论我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的完善.docx

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论我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的完善

论城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的完善

摘要：

随着我国市场经济的快速发展，我国社会结构发生了重大变化，这导致城市流浪乞讨人员成为我国社会中最为关注的焦点问题之一。

城市流浪乞讨人员的存在反映了我国社会在发展过程中的各种问题。

而以政府部门为主导的城市流浪乞讨社会救助制度的建设和完善是我国社会发展过程中实现保障民众基本生活权益以及促进和谐社会建设的重要途径和手段之一。

因此在政府职能转变的今天，如何进一步完善城市流动乞讨人员社会救助管理制度成为我国政府部门创建“服务型政府”中亟待解决的重大问题之一，也是我国公民社会建设的主要内容之一。

本文应用公平公正、制度保障和公共选择理论，在借鉴了国外城市流浪乞讨人员社会救助管理体制的经验之后，结合城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的现状及存在的问题，提出了完善城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的措施和建议，期望能够对城市流浪乞讨人员社会救助管理制度起到一定的推动作用。

通过本文的分析发现，目前城市流浪乞讨人员社会救助管理制度还存在大量的问题，主要包括救助范围设定不全面、对象标准难操作、权职内容不明确等问题，而造成这些问题的原因主要有历史发展问题、经济发展以及社会发展的原因造成的。

纵观国外城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的发展来抗，采用分类救助和民营救助模式成为国外城市流浪人员社会救助管理制度发展的趋势，同时国外在救助内容上十分重视流浪乞讨人员社会发展权益的救助。

因此针对城市流浪乞讨人员社会救助的完善，主要从制度立法层面的完善以及现行制度内容的自我完善二个层面展开，对城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的完善具有重要的意义。

关键词：

城市，流浪乞讨人员、社会救助，管理制度

Abstract:

withtherapiddevelopmentofChina'smarketeconomy,greatchangeshavetakenplaceinChina'ssocialstructure,whichleadstobegginghasbecomethefocusofmostconcerninoursocietycitystreet.Citybeggarsreflectthepresenceofvariousproblemsinoursocietyinthedevelopmentprocess.Withthegovernmentastheleadingcitystreetconstructionforsocialassistancesystemisperfectedandsafeguardpeople'sbasicrightsoflifeduringthesocialdevelopmentofourcountryaswellasoneoftheimportantwaystopromoteandmeansofbuildingaharmonioussociety.Therefore,inthetransformationofgovernmentfunctionstoday,howtofurtherimprovethecityflowandbeggarsmanagementsystemhasbecomeChina'sgovernmentdepartmentstocreate"oneofthemajorproblemsofservicetypegovernment",isalsooneofthemaincontentoftheconstructionofcivilsocietyinchina.

Inthispaper,applicationoffairnessandjustice,systemsecurityandpublicchoicetheory,onthefoundationofthemanagementsystemofforeignbeggarscityexperience,combinedwiththeHangzhoucitystreetbeggingpersonnelsocialassistancemanagementsystempresentsituationandtheexistingproblems,proposedconsummatestheHangzhoucitystreetbeggingpersonnelmanagementmeasuresandsuggestionsofsocialassistancesystem,lookforwardtotheHangzhouCityUrbanVagrantsandbeggarsmanagementsystemplaysacertainroleinpromoting.

Throughtheanalysisfoundthat,atpresentHangzhouCityUrbanVagrantsandbeggarsmanagementsystemstillhasmanyproblems,includingtheconcept,legalaidisnotthepolicysystemisnotperfect,reliefmanagementsystemhasnotbeenestablishedyetandassistancetorecipientsinsocialdevelopmentrightsisnotenough,andthemainreasontocausetheseproblemsarehistory.Economicdevelopmentandsocialdevelopment,causethereason.Theforeigndevelopmentcitywanderingbeggarsmanagementsystemtoresist,theclassificationofaidandprivateaidmodebecometheforeigncityvagrantssocialassistancemanagementsystemdevelopmenttendency,alsoinforeignassistancecontentattachesgreatimportancetothevagrantsandbeggarssocialdevelopmentrightsrelief.Therefore,toperfectthebeggarsHangzhoucitystreet,mainlyfromtheperfectlegalreliefsystem,rescuepersonneltargetpartition,aidmanagementandcityputsforwardmeasuresandsuggestionstoimprovetheassistancefromseveralaspectssuchasthesocialrightsofbeggars,isofgreatsignificancetoperfectthebeggarsmanagementsystemofHangzhoucitystreetthe.

Keywords:

City,vagrantsandbeggars,socialassistance,managementsystem

目录

摘要1

第一章导论5

第一节研究目的意义5

第二节国内外研究现状6

第三节研究思路与方法9

一、研究思路9

二、研究方法10

第四节研究框架及创新之处10

一、研究内容及框架10

二、创新之处11

第二章社会救助管理制度的基础理论12

第一节我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度概述12

一、概念界定12

二、制度内涵13

三、制度特点14

四、制度价值16

五、救助对象17

第二节社会救助管理制度的理论依据19

一、制度保障理论19

二、公正理论20

三、公共选择理论20

第三章我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度综合分析21

第一节我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度自身存在的问题21

一、制度基础不充分21

二、范围设定不全面，对象标准难操作22

三、权职内容不明确23

四、配套内容落后，衔接性不强24

第二节我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度存在问题的原因25

一、历史原因25

二、社会原因25

三、经济原因26

四、流浪乞讨人员自身的原因27

第四章国外城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的经验借鉴与启示28

第一节国外城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的经验28

一、英国28

二、美国29

三、国外其他国家31

第二节国外城市流浪乞讨人员社会救助管理制度对我国的借鉴32

一、分类救助的实施32

二、民营化救助模式32

三、注重发展权益的救助32

第五章完善城市城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的途径和方法34

第一节立法层面的完善34

一、基本立法层面34

二、特殊立法层面34

第二节现有制度层面的自我完善36

一、确立分类救助制度36

二、建立资金支持管理制度37

三、优化跨部门、跨区域的协同管理制度38

第六章结语40

参考文献：

41

致谢45

第一章导论

纵观人类文明的发展史，我们看到而且必须承认，城市流浪乞讨人员是其中一抹挥之不去的阴影。

事实上，城市流浪乞讨人员所构成的特殊社会群体古已有之，各国皆然。

城市流浪乞讨人员救助作为社会救济的一个重要组成部分，是社会救助最早的内容和发端。

我国历朝历代的统治者对城市流浪乞讨人员都采取了不少治理措施。

新中国成立以来，在不同的历史时期，我国政府对城市流浪乞讨人员施行的救助措施和管理方法不尽相同，先后经历了从管制到救助、从强制到自愿、从管理到服务的转变过程。

2003年8月1日，国务院正式出台了.城市生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法（以下简称.救助管理办法），同时废止.城市流浪乞讨人员收容遣送办法（以下简称.收容遣送办法），随后不久民政部又颁布了.城市生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法实施细则（以下简称.办法实施细则）。

.救助管理办法较之.收容遣送办法，无论是制度设计理念还是制度执行方式都更为人性化，体现了以人为本的思想，但任何制度都不可能是完美无缺的，.救助管理办法也不例外。

.救助管理办法制度设计上的缺陷及其实施环境的限制导致其在执行过程中产生了许多亟待解决的新问题。

因此，研究我国当代城市流浪乞讨人员社会救助管理制度，寻求其改进措施对于进一步建立健全社会救助体系，进而对社会转型期我国公共政策的调整以及“以人为本”的立法和执法理念的提升都具有重要意义。

基于以上分析，本课题的写作初衷源于自己的本职工作，我就职于社会福利院，如今救助管理站人员输入量不断增长已经成了我们福利院的特点，还源于本人对社会生活和国家相关政策的发展认识兴趣上，进而选择这个课题的，它对于完善我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度有着重要的指导意义。

第一节研究目的意义

古今中外，历朝历代，无不有乞讨现象存在。

作为人类社会一种本应消灭的历史现象，乞讨与文明相悖，却长期存在，并成为一种亚文化群体，病态地存在着。

尤其是改革开放以来，随着经济体制改革的深入、城市化进程的加快、户籍管理的放松、城乡发展不平衡等原因，一度在城市几近绝迹的乞丐又死灰复燃，而且规模越来越大。

他们的大量出现给社会带来了这样或那样的诸多问题，比如社会稳定、国家形象、犯罪问题、社会公平与公正问题、道德问题、公共卫生问题等等。

对于乞讨人员的治理问题，一直都是各个王朝、各个国家、各级政府必须面对的一个最为棘手的问题。

目前，我国对城市流浪乞讨人员的社会救助主要是依靠政府救助，救助依据是2003年8月1日实施的《城市生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称.<救助管理办法>），实施机构是救助管理站。

可是<救助管理办法实施后，出现了许多问题，例如有：

求助对象广泛，甄别工作难度大；救助方式单一，难以适应救助对象的多种需求；管理人才缺乏，专业培训和专业技能不足，等等。

救助的效果也十分的有限，突出表现在许多城市流浪乞讨人员宁愿流浪街头都不愿意到救助站接受救助。

对城市流浪乞讨人员进行救助是政府责无旁贷的责任和义务，也是社会文明进步的内在要求，政府对城市流浪乞讨人员进行救助管理，不仅在理论上有着重要的探讨价值，而且在现实层面也具有重要意义。

第二节国内外研究现状

一、国外研究现状

由于发展背景与发展程度的差异，相对于国内来讲，国外在城市流浪乞讨人员社会救助问题上的研究较为完善与成熟，甚至在某种程度上来讲其实践发展要领先于其理论研究现状。

由于国外在城市流浪乞讨人员社会救助管理与实施上的成熟与完善，流浪乞讨人员的合法权益能够得到较为全面地保护，这都使得国外学者尤其是近现代以来在该方向上的研究关注较少，因此本文主要搜集与归纳的部分研究现状与观点如下：

国外对城市流浪乞讨人员社会救助的关注最早从英国开始，从十三世纪末期开始，英国使陆续以政令、法令的形式对城市流浪乞讨人员的救助予以规定，例如1349年的《劳动法令》，同时包括此后颁布的《亨利八世法令》、1572年的伊丽莎白女王《国王法令》等，分析这些法令内容，我们可以发现，英国针对流浪乞讨人员的治理态度是从最初的禁止流浪乞讨行为逐渐发展到由政府出面承担对城市流浪乞讨人员的社会救助责任。

在继承旧有法令制度的基础上英国于1601年颁布了体系化的社会救助法律即《济贫法》，该法的实施标志着英国社会救助体系的基本形成，并对其它国家在包括城市流浪乞讨人员社会救助方面的立法保护、制度完善与实施等方面提供了参照与借鉴，例如德国汉堡市与爱尔福伯市均在英国《济贫法》的基础上结合本地区流浪乞讨人员的实际情形进行了改进与完善，诸如培训就业、提供劳动机会等措施使西方国家的社会救助制度发展实现了新的提升。

但是近代以来，部分社会学家、政治经济学家也对此进行了相应的研究与批判，英国的马尔萨期就认为16至17世纪的英国社会救助管理制度就存在缺陷，他的观点主要包括：

完全救助不仅损害正常劳动群体的利益，同时也损害自由与自立精神；救助不存在永久性，长远来看必须重新塑造救助对象的劳动能力；征收救济税和实施短期劳动。

《贝弗里奇报告》的问世是在更大的社会救助概念下对包括城市流浪乞讨人员在内的社会弱势群体予以权益保障的理论性文件，它以福利保障取代社会救助，并认为类似社会救助的国家福利保障并非只是流浪乞讨人员等群体的专属权利，应该推广至所有未被社会保险覆盖的群体中，并且该种保障也必须是阶段性且以保障对象再次劳动为止。

该种理论被英国政府接受并推广至大部分西方国家，成为西方国家现代社会福利保障制度的理论奠基石。

此后，国外就专门性针对城市流浪乞讨人员问题进行了琐碎的研究，但由于国外社会福利制度与社会救助体系的完善，使得研究视角更多地偏重于福利制度与社会救助体系层面，对城市流浪乞讨人员管理制度方面的研究甚少，即使涉及也侧重于概念、定义、类型等浅层次分析，更多时候是被笼统提及，同时，基于我国与西方国家在国体、国情等方面的较大差异，对国外相关方面研究的借鉴与指导意义并不大，我们还是要强调结合我国发展背景与现状下进行城市流浪乞讨人员救助管理制度的研究。

二、国内研究现状

迄今为止，对我国当代城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的研究主要围绕收容遣送办法和.救助管理办法这两项具体政策展开，且多刊载在报纸和期刊上。

早在2000年关于收容遣送制度弊端的批判和呼吁废止收容遣送办法的文章就已经出现，其中比较有代表性的有程刚的《收容遣送面临改革》、刘仁文的《收容遣送不宜继续保留》、王克先的《收容遣送制度应予废止》、谢川豫的《论现行收容遣送制度存在的弊端及立法完善》等。

2003年，“孙志刚事件”发生后，举国哗然，收容遣送制度一夜之间成为万夫所指的对象。

.《从孙志刚事件看收容立法的紧迫性》、《孙志刚案件的再思考》、《对收容遣送制度的反思》等一系列文章对收容遣送制度进行了猛烈抨击。

随后三名博士、五名法学家先后联名上书要求对收容遣送办法进行违宪审查及就孙志刚案和收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。

在巨大的舆论压力下，2003年8月1日，国务院紧急出台了《救助管理办法》，同时废止了《收容遣送办法》，这也同时标志着我国针对城市流浪乞讨人员的管理迈上一个新台阶。

救助管理办法出台之初，获得社会各界一致赞誉。

此时的文章多是大力宣扬.救助管理办法的进步性和革命性，如《变收容为救助意味着什么——民政部有关人士谈<城市生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法>》、《历史性的转变：

从收容遣送到救助管理》等。

然而，随着时间的推移，.救助管理办法制度设计本身的缺陷逐渐暴露，导致其在执行过程中出现了许多亟待解决的新问题，为此理论界开始进行冷静深刻的反思并就如何完善《救助管理办法》及如何解决当前我国城市流浪乞讨人员救助管理问题提出了不少切实可行的对策和建议。

张千帆从宪法学的角度，对流浪乞讨问题进行分析，指出我国各大城市需要在宪法和法律规定的范围内处理这一问题。

他认为政府并不绝对地不可以对乞讨和露宿行为进行限制，而是必须保证这些限制符合宪法的基本要求。

关健就《救助管理办法》实施后出现的新群体职业乞丐进行了深入研究。

他在对职业乞丐的新特征、分类、形成的社会因素和个体心理因素进行分析的基础上就如何防范和控制职业乞丐提出了相应的对策。

白金燕在其文章《救助管理问题辨析与政策应对》中指出“大城市流浪乞讨人员增多；相关治安管理措施不配套；救助管理站数量少，条件差；缺少相应的社会慈善组织、机构”等是当前我国城市流浪乞讨人员救助管理工作面临的主要难题。

针对上述难题，她提出以下几点建议：

第一，从市场入手，解决街头乞丐增多问题；第二，加快健全社会管理配套措施；第三，合理布设救助点；第四，大力推进社会化救助；

而在与本次研究命题相关的研究成果方面，范围在《论城市流浪乞讨人员救助管理制度》一文中对我国城市流浪乞讨人员救助管理制度从内涵、特点、变迁、对象、原则等角度进行了概述，并在具体分析我国城市流浪乞讨人员救助管理制度现状的基础上指出了存在的问题，分析了问题产生的原因所在，最后从立法完善、制度自身完善等层面提出了完善路径

安柏宇在《我国流浪乞讨人员救助制度之完善》的文章中对我国城市流浪乞讨人员救助管理制度进行了学理分析，提出了完善该制度的现实需要，并在借鉴国外经验的基础上从完善社保体系、加强立法、增强社会协同等角度提出了具体的建议与对策；

马欢在《城市流浪乞讨人员社会救助制度的设计缺陷与改进路径》一文中对我国流浪乞讨者、施助者、政府进行了主体分析，并认为政策实施中的内外制度不平衡问题是导致现行救助管理制度实施不畅的原因所在，最后从宏观、微观二个层面提出了相应的解决途径与方法。

如上所述，近年来城市流浪乞讨人员救助管理问题日益引起社会各界的关注，但即便如此，从整体上看关于这方面研究的文献资料和专著仍很少，体系化、系统化不足，且其研究大多集中在当代救助管理制度的某一方面，或是探讨其制度设计的局限性，或是反映其实施过程中遇到的问题，对其进行一个系统全面探讨的专题研究不多。

为此，运用有关政府职能、公平与正义及政策系统分析等理论，对此问题进行深入挖掘具有很强的现实意义。

第三节研究思路与方法

一、研究思路

本通过对城是城市流浪乞讨人员社会救助制度的研究，从目前的救助现状、存在的问题以及导致这些问题产生的原因进行了分析，同时对国外针对城市流浪乞讨人员社会救助制度进行了详细的分析，从中取得了先进的救助理念和发展模式，在此基础上，结合我国目前城市流浪人员社会救助管理制度的现状以及存在的问题，提出了完善我国城市流浪人员社会救助管理制度的改进措施和建议，进而促进我国城市流浪乞讨人员社会救助体系的完善，对于我国城市流浪乞讨人员社会救助体系的发展具有十分重要的意义。

二、研究方法

本文在研究的过程中，主要采用了比较研究方法、综合研究方法和文献综述研究方法。

城市流浪乞讨人员社会救助管理制度是一个涵盖了管理学、经济学、社会学、伦理学、法学、哲学等学科的综合性复杂概念。

因此本文研究城市城市流浪人员社会救助管理体制的问题方面从不同的层面和不同的角度对此问题进行了研究，使得本文的研究更加全面，更具有代表性。

国内外学者对的研究文献较多，这些研究文献对本文的研究具有很大的参考价值。

文献分析法是从研究的课题出发，在综合分析国内外研究文献的基础上，找到研究课题的可切入点和文献空白之处，确定研究的内容和视角。

本文在大量分析了国内外学者对流浪乞讨人员社会救助体系管理制度的基础上，在研究的过程中大量借鉴了现有的研究成果，特别是国外先进的研究成果，在此基础上对本文研究的相关问题进行了论述

国外针对流浪乞讨人员社会救助的社会保障体系相对比较完善，因此本文在研究的过程中利用比较研究分析方法，探讨了国外发达国家在城市流浪乞讨人员社会救助管理体制中的做法，吸收其中先进的经验，为提出城市城市流浪乞讨人员社会救助体系的完善措施和建议提供了大量的借鉴价值和意义。

第四节研究框架及创新之处

一、研究内容及框架

本文首先分析了我国城市流浪乞讨人员救助管理的现状、存在问题及问题的原因，提出目前城市流浪乞讨人员数量增多，救助效果不明显的主要原因是由于我国现行的城市流浪乞讨人员救助制度体制单一，管理方式滞后，针对性不强等。

并结合我国流浪乞讨人员救助管理工作实际，提出了从国家层面、救助机构层面、社会层面治理城市流浪乞讨人员问题的多元化的救助体制，以期促进对城市流浪乞讨人员社会救助工作更好的发展，更有效地治理流浪乞讨问题。

本次研究的技术路线如图1.1所示。

确定研究课题：

论城市流浪乞讨人员救助管理制度的完善

国内外研究现状

技术路线、研究方法等研究基础

现状描述

城市流浪乞讨人员救助管理制度现状研究

问题及原因分析

城市流浪乞讨人员救助管理制度的完善路径

国外经验借鉴

制度完善的途径及方法

图1.1研究的技术路线图

二、创新之处

在借鉴当前理论体系知识下，对城市的流浪乞讨人员救助管理制度的问题提出建议，帮助更多的流浪乞讨人员过上基本保障生活。

城市的城市流浪乞讨为调查研究对象，探析到乞讨人员的基本情况、市民群众以的态度、流浪乞讨人员呈现特点。

流浪乞讨人员泛滥的原因。

找到当地城市流浪乞讨制度的不足问题，出在其方面的对策建议。

本文研究的可能创新之处在于针对城市流浪人员的特点，重点关注了在城市流浪乞讨人员社会救助中引入维护城市流浪人员的社会发展权益的救助内容。

第二章社会救助管理制度的基础理论

第一节我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度概述

一、概念界定

（一）城市流浪乞讨人员

我国相关制度对城市流浪乞讨人员的身份界定给出了明确的界定，2003