干部培训讲稿 《坚持和完善中国特色社会主义行政体制》下.docx
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干部培训讲稿《坚持和完善中国特色社会主义行政体制》下
坚持和完善中国特色社会主义行政体制（下）
【关键词】优化政府职责体系优化政府组织结构发挥“两个积极性”
【内容简介】
中国特色社会主义行政体制是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是党和国家决策部署贯彻落实的重要保障。
党的十九届四中全会从完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制等四个维度，对构建与新时代相适应的中国特色社会主义行政体制指明了方向、提供了遵循，为构建职责明确、依法行政的政府治理体系，更好把制度优势转换为效能优势提出了新的更高的要求。
【大纲】
完善政府职能，优化政府职责体系
深化机构改革，优化政府组织结构
理顺权责关系，发挥两个积极性
第三节 完善政府职能，优化政府职责体系
（二）
这几年我们行政改革的一个重要的方面就是简政放权、放管结合、优化服务，也就是“放管服”改革。
这次四中全会里面，这次四中全会的《决定》里面，继续强调了这一点，要继续深入的推进放管服改革。
十八大以来，我们国家在推进“放管服”改革方面取得了很大的成绩，这是有目共睹，也是得到人民群众市场主体的充分肯定的。
特别是在简政放权方面，国务院层面，各种审批事项，就减了700多项，行政审批，还有其他的事项。
那么各级政府，省市县在放的方面、力度方面都不小。
地方各级政府（省、市、县）都加大了简政放权的力度。
有的省行政审批的事项下放、取消超过了50%，有的甚至超过70%，成绩显著，这是放的方面。
在管的方面，这几年我们加强监管的创新，比如说我们对市场监管的体制机制进行了改革，我们把市场监管部门进行了整合。
在监管方式方面，我们这几年推进“双随机一公开”、信用监管。
在监管手段上运用互联网、大数据等很多地方都进行了探索，搞互联网监管、大数据监管。
在优化服务方面，各级各地通过各种政务服务中心、市民中心这样一些机构，提高面向市场主体和人民群众的服务水平。
我们的这些服务也经历了，过去几十年来经历了不断的改进，不断的发展的过程，比如说最早的时候，我们那些各个部门的服务是由原来的分散在各个部门集中到政务大厅，就搞“一门式”服务。
然后在这个基础上，把政务大厅里面不同的窗口的职能又整合，实行了“一窗”的服务，由一门式向一窗式。
现在随着互联网信息技术的应用，网上政务越来越多，所以现在向“一网式”改进，所以这个放管服务方面都取得了很大的成绩。
放管服务取得的成绩和效果，都取得了很大的成绩，也产生了很明显的效果。
比如说我们的市场环境，世界银行有一个队伍每年研究发布世界上190个经济体营商环境的情况。
那么在2013年到2019年，也就是十八大以来这几年，我们国家的营商环境总体排名提高到2019年第31位，应该说中国是这几年营商环境进步最大的经济体，这与我们全面深化改革密不可分，也给我们市场带来了活力。
我们这几年虽然面临着外部这个经济环境不确定性的影响，但是我们市场主体在稳步的增长，就业保持稳定，这些都有我们的改革，都是我们改革的成果的重要的体现。
但是我们也要看到我们的营商环境还有很大的改进空间，我们还排在第31位，跟过去比我们进步很大，但是与我们这么大一个经济体，我们现在世界第二大经济体，与我们希望的所期望的要求相比还是有差距，所以我们仍然需要进一步的放管服改革。
目前我们的这个放管服改革还是存在一些问题，比如说改革的不同部门、不同地区之间联动不够、配套不够。
有的地方讲放权的时候，简政放权的时候，没有考虑到下级基层的承接能力，没有考虑到监管能力，所以有些方面放的过度了，但有的方面有不足，该放的又没有放。
还有我们的无论是行政审批，还是行政服务，有些行为不规范，缺乏标准，企业、群众来办事，没有明确的预期。
另外一些企业反映过去这个投资、审批这种门槛少了，但是在这种生产经营过程中仍然也面临不少的障碍，管理不规范这样一些问题，这是在放的方面。
那么在管的方面，很多的地方都反映事中事后监管跟不上，监管能力不足，监管不足，不放心就会导致不敢放，又制约了这个放权，影响整个改革的进展。
还有就是相关的相关联的改革，比如说机构的改革、财政制度的改革与这个放管服改革它是密切关联的，这些改革跟不上也会制约放管服改革的进一步的深化。
还有很多地方反映，我们放管服改革面临着法律法规滞后的问题，这些都是目前反映了放管服改革遇到的一些问题。
所以下一步一方面要坚持继续的加大力度简政放权，同时在监管和服务方面要进一步加大力度，要进一步简化各种要件、流程、时限；要推进一体化的行政审批、行政服务，特别是通过政务信息平台，各种网络系统的联通、共享来推进；另外要推进标准化，使我们的行政审批服务的行为更加规范，使办事的主体预期更加清晰；还有就是要利用互联网网络化、公开化。
所以说放管服改革特别是“放”和“服”方面要推进这样五个化，精简化、一体化、标准化、网络化、公开化。
同时要推进相关联的改革，机构改革、财政改革等等，这是完善政府职能，优化政府职责体系上，我想强调这样几点。
第四节 深化机构改革，优化政府组织结构
第三方面，十九届四中全会《决定》强调要优化政府组织结构，如何优化，当然需要继续的深化改革。
对于这个机构改革，大家也知道十九届三中全会专门作出了部署，出台了《关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。
那么这些改革措施都已经落实了，我们的组织结构已经得到了很大的改善。
那么下一步如何继续的优化政府组织结构？
最关键的是要我们准确领会和贯彻落实十九届三中全会改革部署的精神。
三中全会具体的措施落实了，但是这种改革部署的这种精神，我们要按照这个精神继续落实深化改革。
那么我们就理解一下，十九届三中全会关于机构改革，它的主要的改革的精神，比如说党中央的机构改革，它的逻辑是什么？
我个人理解，党和国家机构改革，从党中央的机构改革来说，最大的逻辑就是要保障我们党全面领导权得到落实，并高效的运行。
我们知道权力的运行，一般来说三大环节，决策、执行和监督。
那我们党要加强党的全面领导，体现领导权的是什么？
领导权最主要体现在决策和监督环节。
所以我们党中央机构改革，党的机构的改革，就是要在强化监督权、优化决策和监督权力的运行方面下功夫。
那么决策就强调要集中统一、科学民主，所以我们的党的机构改革是统筹设置机构，统一领导，做到我们党的领导全覆盖，把相应的机构统筹设置。
为了强化统一领导，我们党中央的一些决策议事协调机构的办事机构是在国务院部门，比如说全面依法治国委员会，他的办公室放在哪？
办公室设在司法部，司法部是国务院组成部门。
再比如说中央审计委，他在办公室放在国家审计署，这就是要突出党的统一领导。
为了保证我们这个决策更加科学，体现我们党的民主集中制，我们又增设了决策议事协调机构，同时优化了决策议事协调机构，把原来四个中央的这个领导小组改成了委员会，就是要优化决策议事协调机构，强化他的职能。
这是我们党中央机构改革的一个大的逻辑。
在监督方面，强化党中央的监督权。
所以组建了国家监察委，把原来的监察，对行政的监察独立于行政系统。
从国务院，原来我们的监察部从国务院独立出来，归到党中央，强化党中央的监察权、监督权。
第二个，设立了中央审计委，强化党中央审计职能，对审计工作的领导，监察、审计都是强化我们党中央的监督权。
那么国务院呢？
国务院这次机构改革力度也很大，国务院机构改革的大逻辑是什么？
首先刚才讲的要加强党中央的领导，所以有一些原来党口也管，政府口也管的一些职能、一些机构，统一归口到党中央去了。
比如说新闻出版，还有这个公务员管理等等。
那么除了这些那我们国务院其他机构这个改革它的大逻辑是什么呢？
是要保障我们的行政系统行政部门能够全面正确高效地履行职责。
所以着力点是什么？
是推进机构职能优化协同高效。
这些改革主要针对三类的问题，第一个问题就是过去我们行政的这些部门的职责过于分散，一个事情多个部门管，“九龙治水”现象，所以这次对相关的机构进行了整合。
比如说市场监管总局的成立，自然资源管理部门，这些都是整合了相应的职能。
第二个是有一些任务发生了变化，所以我们的机构也要相应的调整。
比如说原来我们的卫生和计划生育委员会，那么随着我们国家人口形势的变化，随着我们人民群众对健康生活的要求越来越高，所以把卫生计划委员会改成了卫生健康委员会。
第三类问题就是我们随着事业发展的需要、形势的变化，我们有一些职能、有一些工作越来越重要，但是过去我们没有相应的机构，所以要新设。
比如说退役军人事务部、应急管理部，还有国家移民局等等这些机构，都是适应我们形势和工作的需要新设的部门，这是我们国务院机构改革的一些大的逻辑。
那么继续优化政府组织结构，我们这次四中全会部署了这样一些任务，一个是要推进机构职能、权限、程序、责任的法定化，就这五个法定化。
因为要依法行政，我们的政府要依法行政，依法行政那就是要通过法律制度对我们的行政管理机关、行政管理人员进行规范。
一般来说，这类法律通常有三类，一个是对我们的行政组织的规范的法律，第二个是对行政程序规范的法律，第三个是对行政行为进行规范的法律。
我们国家对行政行为方面的法律相对多，比如说对行政许可、行政处罚、行政强制等等都有相应的法律。
对行政组织方面的法律相对比较少，目前主要是两部，一部是国务院组织法，一部是针对地方的就是地方各级人民代表大会和人民政府的组织法。
另外行政程序方面，我们是从具体的行政行为的法律里面，对具体行政行为的程序有规范，还没有统一的行政程序法。
那么从组织结构来说，那就是必须要加强对政府机构组织的法律方面的建设，所以提出要完善机构组织法。
在组织结构方面，第二个任务就是编制的问题，这次强调要严格机构编制管理，也就是强化机构编制的刚性约束。
就这方面有这样几点大家也要关注，第一个我们的机构和编制这个规模问题要控制，要立足我们国家的国情，立足我们党和国家事业发展的需要，确定一个相对适度的规模。
这里我要特别强调的是要立足国情。
因为中国的国情，中国的政治制度，中国我们的政府承担的职责不同于西方国家，不同于别的国家，所以我们不能简单的进行对比，但是控制规模是必须的。
从我们行政机关来说，你比如说我们的国务院大家可以看到，建国70多年，我们的国务院的机构数量也是在不断的变化。
在1956年的时候，当时国务院这些各种部门加起来有80几个，然后几十年，上下起伏，不断的调整，最多的时候，1981年的时候有100个之多。
1998年改革之后，我们的机构在逐步的稳定下来，并逐步的减少。
到本轮改革之后，国务院部门除了事业单位和议事协调机构，40个机构。
那么省一级、市一级政府机构，也相应的随着这轮改革的这个落地，机构数量也比较稳定。
所以说我们现在这个机构规模的问题在逐步的探索，找到一个最适合我们国家需要的这种规模。
第二个就是要统筹利用编制。
比如说我们的人，我们的编制内的人要统筹，要站在党和国家事业的高度来统筹使用，把他作为一种行政资源统筹使用，而不是僵化的分配到哪个领域就不能动，分配到哪个地方不能动，而是要从总体上来考虑统筹使用，动态的调整。
政府的组织结构优化，还有一个重要的方面，就是事业单位改革。
虽然这次四中全会《决定》里面没有专门讲事业单位改革，但是我们国家的事业单位和我们的政府的机构它是紧密联系在一起的。
我们很多的政府履行的职能、需要履行的职责，是由事业单位在承担的。
所以下一步在优化政府组织结构的过程中，必须继续深化推进事业单位改革，包括继续推进分类改革。
我们国家这个事业单位总体上规模，我个人判断偏多，一个是要继续深化、推进分类改革。
另外对现有的事业单位要进行精简整合。
目前我们有一些地方在这方面采取了比较大的改革的举措进行探索。
我们下一步要总结这些探索的经验，更好的来推进事业单位改革。
事业单位改革的第三个任务，第三个方面，就是要理顺关系，就是改革之后这个事业单位与我们的政府机关、行政机关是什么关系？
我们行政机关怎么来管理它，要把这个管理关系，把这个管理要更加规范一些。
四中全会决定里面还强调政府组织结构里面的一个很重要的内容，就是行政区划的设置，就是优化行政区划的设置。
行政区划我们经过了几十年的这样的发展，现在主要是要适应两个趋势的变化。
第一个，我们国家城市化发展的新趋势；第二个，现代科学技术手段的发展和应用的新趋势，这个都对我们的行政区划带来影响，带来改革调整的动力推力。
比如说我们很多的地方，农村人口进入到城镇，小城市的人口进入到大城市，大城市人口进入到中心城市，那么我们的行政区划就要进行相应的调整。
所以这次四中全会强调要提高中心城市和城市群综合承载和资源优化的配置能力。
因为现在这个城市群的发展、都市圈的发展是我们国家城市化的一个新的趋势。
有人说我们国家形成了九大城市圈或者城市群，有的说更多。
那么这种城市群的发展，必然对我们的行政区划产生影响，所以我们要适应这种变化，要强化中心城市城市群它的作用。
第二个就是科技的发展，现代信息技术的发展和应用，使我们的管理方式发生变化了。
过去我们层级管理，五级政府一层一层的传达命令，管理的链条比较长。
那么现在随着信息技术的运用，很多的管理可以通过一体化的政务平台来发布信息、发布命令、提供服务。
那么这也就使得我们的行政区划有一个动力，就是我们可以实行更加扁平化的管理。
所以这个就会推动我们的行政区划相应的进行调整，这是第三个方面的任务。
第五节 理顺权责关系，发挥两个积极性
第四个方面，优化权责关系，发挥中央和地方两个积极性，这是这次《决定》里面的一个重要的内容。
大家知道，从历史上看，不光是中国，古今中外中央和地方关系问题是一个事关国家兴衰的一个大问题。
中央和地方关系理顺了，各方有积极性，各级都有积极性，那么这个国家就运行比较顺畅，管理起来高效，国家就发展。
相反如果中央和地方关系没理顺，有矛盾、运行不协调，就可能影响这个国家的发展，甚至导致冲突，这个我们在历史上有很多的例子。
这也就是为什么我们四中全会强调要随着我们国家治理现代化的需要，要调整优化中央和地方以及地方各级政府之间的权责关系，而且这次强调是什么呢？
要健全能够发挥中央和地方两个积极性的体制机制，要从制度上来解决问题，这是我们这次改革的一个重点，这是文件部署的一个重点。
那么中央和地方什么样的关系是好的呢？
这个中央和地方关系怎么样来确定呢？
有什么依据呢？
一般要考虑这样几个方面，第一个我们中国的国情。
比如说我们中国的历史、文化，我刚才说了我们中国的这个大一统的这种传统，另外我们中国的这个政治制度，我们中国共产党这个统一的领导，这些因素当然会对我们的中央和地方的权责关系产生深刻影响。
还有我们是单一制的国家，就是我们中国的国情，所以我们的中央和地方关系肯定不同于其他国家的中央和地方关系。
那有的国家它实行联邦制，那联邦政府和下面的这个州政府、地方政府这个关系和我们国家的这个单一制肯定不同。
我们国家的单一制跟英国、法国这些国家的单一制又不同，因为我们由自己的国情决定，这是一个重要的依据。
第二个就是内外部环境，比如说我们内部要解决什么问题，有些什么挑战，我们外部面临一些什么压力这个也会对我们的中央和地方关系产生影响。
一般来说，面对严峻的挑战，面对严重的外在压力，相对来说为了应对这些压力和挑战，我们更多的权力就需要向中央集中，所以这个就会影响到我们的中央和地方的关系。
第三个依据就是我们从管理的角度，从行政管理的角度来看，有这样一些依据，一个是你这个管理的事务有没有外部性。
这个外部性是一个经济学的这个概念，那就是一个地方它的市场主体、社会主体的行为，它的影响超出了它所在的这个行政区域，对别的地方产生了影响，那么这个时候管理事务的管理权、财权等等就不能仅局限于这个地方。
所以就需要更高层的更上一级的行政管理党委、行政管理机构加强权力，强化管理。
所以说外部性，比如说国防那肯定是全国性的，所以应该是中央政府职能。
再比如生态环保，因为我们很多的环境问题，它是跨流域、跨区域的，那些需要强化。
从中央政府的事权，这是一个外部性。
第二个从管理效率讲，就有些事物特别是我们政府要服务于市场主体，服务人民群众，这些事物肯定由当地管理起来，它效率更高，因为它离得近，情况了解的多，所以像这些方面就要更多的发挥地方的积极性，强化地方的权力，比如说一些地方的发展、社区的治理、政务服务等等这些事情。
从行政管理考虑的第三个因素就是积极性，怎么样有利于调动各方的积极性，发挥各方的积极性。
所以这次四中全会强调，要优化政府间事权和财权的划分。
在事权划分方面，做出了这样几点部署。
一个是要加强中央宏观事务的管理，涉及到整个国家的、全国的这种宏观的事物要加强管理，这是中央的事权，要保证国家法制统一、政令统一、市场统一。
如果让这方面不加强，让地方过多的，那就是容易导致影响法制统一，导致市场分割、市场保护等问题。
第二个，就要适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面的事权。
因为这些事情，比如说知识产权保护，它是涉及到全国性的，而且它有外部性。
跨区域生态环境保护也是有外部性。
养老保险因为随着我们的人口的这个流动，特别是我们对国民的基本的一些保障要提供上来，提高上来，所以这个也更多的应该由全国来管，由中央政府来管。
所以这次提出要适当的加强这些方面的中央在这些方面的事权。
同时要减少和规范中央和地方的共同事权，也就是有些事情它过去是中央和地方共同有的，比如说教育，比如说医疗卫生，那么中央政府也管，地方也管。
那么哪些是应该是中央管，哪些是地方管，管的这个共同事权，谁分担的多，谁分担的少，所以我们这个地方有两个方面，一个尽可能的明确，能够明确的是中央的、是地方的就直接明确，这样就减少这种共同事权，需要中央和地方都承担的事权，那我们要把它规范，到底中央承担多少，地方承担多少。
第三点强调赋予地方更多的自主权。
比如说我刚才讲的这些行政许可、政务服务、执法这些领域应该更多的给予地方，让地方有更大的管理权限，鼓励和支持地方在管理中间创新创造。
这是事权划分。
那么从财权划分的角度来看，文件明确提出要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
权责清晰大家很清楚，哪些事权归中央，哪些财权归中央，哪些事权归地方，哪些财权归地方。
财力要协调就是说你承担的事权事物和你想有的财权要相匹配，不能承担了过多的事情，结果你财力不足，或者是你承担的事情不多，但是财力很多，事财不配。
另外区域均衡，因为我们中国各地区之间有很大的发展差距，如果完全让地方自行发展，这个差距可能会越来越大，不利于我们整个国家的发展。
那么我们中央要从全国的角度来统筹，所以我们建立这个财政关系，还要考虑到区域均衡问题，这样就形成一个稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。
我刚才说了，这是四中全会文件特别强调是要健全能够充分发挥两个积极性的体制机制，要从制度上来解决这些问题，让它形成相对比较稳定的制度，这是我们四中全会部署的重点。
在财权方面，我们应该看到我们国家新中国这70多年，中央和地方财权的关系，实际上也发生在不同的阶段，它是不一样的。
比如说改革开放前，更多的是我们叫统收统支，整个国家不太强调分权，是强调统收统支。
然后改革开放之后，为了鼓励地方的积极性，采取了叫做分灶吃饭，就财政上的分灶吃饭，给予地方更多的财权。
90年代，1993年、1994年我们开始推行分税制改革，重新调整中央和地方的财权关系。
近几年，十八大以来，我们又推进财税改革，使我们的这个中央和地方关系进一步的改善。
那么我们国家目前中央和地方政府财权的划分来说是个什么情况呢？
我们首先看财政收入，中央和地方各自所占的比例。
可以做一些国际比较，当然别的国家，其他国家跟我们国情不同，我们可以参考。
就说一个国家它中央政府或者是联邦政府在整个财政收入中占比占多少？
比如说美国联邦政府，它在整个国家的财政收入中占比大概在50%~60%之间。
德国、日本、俄罗斯，还有印度这些国家，一般在60%到70%之间，澳大利亚、北欧这些国家，中央政府财政收入中占比在70%~80%之间。
法国和西班牙这些国家能占到80%到90%之间，英国更高，超过90%。
那么我们国家中央政府财政收入的占比，这么几年特别是这个分税制改革以来，基本上是在45%到50%多，这样一个水平。
比如说2019年，我们占46.9%，这是从收入的角度来说。
那么从支出的比例，因为收和支这个是两方面。
很多国家中央政府或者联邦政府财政支出，在整个国家的财政支出占比，一般来说，都与他的财政收入大体相当。
如果财政收入占比是60%多，那它的支出的这个占比大概也在60%多，基本相当。
我们国家应该说中央政府在财政支出方面的占比，相对于我们的收入占比相比是偏低的。
所以要优化财权划分，下一步一个是要改革税制，调整税收分成。
第二个要完善我们的转移支付制度。
包括中央政府向地方的转移，包括发达地区和欠发达地区之间横向的财政转移，这是优化财权划分。
优化权责关系的另外一个任务，就是要规范垂直管理体制和地方分级管理体制。
因为从国家管理的需要、发展的需要，我们国家还有不少的垂直管理部门，大概有20多个。
那么垂直管理部门和分级管理的就是我们讲的地方就是条块这个关系，怎么样更加合理、更加规范，这也是我们下一步需要研究调整的，通过制度来加以规范。
好，最后我们对这部分内容做一个小结，十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题的决定》部署的十三个完善和发展的任务，其中一个方面就是坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，这是整个的坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
十九届四中全会的《决定》，为坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系指明了方向，部署了任务，也提出了要求。
所以作为各级领导干部，作为我们广大的公务员，我们一定要认真学习，正确领会、深入的研究四中全会精神，为坚持和完善中国特色社会主义行政体制作出贡献。
这一课就讲到这里，谢谢大家。
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