源是暂免征收的，对城乡污水处理和生活垃圾的集中处理在不超过标准范围内也是免征的，只有不断地对税种进行完善，才能使我国的税制建设更加健全、合理、绿色、公平。

四、我国环境保护税的征收管理现状

（一）环境保护税的征收范围和对象

根据《环境保护法》规定，环境保护税的征税范围包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类应税污染物，征税范围仍与污染费收费范围一致，但税目又是开放的，提出在具体实施中，可根据经济实际发展过程，对具有有重要影响的污染源进行征税，也可根据污染防治工作的需要，对相应污染物征税，适当扩大征税范围。

立法的优势是将收费纳入法律程序，对其合法性、合规性提供法律保障，而且使其具有了法律的强制性。

在征收对象方面，税法只向直接排放污染物的企事业单位和其他生产经营者征税。

其中，依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放相应应税污染物，不超过国家和地方规定的排放标准的，将暂予免征环境保护税，换句话说，环境保护税不对个人征收，另外还包括不向移动污染源征税。

（二）环境保护税的征税收入和使用

环境保护税的增收由环保部门和税务部门协作征收，环保部门负责对污染物的检测工作，不涉及收费项目，然后由税务部门依据环保部门的检测结果对相应的企业依法征税。

因此，这就需要环保部门和税务部门的沟通协作，两者之间需要搭建一个高效的信息共享平台，确保信息传递顺畅，才能实现定期交换相关材料和信息，另外，在这个平台中，纷争处理机制也是必要的。

在税收收入和使用方面，环境保护税的税收收入全部纳入地方税收入，但法律没有明确是否纳入一般性公共预算。

按照《预算法》规定，《环境保护税》应当纳入一般公共预算，但是将收取的税收再分配，用于其他公共事业约等于变相增加税负，可能引发纳税人不满。

因此，也有学者建议，环保税税收收入应当专款专用。

（三）环境保护税的征收流程

环境保护税征收的特殊性在于不同于一般性税种由税务机关直接按照交易金额或者固定资产价值征收，环境保护税涉及税务机关、环保部门和地方政府的三方合作，税务机关是征税主体，生态环境主管部门负责对应税企业污染排放数据进行检测记录，并将涉税信息及时交送税务机关，纳税企业按月计算、按季自行申报纳税。

税务机关会将纳税申报资料和环保部门资料进行比对，若无异常则正常收税，若存在异常，税务机关可提请环保部门进行复核，环保部门应于15日内出具复核意见，税务部门根据复核意见进行调整。

主要流程如下图：

纳

税

申

报

不一致一致

是

否

图3.环境保护税征收流程图

根据上述流程，要进一步明确环境保护部门与税务部门之间的信息传递日期，确保涉税信息及时可靠的互联互通，同时应当设立监管机制，明确纳税人、税务部门和环境保护部门三方的责任，避免当税款未能及时收缴时三方互相推诿的情况发生。

（四）环境保护税的征收管理

《环境保护税》的最终实施效果取决于征税管理的是否高效，高效合理的征税管理将对环境保护税的实施起到事半功倍的作用，因此，从征管流程环节出发，管理中应当关注以下几点：

（1）加强法律解读和宣传。

税收依赖于排污企业的自觉申报，只有当其深入了解征税范围、税收优惠等政策时，才能最大限度促进减排和调动企业纳税积极性。

（2）完善信息平台建设。

环保税需要税务部门和环境保护部门的坦诚合作，对信息传递提出较高要求，因此，有必要制定信息传递细则，明确双方责任，以约束促进合作。

（3）税款合理使用。

原则上，地方政府征收的环境保护税要运用到环境治理当中，促进环保目标实现。

五、环境保护税征收管理中存在的制度问题

《环境保护税》的颁布和实施，标志着我国环境治理向前迈了一大步，完善了我国法制体系。

在其实施期间，税收稳定，环境污染也得到有效控制，法制效果初步显现，但关于《环境保护税》本身的制度缺陷也开始显现，主要体现在以下几点：

（1）征税范围不足，税率偏低。

《环境保护税》由排污费平移而来，征税范围主要为气、水、固、噪四类污染源，根据环境保护税法中的《应税污染物和当量值表》可以看出，大气污染源中不包括二氧化碳，而二氧化碳是主要的温室气体，过度排放会导致温室效应，此外，建筑噪音也未纳入工业噪音范围内，不在征税范围内，征税范围难以满足环境治理需求。

税率的设置上基本上与排污费持平且设置了上限，从量定额的征收方式对严重污染企业的威慑力不强，难以对企业造成严重威胁，且缴纳的税款要低于治理成本，所以很多企业宁愿缴纳税款也不愿治理污染，使环境保护税未能实现预期效益。

（2）税收优惠存在不完善。

环境保护税税法规定对农业生产（不包括规模养殖）排放应税污染物的免于征收环境保护税，然而我国存在很多的小规模农业生产，由于管理不善和资金缺乏，不能进行污染处理，造成污染源随意排放，形成的环境污染更为严重。

此外，对于应税大气污染或水污染浓度值低于规定标准的予以减征，如果仅仅以浓度值为标准，那么对于排放量大而浓度低的企业所征收的环境保护税就较低，一些企业的税赋负反而减轻，这又促使增加污染物排放。

（3）征税流程复杂，跨部门协作困难。

征收环境税涉及多个部门间的协作，环保部门检测需要专业的设备和技术人员，检测和信息整理成本较高，且税收收入不能直接弥补成本，可能会存在动力不足的情形，且各部门工作内容和方式差别大，业务对接存在困难；

复杂的流程不仅为企业“寻租”留下空间，企业拖延缴费，欠账、呆账问题严重。

（4）企业自主纳税意识不强。

环境保护税要求企业自行安装检测设备，或委托第三方机构检测，额外增加了企业负担，抑制企业缴税积极性，出于自身利益考虑，部分企业可能会与第三方机构进行勾结，进行虚假申报，以达到少缴或不缴税款的目的。

（5）没有明确环保保护税的使用。

环境保护税是我国的第一部环保税，也是一部单行税法，其所征收的税额使用途径对环境保护起到重要作用，所以应当明确环保税的使用途径，使税收更加透明化，真正实现环境治理和改善。

（6）未明确处罚规定。

环境保护税征管法中未明确规定对于企业未按时缴纳税款或偷税行为的惩处力度，使企业存在和排污费制度时的侥幸心理，违法成本低，难以对企业形成威慑力，使企业纳税意识不强。

六、完善环境保护税征收管理的政策建议

（一）环境保护税的征收管理建议

（1）加快信息交换平台建设，建立多方协作机制。

从我国环保税征收管理的现状中可以看出，保持信息交流畅通是整个征收环节的关键。

强调信息交换平台建设一方面是提高征收效率的需要，另一方面是源于我国原有体制之间的隔离，多部门合作将面临更多挑战，因此加强信息交流是促进合作的有效方法。

环境保护税的征收可以在省级政府的组织协调下，建立一个税务机关征收、环保部门监测、社会监督的全流程协作机制，借助互联网平台，实现涉税信息的互联互通，确保污染企业的数据及时有效的传达到征税机关，同时依托大数据分析技术掌握企业的行为动态，以便给企业提供更好的纳税服务。

在多方协作的过程中应明确各方责任，其中企业应承担主要责任，做到自主纳税和确保涉税信息的真实性，税务机关是征税主体，也是主导者，应及时收缴税款、核定涉税信息，环保部门是协作者，要及时监测企业的污染数据，完善稽查模式，地方政府是领导者，要完善和维护涉税信息共享平台的运行，同时社会是监督者，通过公众举报和监督，防止企业偷排污染，少缴税款，对故意私排污染物、隐瞒涉税信息的企业加大惩处力度，形成社会威慑力。

（2）加快安装企业污染物自动监测设备。

自动化监测设备优化监管执法人员工作，尽可能的全面安装和普及，能最大限度的保证数据的公正客观，为执法和研究工作提供有力支持，也是企业由被动缴税向主动缴税的转变，有利于提高企业节能环保意识，促使企业引进节能型设备。

由生态环境部公布的数据显示，我国已安装污染源自动监控的企业数量仍然不多，如下表所示：

表4.2010-2015企业实施自动监测数量变化

年份（年）

2010

2011

2012

2013

2014

2015

排污费解缴入库户数（户）

401172

370700

351326

352316

317902

277724

已实施自动监控企业数（户）

7988

7990

9215

9779

10270

9049

自动监控企业占排污企业百分比（%）

1.99

2.16

2.62

2.78

3.23

3.26

资料来源：

全国环境统计公报（2010-2015）,中华人民共和国生态环境部.

根据上表可以看出，从2010年到2015年我国安装自动监控企业占排污企业的数量百分比在逐年上升，但占比仍然较小，2015年占到3.26%，显然不能满足环境保护税的征管需求，所以应进一步扩大安装自动监测设备的企业数量，对主动安装监测设备的企业可以给予一定的税收优惠，鼓励企业主动安装设备，同时应规范第三方监测机构，完善污染源的监测技术和方法，确保纳税信息的真实准确。

（3）提高涉税企业节能环保和纳税意识。

政府和有关部门应加强企业节能环保和自主纳税意识的宣传力度，宣传环境保护税的政策意义和促进企业自身发展的现实意义，使企业理解并认可环境保护税的实施，提高其纳税遵从，并主动减少污染源的排放，鼓励企业更换排放污染量大的设备，运用政策手段激励企业转型升级。

同时将企业缴纳环境保护税情况纳入征信体系，影响企业社会信誉，促使企业依法纳税。

（4）利用“互联网+税收服务”优化征税流程，提高征税效率。

基于便利纳税人的原则，运用现代信息技术，实现对纳税人线上线下的指导，节省纳税人的税收遵从成本，环境保护税的征收离不开多部门间的密切配合，优化征税模式才能提高征管效率。

同时应完善涉税证据操作指南，以明确环境保护税社会证据的取证方式和要求，审查证据的方法和要求，证据效力和判断方法。

在税务稽查时，要保证证据明确清晰。

（二）环境保护税制度建议

（1）适当扩大征收范围、提高征收税率。

对比西方发达国家的环境保护税立法，我国环境保护税征收范围较窄，例如英国开征的环境保护税包括气候变化税、垃圾填埋税、机场旅客税等，其中气候变化税是对主要能源的供应商包括电力、天然气等征收的税收，以弥补环境污染的损失，日本政府也在2012年对石油、天然气等化石燃料征收了环境相关的税收。

我国是工业大国，污染物也多样复杂，应借鉴西方成熟的环境保护税征收模式和征收范围，结合我国实际情况，适当逐步扩大税目，建议将二氧化碳的排放也纳入环境保护税的征税范围内，以应对气候变化。

税率上应适当提高税率，可以设置动态税率调整体系，根据地区经济差异和环保支出调整环境保护税税率，使税收收入能够弥补环境污染带来的损失，真正实现环保法促进减排，治理环境的作用。

（2）完善税收优惠政策。

目