财政国库管理制度.docx
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财政国库管理制度
财政国库管理制度
第一章现代财政国库管理制度概述1
第一章现代财政国库管理制度概述
引言
党的十五届六中全会《决定》:
“推行和完善部门预算、国库集中收付、政府采购和招投标等制度。
”
全国九届人大四次会议提出:
“改革国库制度，建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度。
”
国务院:
《财政国库管理制度改革方案》已经过国务院第95次总理办公会议原则同意。
“在‘十五’期间全面推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
”
财政国库管理是一门非常专业的经济管理。
随着现代社会和经济的发展，国库收付金额不断扩大，收付的内容也更趋复杂，要求用现代的管理方式和更科学的管理技术来完成这项非常专业的管理。
对多数人来说国库是一个神秘而陌生的概念，我们需要用比较朴素直白的语言，让政府部门财务工作者、让政府决策层、让普通公民、让全社会简单明确地了解国库。
国库是什么,国库与我们一般的公民有什么关系,国库与各种法人单位，包括企业、各种非盈利组织有什么关系,国库是如何管理的,财政国库为什么要改革,财政国库如何改革,国库改革后对我们个人、单位会有什么影响,如何让政府放心、老百姓放心国库管理,随着现代公民意识的提高，随着政府依法行政的需要，随着市场经济纵深化的发展，这些问题将逐步成为社会不同层面人们关注的热点。
我们组织本书的编写，主要是要指导当前国库改革具体业务的操作，同时，也要尽可能简明地回答这些基本问题。
一、国库管理制度的概念
2湖北省财政国库管理制度改革教材
国库，也叫金库。
辞海:
“金库，亦称国库，经管国家预算收支的机构。
金库或由国家在财政机关内单独设立，或由国家银行代理。
国家预算收入均须纳入金库;国家预算支出，均须自金库拨付”。
这个解释有一点是明确的:
国家所有的收支，都需要通过国库来完成。
通俗地理解，国库就是国家财富保存的地方，英文中Treasury,解释为一个保存宝物的地方，或者解释为:
“一个私人或公共资金被接收、保存、管理或支出的地方”。
牛津词典上对国库（Treasury）的解释是:
“负责收税、预算以控制政府支出、管理国债及宏观经济管理”。
国家是一个大家，正如我们一个家庭，每一个家庭成员挣的钱，总得有一个管家，这些钱，或者购买的金银首饰，家里通常有一个保存的地方，或者将钱存放在银行里，金银贵重物品委托别人保管，但是这些钱、金银物品的支配权是管家;而且为了这些被保存的钱增值，还有一个如何运作这些钱的问题，使这些钱安全地增值。
国库就是一个国家或者一个地方政府财政收入和支出经管的地方，由于纸币的流通，加上现在连纸币都可以部分代替直接通过支票或者电子支票来代替流通，促成交易，因此，古时候国库里要存有多少黄金的情形已经发生了很大的变化，代之以在国库里存放有相当于多少价值的货币。
国库管理制度可以理解为维持国库正常运行的一种管理制度。
一个大家庭有许多家庭成员，需要建立一种制度，保证每一个成员所挣得的收入按约定的规则，将钱迅速交给管家手里，在成员需要钱时，这些钱如何尽快准确地不折不扣地保证需要，需要形成一种家庭成员都可以遵守的制度，财政国库管理制度正是研究预算收入、支出及管理一种制度。
如果一个家庭的部分成员，对所赚的应该交给家庭统一管理的钱，可以少交或者迟交，或者一上交后就强行要回去，甚至该交的不交直接花了，这个家庭的收入来源就会发生问题，
第一章现代财政国库管理制度概述3对别的家庭成员来说也不公平;在花钱上，成员申请的钱用于了干什么，应该有比较清楚，不能申请要100钱去买米，结果只有一半的钱买了米，还有一半的钱自己拿去买了酒喝。
对一个政府来说，其收支账务十分频繁、数额巨大、交钱的人（纳税人）、花钱的人（各类财政开支的机构、人员、项目）都很多，如果没有一个好的管理制度来约束，该进入国库的钱进不来，或者不能及时进来，花出去的钱不能花到应有的地方，或者钱一出国库后根本就不知道花到哪里去了，如果没有详细的支出去向的准确统计，在钱如何收、钱如何支付上如果没有铁的制度，国库管理就会发生混乱，至少国库会受到浸蚀，而且容易造成一些不守规矩的单位和个人占便宜，老实的人或者真正需要帮助的人或单位，得不到应有的帮助。
国库管理制度主要是研究政府的收入和支出、政府的钱如何运作的问题。
其目标在于有效地控制预算执行，规范和高效管理国库现金及债务，及时准确地提供完整的预算执行报告，为财政管理和宏观管理服务。
国库既可以直接经管，也可以委托别人代理。
在国家财政机关内设立机构的，称独立金库制;委托国家银行办理的，称委托金库制。
我国国库制度是委托金库制，财政金库委托中国人民银行的专设机构代理。
用现代专业语言描述，国库是财政部门代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。
财政国库就是负责办理国家财政预算收入和预算支出管理的执行机关，它所行使的职能是国家财政预算执行工作的重要组成部分。
一个国家在一段时期内一旦确定国家财政预算收支的总量任务，那么运用国家的经济政策，组织财政预算收支执行，实现收支总量任务便是财政国库最主要的职责。
同时，在保证财政预算支出的前提下，通过对财政沉淀资金的资本运作
4湖北省财政国库管理制度改革教材来提高财政资金的效益，在一定范围内调控经济，是现代财政国库的又一个重要功能。
财政国库管理方式与国家经济发展水平、信息化发达程度以及国家政治和经济体制有着极为重要的联系，同国家的政治经济体制相适应。
当前，我国社会主义市场经济体制已逐步建立，市场环境日益趋好，法制建设日益完善，正进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，借鉴国际成熟经验，改革在计划经济时期形成的财政国库管理制度，建立现代财政国库管理制度是我国社会经济发展到新的历史阶段的客观要求。
现代国库管理制度有什么实质性的要求呢,其重要的一条，就是要实行国库单一账户体系（TreasurySingleAccount
System），所有财政性收入直接缴入国库单一账户体系，所有财政性支出均由国库单一账户直接支付到商品或劳务提供者的财政性资金管理模式，又称之为国库集中收付制度。
换个说法，属于财政性资金，就必须缴入单一账户体系，不进入单一账户体系就不可以动用，要动用就必须从单一账户体系来支付。
它的内涵就是财政收入直接缴入国库，对财政支出从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算，以及财政资金到达商品和劳务提供者的整个过程实施有效的监控。
也就是要实现两个“直达”，即:
“收入直缴，支出直拨”。
实行国库集中收付制度，将改变现行的财政性资金收支方式，取消财政性收支过渡户，减少财政性资金的周转环节和流动中的沉淀，充分发挥资金调度功能和国库资本运作功能，提高财政性资金使用效益。
现代国库十分重视资金的时间价值，因此，国库资金的规划和运作也是十分重要的内容。
二、现代财政国库管理制度主要内容
国库管理基本内容主要包括:
现金管理、政府银行账户管理、预算收支执行及现金流量预测、政府债务管理、国库资金的运作。
下面有所侧重地分析。
第一章现代财政国库管理制度概述5
（一）现金管理（CashManagement）
国库现金控制是宏观经济管理和预算执行的关键因素，其目的是控制支出总额、圆满完成预算执行、使政府借款成本最小化、使国库存款和投资回报最大化。
保证政府财政收入及时入库，避免提前支付款项，是其重要内容。
现金管理中，一个重要理念是现金的时间价值问题，一年前的100万元，与现在的100万元，与一年后的100万元，其价值是不等的。
通过国库现金的管理，就是要实现资金现值的最大化。
1、国库现金流量。
现金管理中，首先要控制现金流量。
影响现金流量的因素包括现金流入、现金流出和支出方法。
控制现金流入，包括两方面的内容:
一是应缴入国库的资金，应该用最快办法缴入国库，二是国库收到现金与支付现金的时间间隔应当尽可能缩短。
为保证现金及时入库，需要研究收入缴库的各个环节。
由于现行银行系统基础设施较为先进，商业银行通常能够以比税收征收机构更高的方式征集收入，因此，需要研究在收入（包括税收和非税收入）缴库信息流上，以征收机构为主，在资金流上充分借助现代银行系统的收入征管方式。
同时，政府需要采取严格措施，确保商业银行迅速将财政收入转移到国库账上，此外，通过付费给商业银行应有的报酬。
我国现行包括税收在内的收入、一些非税收入，广泛地存在征收机关的收入过渡户，缴款人上缴的税或费，在征收单位的账上要滞留一段时间，这与现代国库管理中现金及时流入的要求是格格不入的，也是与纳税人、缴费人的要求不一致的。
作为纳税人、缴费人，需要明明白白地看到所缴的收入在最短的时间内到达国库，而不是任何别的地方。
控制国库现金流的第二要素是现金流出问题。
现金流出与预算安排有关，财政资金什么时候支付，支付多少，与项
6湖北省财政国库管理制度改革教材目进度也有关系，控制国库现金流出，需要充分考虑收入的进度，考虑库款的情况。
控制国库现金流的第三个要素是财政支付的方式。
考虑到现代支付方式、结算方式的多样化，可以采取不同的支付方式，如现金、支票、电子支票、电子转移支付、记账卡等。
以电子支付取代支票和现金的现代化支付手段，使得政府可以更加准确地计划其现金流量、加速支出、简化行政和会计程序。
当然，这些支付方式与一个国家经济发展水平、电子技术运用普及和水平息息相关。
2、集中现金余额与国库单一账户。
按我国传统的国库支付模式，财政部门将财政资金全部拨付到各预算单位的账户上，通过这些账户层层下拨，这对于发挥各预算单位理财自主权有一定的积极作用，但是，从现金管理的角度，很容易造成一方面有大量闲置资金滞留在各预算部门，另一方面国库资金紧张，一些按预算急需要保证的项目，甚至连工资支付都出问题，其关键问题是现金没有实行集中管理。
通过国库单一账户，可以有效地集中现金余额。
国库单一账户是指一个或一组彼此相关的账户，政府通过这个（组）账户可以完成其所有支出。
标准的国库单一账户体系下，支出单位开设的账户必须经过国库的授权，支出机构的账户均为零余额账户，支出机构的账户每天结算时自动清零，中央银行在每天结束前合并政府账户头寸，包括所有政府账户中的余额。
（二）政府银行账户管理
现代国库管理政府各种收支活动，一个重要手段是通过对政府各部门在银行开设的账户体系的监管。
无论是税收征集和支出采用何种组织形式，财政国库必须负责监督所有政府银行账户，包括所有预算外资金。
对于参与政府财政收入征集和财政资金支付的商业银行，财政国库必须与商业银行
第一章现代财政国库管理制度概述7进行谈判并签署各项协议，以减少财政国库收支业务中的费用，并保证高效。
按照国际惯例，财政国库对政府银行账户的管理，对我国当前具有特别意义。
当前各预算单位多头管理，资金分散管理，国家资金使用缺乏有效监督，并导致大量的违规行为。
建立对政府银行账户体系的监控是一个国家的基本要求。
（三）组织预算执行。
预算执行分为两个方面:
一是收入管理，包括记录收到的款项及其相关信息，保存应收款项的有关信息，并在到期时催收和追缴。
政府应当编制月度收入分配预测，这种预测应当定期更新，最好是每月更新一次，因为宏观经济环境和税收管理制度是变化的，这些变化必然会影响到预算收入的完成。
譬如，2003年初始发的“非典”疫灾，是对人类生存的挑战，极大地改变了人们的日常生活，改变了经济活动，其对财政收入的影响是显而易见的。
那么在作收入计划时，就必需根据变化了的情况重新组织预算收入的实施。
预算执行中对预算支出的实施，是一项更为棘手的问题。
一般通过编制预算单位用款计划来完成，也就是资金用款计划，需要提前编制并分发给各支出机构。
支出计划要充分考虑到项目实施的要求和国库资金余额的需要。
在编制收入计划和支出计划的前提下，要编制国库现金收付计划。
（四）对国库现金实行资本运作。
国库存款经常性的余额，也称库底资金，如何根据资金的时间价值运作好这些资金，具有重要的意义。
通过完善的支付信息管理系统，计算出正常情况下现金的收、支和余额。
根据国库资金使用计划，在保证财政正常支付需要的前提下，沉淀的资金可以通过资本市场运作，提高财政资金的使用效益。
库底资金运作在地方
8湖北省财政国库管理制度改革教材财政尚有许多配套措施需要解决。
库底资金运作中，首先需要考虑资金的安全，第二是增值问题。
为确保资金安全，就需要对资金投向、投入方式等作明确的规定，一般来说，库底资金动作不能波动太多，以免影响金融市场的稳定。
要做好资金运作的投资组合，就一般来说，不宜投资于一般性股票交易。
这里面对我们许多人来说，有个观念的转变，一个国家或者一级政府，国库里拥有多少钱（财力）十分重要，但是，并不需要保留太多的现金，现金太多，等于是资金的闲置。
现代西方国家，追求的是科学的现金计划下，使国库内现金余额最小化。
此外，还有国债发行及宏观经济政策的制定。
三、财政国库集中收付改革的背景分析
从国外现代国库管理制度看，我国传统的国库管理与其相距甚远，表现在对现金流入和流出的预测，即财政收入和财政支出的预测上还非常抽象;无论中央还是地方国库对资金的时间价值都还没有引起重视;资金用款缺乏与预算相适应的计划;对支付和收入实现的明细情况，国库环节缺乏准确、细致的统计。
更为突出的是，财政资金拨付的方式和财政收入缴入国库的方式存在着明显的不足。
现行的国内财政学教程中，很少有对财政支出的拨付方式加以研究的。
推行国库集中收付成为当前我国经济改革中一项重要的内容。
这一改革掀起的背景是什么,
（一）政务法治化、规范化、公平化的趋势
法治化:
市场经济是法治化经济，它是一种游戏规则，没有这种游戏规则，市场经济的自由竞争将无法有序地进行。
规范化:
市场经济要求公共财政必须规范地运行，增加客观性，减少人为因素，减少寻租行为。
公平:
效率和公平是任何国家财政管理都要追寻的目标。
单从公平上讲，这里包括对纳税人的公平，对财政供给对象
第一章现代财政国库管理制度概述9的公平。
财政供给对象主要是维持社会运转必要的机构，或者市场经济下私人无法或者不愿意承担的事务或者市场经济竞争中的弱势群体，需要公营组织帮助的群体。
包括政府公营组织及员工;政府及其他必要的公营的非盈利组织应该得到公平的标准化的财政支持，而不应该厚此薄彼。
是否公平，需要一种支付制度来实现。
（二）政务公开化、透明化的趋势
市场经济宛若浩瀚的海洋，谁也无法穷尽其内在的真谛，市场经济对财政制度产生的影响，也很难描绘。
市场经济的公开、公平、透明及法治等要素，将会对过渡时期的财政制度产生影响。
如整个财政制度的法治化，财政信息的公开化，决策的透明化，都会不以个人意志而逐渐表现。
作为财政国库，对其所经管收支内容、金额的公开化，也是必然的趋势。
因为作为公共财政（PublicFinance），区别于私人财务（PrivateFinance）的一个鲜明特点是前者的公开性，代理人没有理由向委托人隐瞒财政收支状况。
我们需要建立一种制度，使我们的纳税人明了他们缴的税或费是否真正及时进入了国库，纳税人还有权利知道，公民交的税收具体是怎么样运用的，而不是抽象的概念。
而现行的财政支出的统计难以满足这一国民基本的要求。
财政制度和财政事务增强公开性，对财政管理部门来说，也是一件大好事。
公开性带来的影响，将首先是财政预算的公开性。
随后，需要预算执行的公开性。
因为预算执行结果才是预算编制的归宿，预算执行情况不能公开，预算公开是虚的。
通过国库集中收付，有利于解决支付环节的公开性。
比方说，现在从政府到社会都十分重视教育、计划生育、卫生、农业、社会保障、民政救济等项目，公众有权知道公共财政安排的这些部门的钱具体投向了哪
10湖北省财政国库管理制度改革教材里，而不是仅仅知道投了多少到这些事业，这就需要从支付环节作好具体的集中统计。
再如社会发行的体育彩票、福利彩票，相应募集的款项投向了哪些体育项目、哪些民政项目,最后承建这些项目的商人即收款人是谁,公众有知情权，社会有监督权。
通过国库直接支付到供货商或服务商，有利于资金真实地按其本来用途投入，减少中途折耗。
（三）公共财政改革的需要
中国在过渡经济时期最终选择了社会主义市场经济的道路，市场经济必然选择公共财政，公共财政改革的轨迹中，需要选择国库集中收付这一制度。
因此，我们不仅要看到一个点的改革，而是要看到一个面的改革，看到在整个公共财政改革进程中国库改革所处的位置。
迄今中国公共财政改革的进展，从改革内容上看，在前20年侧重点是分配制度的改革，包括农村实行联产承包经营责任制、城市对企业分配制度的改革、工商税制的改革、分税制的改革等，从上世纪九十年代中叶开始，财政改革逐步转向以管理制度改革为主要内容上来。
对财政改革也可以从纵向和横向两根轴线来理解。
在纵向上，主要是从1993年开始推行了分税制改革，构建起了上下级政府之间财政利益分配的核心制度，使中央财政收入建立在稳固增长的基础上，而且随着时间的推移，中央财政在财政总收入中所占的比重越来越高;由于分税制将原属于地方的部分税种划分给了中央财政，中央财政集中的财力中有一部分需要分给地方政府，为规范这种分配行为，中央财政辅之建立了财政转移支付制度（TransferPayment）。
转移支付是纵向上分配财政资金的一种方法，它通过多因素的客观分析方法，通过建立数学模型，解决上级财政对下级财政的公平、透明化的分配问题，减少人为因素。
当然，转移支付也
第一章现代财政国库管理制度概述11需要逐步完善，因素选取的不同，按理论值（标准值）测算后与实际值的差异如何处理，仍然有较大的随意性，回归样品本身值的失真，回归出的统一计算模型也将失真。
公共财政在纵向改革上下一步需要真正关注的:
一是对事权如何比较清晰地界定好;二是对财政体制、转移支付等制度如何提高法治化程序，减少随意性;三是不同地区国民如何在公共产品上享受标准化的最低程度保障的服务问题如基础教育要研究中西部地区未成年人如何享受这一基本的公共服务的问题。
在横向上，主要是推行了预算制度的改革，包括零基预算（ZeroBasedBudget）、部门预算（DepartmentalBudget）及“收支”两条线，这些改革一个共同目标是要解决对横向的部门公平的标准化的分配问题，保证政府部门的正常运行及社会事业发展的公共需要。
预算编制的改革是一个漫长的过程，它不仅涉及到经济领域的事情，还涉及到上层建筑领域的事项。
预算的完整性（不被肢解）、预算的严肃性、预算的公平性、预算的公开性以及预算分配上如何切实按公共财政的原则分配资金，都将是今后改革中需要予以重点关注的问题。
公共财政横向推进上，一个重要内容就是财政资金支付问题和收入缴库环节的改革。
财政资金分配，其最后一道环节，也是最实质性的环节，将分配的资金拨付到公共财政所需开支的环节。
一个好的预算，如果没有好的实施，难以有好的结果，甚至结果与预算大相径庭。
预算编制完后，预算如何执行，在某种程度上其重要性甚至超过预算本身，预算执行要切实保证编制的财政收支计划得到实施，同时，要矫正预算编制中发生的偏差。
由此产生了横向上国库集中收付改革的问题。
它主要需解决的是对所分配的公共财政资金，
12湖北省财政国库管理制度改革教材如何保证它按预算到位，并提高效率，否则再优化的预算分配如果在支付环节扭曲，前面一切过程不过是一场空洞的游戏。
一个不争的事实是，当今中国一方面面临财政资金供给的短缺，另一方面，大量的财政专项资金并没有用在财政专项资金设置的本来用途，多少水利资金用于了水利,多少扶贫资金用于了真正的扶贫,多少农业税减免落实到真正的农户手里,多少的计划生育经费、教育经费、排污费、国土整治费真正直接用于了相关事业,多少交通养路费用于了养路,„„„„
一个根本性的问题，也是最原始和简单的问题，就是对支付环节存在的问题我们长期熟视无睹。
长期以来，我们采取的是财政拨款制，将财政资金拨到另一个政府部门，并就此作为财政支出，至于拨到这个政府部门的钱是否用于预算的项目，财政没有更多地关注。
在银行支付手段如此发达的今天，我们为什么对一笔财政资金支付要转这么多弯、经过这么多环节呢,为什么不能从国库直接支付到提供货物和服务的商人那里去呢,在财政收入资金缴库环节也存在类似的问题，无论是收税的，还是收费的，只要是代表国家行使职能，没有任何理由将纳税人或缴费人应上缴国库的资金在征收人的过渡账户上滞留一段时间，必须寻求资金直达国库的办法。
这就是两点之间，直线距离最短的道理。
市场经济国家的普遍性观念和做法是，当资金不能专款专用或者不能有效地专款专用成为一个比较普遍的现象时，这种制度设计肯定是有缺陷的，必须进行改革。
国库集中收付改革正是这一背景下出炉的。
政府采购（GovernmentalProcurement），也类似于国库集中收付，要解决的是对已经确定的公共资金，在购买时如何真正做到物有所值的问题。
而且政府采购为国库集中支付创造了条件，国库集中支付为政府采购提供了保障。
第一章现代财政国库管理制度概述13
无论是公共财政横向推进，还是纵向推进，都是市场经济在中国植根的过程中所必须作出的选择。
从财政部门以及公共部门的财务机构来说，公共财政的进程也是理财者规范自身行为的过程，是政府部门规范行政行为的过程，是理财者自我革命的过程。
改革的终极方向，政府任何部门在职能上只有分工不同，不应有其自身经济权利上的差异，进一步说，政府理财者将更多地向技术部门靠近。
（四）网络化的趋势
20世纪后期，人类最伟大的进步可以说是网络与人们生活的日益贴近。
网络时代已经不是虚拟的故事，而是我们伸手可及的现实。
网络带来的革命性影响实在太大。
一张天罗地网笼罩了我们的生活。
我们再也不能置若罔闻，再也不能等闲视之。
信息化会强烈地影响财政制度。
政府部门适应信息化网络化时代是大势所趋。
通过网络化提高政府运行效率，减少财政开支。
实现资源共享。
财政收付是一项业务量大、繁琐的工作，存在着大量的与社会打交道的地方。
如在收缴环节，直接涉及的是纳税人、缴费人。
根据经济学鼻祖亚当?
斯密（AdamSmith）便利纳税人的基本原则，我们需要给缴税人提供极大的便利，因此，需要通过网络完成收缴程序。
在支付上，通过现金集中管理模式，完成各项支付的集中办理业务，现代网络为这些集中业务提供了便利。
因此说，网络化的进程，为国库集中收付提供了技术支撑。
四、他山之石
财政越来越成为一门世界语，对各国政府来说，财政国库面临的任务大同小异，不同国家具有不同的运作方式。
当今全球化的趋势不仅带来物流、资金流的不分国界的流动，
14湖北省财政国库管理制度改革教材而且包括信息流、管理模式的相互影响。
在国库现金管理方式上，一种倾同化的趋势是要求集中管理现金余额，通过国库单一账户实现，包括每天集中现金余额，由国库负责管理这一账户，编制现金规划至关重要。
通过设立国库单一账户体系，所有财政性资金都通过这一账户体系管理;财政收付方式规范，所有财政性收入通过银行清算系统直接进入国库单一账户，不设立过渡性账户，也就是说，任何财政性资金需要进入国库单一账户体系，才可以按规定使用;财政支出通过财政直接支付或财政授权预算单位支付到收款人或用款单位;财政部门设立专门的国库支付执行和现金管理机构。
环视当今成熟的市场经济国家，无不在按这些基本要点操作，有的已经运行多年。
澳大利亚财政部的责任是对联邦全部现金合并进行投资，测定相关政策并与银行达成协议，控制部门现金流量，对联邦现金进行预测，把各方面的债务管理和货币政策形成一个整体。
对联邦现金余额处理上，每天晚上所有代理银行账户上的余额都要进行清理并转到公共账户（OfficialPublic
Account）上。
所有部门都要将其预算支付分成部门性开支（AgencyDepartmentalPayments）和部门行政内部开支（AgencyAdministeredPayments）,部门绝对不可将预算安排的用于相
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