栖霞市土地利用总体规划.docx

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栖霞市土地利用总体规划

烟台市莱山区土地利用总体规划

（2006-2020年）调整完善方案

烟台市莱山区人民政府

二零一七年六月

前言

《莱山区土地利用总体规划（2006-2020年）》自编制实施以来，作为土地利用管理的纲领，为社会经济发展发挥了积极作用，但十八大、十八届三中全会、十八届五中全会、中央城镇化工作会议等在新型城镇化、耕地保护、生态文明建设、土地利用方式转变等方面提出了一系列新要求，原有的空间格局与城市功能定位和发展方向之间已不相匹配，各类用地矛盾逐步显现，现行土地利用总体规划不再适应当前社会经济形势的发展，迫切需要调整完善。

根据《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）、《山东省国土资源厅关于土地利用总体规划主要指标调整方案的通知（鲁国土资发〔2016〕10号》等文件精神，在开展并完成《莱山区土地利用总体规划（2006-2020年）中期评估》的基础上，全面开展土地利用总体规划调整完善工作。

本次土地利用总体规划调整完善现状数据采用2014年土地利用变更调查数据，规划调整完善的目标年为2020年，规划范围为莱山区行政辖区内的全部土地，总面积32840.14公顷。

第一章规划调整完善背景

第一节莱山区概况

莱山区位于山东半岛北部，东、南与牟平区接壤，西连芝罘区、福山区，北临黄海。

2008年12月烟台市单独设立国家级高新技术产业开发区，莱山区与烟台高新技术产业开发区实行“两区合一”体制。

莱山区现辖1个省级经济开发区，即莱山经济开发区；初家街道、滨海路街道、黄海路街道、莱山街道、解甲庄街道、院格庄街道等6个街道；烟台高新技术产业开发区现辖1个街道马山街道（分别座落在莱山区解甲庄街道和滨海路街道）。

一、自然条件

莱山区环境优美，依山环海，气候宜人。

自然环境得天独厚，属暖温带季风区大陆性气候；空气质量常年处于优级水平。

地形为低山丘陵区，山丘起伏和缓，丘陵区分布于低山区周围及其延伸部分。

北部山海相依，沿海滩涂沙质松软，是天然的海水浴场和避暑疗养胜地。

中部地势平坦，南部低山丘陵。

二、社会经济条件

2014年莱山区生产总值（GDP）实现246.1亿元，按可比价格计算，增长10.2％。

其中，第一产业增加值3.7亿元，增长5.3%；第二产业增加值108.8亿元，增长11％；第三产业增加值133.6亿元，增长9.6％。

三次产业结构由上年的1.5:

45.8:

52.7调整为1.5:

44.2:

54.3。

人均GDP12.3万元，增长6.6%。

税收收入占GDP比重16.3%，同比提高1个百分点；地方财政收入占GDP比重12.4%，提高0.4个百分点。

三、2014年土地利用现状

2014年莱山区土地总面积32840.14公顷。

农用地总面积19681.35公顷，其中耕地7246.94公顷，园地5253.52公顷，林地4729.52公顷，其它农用地2451.37公顷；建设用地10144.63公顷，其中城乡建设用地8398.67公顷，交通水利建设用地1514.23公顷，其他建设用地231.73公顷；其他土地3014.16公顷，其中水域905.78公顷，自然保留地2108.38公顷。

第二节现行规划实施情况

“十三五”规划确定的进一步推动城乡统筹协调发展，更加注重创新发展与特色发展，全力推进现代滨海新区向质量内涵提升转变、向经济社会协调发展转变、向城乡一体化发展转变，努力形成布局合理、区域协调、社会和谐的新型城市化发展新格局，是对莱山区城乡空间布局的进一步优化。

为全面掌握《规划》实施期间莱山区土地利用变化情况，规划各项目标执行情况、完善土地规划实施管理、开展土地规划调整提供科学依据，对规划实施情况进行对比，重点对耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、交通水利及其他建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设用地规模、建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地规模等指标实施情况进行全面梳理、分析。

一、耕地保有量

规划到2020年，耕地保有量保持在5109.44公顷。

莱山区2014年底耕地面积7246.94公顷，完成了规划期耕地保有量任务。

二、基本农田保护面积

规划到2020年，全区基本农田保护面积2697.00公顷。

2014年底基本农田保护面积2723.51公顷，完成了规划期基本农田保护面积任务。

三、建设用地总规模

规划到2020年，全区建设用地总规模控制在10413.00公顷内，2014年建设用地总规模10144.63公顷，与现行规划相比，有268.37公顷的发展空间。

四、城乡建设用地规模

规划到2020年，全区城乡建设用地规模控制在8638.00公顷内，2014年城乡建设用地8398.67公顷，与现行规划相比，有239.33公顷发展空间。

五、城镇工矿用地规模

规划到2020年，全区城镇工矿用地规模7182.00公顷，2014年城镇工矿建设用地5737.03公顷，与现行规划相比，有1444.97公顷剩余指标空间。

六、交通水利及其他建设用地规模

规划至2020年，全区交通水利及其他建设用地规模为1775.00公顷。

截至2014年底，莱山区交通水利及其他建设用地面积1745.96公顷，有29.04公顷剩余指标空间。

七、人均城镇工矿用地

规划至2020年，人均城镇工矿用地面积控制在122平方米/人以内。

根据莱山区统计年鉴，2014年莱山区总人口41.45万人，城镇人口32.10万人，城镇化率77.44%，城镇工矿用地规模5737.03公顷，人均城镇工矿用地面积179平方米/人，离现行规划目标122平方米/人尚有不小的差距。

八、新增建设用地规模

规划到2020年，全区新增建设用地规模3642.00公顷，2006-2014年已使用新增建设用地规模2716.03公顷，与现行规划相比，有925.97公顷剩余指标空间。

九、建设占用农用地规模

规划到2020年，全区建设占用农用地规模2600.00公顷，2006-2014年建设占用农用地规模1629.61公顷，与现行规划相比，有970.39公顷剩余指标空间。

十、建设占用耕地规模

规划到2020年，全区建设占用耕地规模1840.00公顷，2006-2014年建设占用耕地规模888.15公顷，与现行规划相比，有951.85公顷剩余指标空间。

十一、整理复垦开发补充耕地规模

规划到2020年，全区整理复垦开发补充耕地规模100.00公顷，2006-2014年整理复垦开发补充耕地规模77.75公顷，与现行规划相比，相差22.25公顷，建设占用耕地均实现了占补平衡，主要采用易地占补的方式实现。

十二、取得的成效

（一）有效保护了耕地与基本农田

土地利用总体规划划定的土地用途区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围，树立起一道法定的保护屏障；在规划实施过程中，通过落实耕地和基本农田保护责任制度，建立耕地和基本农田保护的经济补偿机制，建立基本农田保护区的保护机制，探索生态基础设施用地的管制制度，耕地保护的力度大大加强，对基本农田进行了有效的保护。

（二）有效地引导城乡建设及重点工程的集中发展

土地利用总体规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了全面调控，城市、城镇建设和农村居民点的空间拓展必须符合土地规划的规定，改变了建设用地随意发展、分散布局、缺乏总量控制的格局。

随着规划的实施，对土地的使用进行总体安排和宏观布局，并制定了具体的管制规则，项目用地的规划、调整、用地审批必须符合土地利用规划的相关规定，土地利用规划开始成为区域经济发展规划的依据，有效引导莱山区城乡建设的综合发展。

城市建设不断加快，基础设施配套日趋完善。

旧村改造，河东区片、大庄区片等9个项目开工，在建面积77.6万平方米。

基础设施建设，山海南路南延、金滩南路等计划建设的9条道路全部开工，完成投资2亿元，沥青铺设里程4.5公里，金滩东路、长宁路竣工通车。

（三）扩大了规划的社会影响

莱山区土地规划和各乡镇土地利用规划的编制与实施，实现了土地利用和管理有规划可依的问题，将各项用地必须符合土地利用总体规划作为法定原则，奠定了土地规划在土地利用管理上的权威地位。

国土部门通过开展多种宣传活动，如多次通过“6.25土地日”、“12.4法制宣传日”，以耕地、节约集约用地为主题，宣传土地利用总体规划、国土资源法律法规等，增强全民法律意识，扩大了土地利用规划的社会影响力度。

在日常管理中，严格依据规划审批土地，一方面控制增量，对不符合土地规划的建设用地坚决不予批准；另一方面整治存量，对违反土地规划用地和未批先用、少批多用等违法用地行为严肃查处，并追究有关人员的法律责任，规划的强制性和法律性进一步凸显。

第三节面临的形势与问题

规划编制总体实施效果较好，与莱山区经济社会发展相协调，达到了规划的目的。

但根据现状进行远期预测，由于规划背景发生变化，原先的规划内容已经出现了与现阶段发展需求不一致的情况。

产业结构调整、重点项目不确定性、城乡建设用地增减挂钩、土地综合整治、城乡一体化进程等新形势下的用地安排，均需要合理规划。

现行规划在用地布局与方向、指标安排等方面已不能满足新形势下的发展需要，需要进行规划修改。

一、规划实施过程中弹性不足

规划考虑到未来用地的不确定性，划定了一定范围的有条件建设用地区，使规划具有一定弹性，这是现行规划的创新点。

但是随着莱山区经济格局的变化，规划在实施过程中显示出弹性不足的特点，尤其是近几年发展起来的盛泉工业园区、绿叶健康城等用地需求量大、选址不在规划范围内等现象已经成为其发展瓶颈问题，莱山区经济发展步伐也受到一定的限制。

二、建设用地供需矛盾仍然突出

2006-2014年，全区建设用地总规模年均增长301.78公顷，未来我区加快建设高铁、公路等重大基础设施上及推进新型城镇化统筹城乡一体化协调发展上，仍有较大的用地空间刚性需求，预计年均需求保持在450公顷以上。

但受土地管理政策、严格控制建设用地规模、永久基本农田和耕地保护等多因素制约，用地空间愈加紧缺，用地供需矛盾趋紧张。

三、规划缺乏对土地利用形势变化的适应性

上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出，动辄要修改规划。

有些用地量大的乡镇规划，几乎是年年调整。

土地利用总体规划的频繁调整，说明规划对未来土地利用趋势变化预测还不够准确，但在管理上又缺乏相应的调节手段，只有通过规划调整来解决问题。

规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规调整过于频繁，势必影响规划的严肃性。

第四节建设用地适宜性评价

建设用地适宜性评价是评价一定类型的土地作为建设用地使用时的适合性，主要依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》等相关法律文件，在工作中采用以下原则：

综合分析与主导因素相结合、实用性、动态性、因地制宜和可计量原则。

根据莱山区的特点，按照以上原则进行因子选择。

通常情况下，是否适宜开发受多种因素的影响，从自然的角度来讲，主要考虑地面状况，如地基承载状况、地形地貌状况、地质环境状况等，这些基础要素都直接影响着建设成本的高低，而社会经济方面主要侧重于对区域基础设施、距城市的远近等因素的考虑。

从工程地质条件、地质地貌条件、自然生态条件、社会经济条件四个方面考虑，选取基本农田保护区面积、生态红线范围、地基承载力、地形起伏度、地表破碎度、交通便利度、人口毛密度、区域经济发展水平、区域建设用地年增量等16个指标作为莱山区建设用地适宜性评价的评价因子。

应用多因素叠加分析法，选择各种不同类型的评价因子，将各类因子进行量化分级，利用GIS空间分析功能生成单因子的评价结果进行叠加，得到综合各因素的建设用地适应性评价结果。

其公式表达式为：

式中：

S是建设用地适宜性评价的综合得分值；

Xi为某单元第i个因子分值；

Wi为第i个因子权重；

n为评价因子的个数。

根据各评价因子对城市建设用地的影响程度，将其划分为4个适宜性等级。

根据多因素综合分析结果，莱山区适宜建设区7565.67公顷，占土地总面积的23.04%；较适宜建设区3674.81公顷，占土地总面积的11.19%；一般适宜建设区9497.10公顷，占土地总面积的28.92%；不适宜建设区12102.56公顷，占土地总面积的36.85%。

第五节资源环境承载力分析评价

一、耕地资源承载力

2014年莱山区耕地总面积7246.94公顷，粮食总产量0.4218亿公斤，全区总人口41.45万人，以人均粮食消费标准430千克/人，可承载人口规模约9.81万人；按照保护耕地、确保粮食安全的战略要求，据未来粮食需求（包括直接的口粮需求和间接的粮食转化需求）、粮食单产水平、粮食自给保障率和粮播比等因素，预测2020年莱山区耕地面积可保持在5476.86公顷。

综合粮食生产条件和社会经济发展水平，2020年粮食总产保持在0.8286亿公斤以上，以人均粮食消费标准430千克/人，可承载人口规模约19.27万人。

莱山区是烟台市政府驻地，作为烟台的新中心城区，未来将大力发展工商业、金融业及旅游业，打造宜商宜居宜游城市的典范之区。

莱山区耕地资源可满足自身人口的部分需求，剩余缺口可由市场调剂实现。

二、建设用地承载力

根据莱山区2014年变更调查数据，莱山区2014年现状建设用地规模为10144.63公顷，现状开发强度为31.71%。

根据山东省国土资源厅转发国土资源部办公厅关于印发《国土资源环境承载力技术要求》的通知要求，结合烟台市政府打造宜居型城市的发展政策，按照宜居型城市人均建设用地标准测算，可得到莱山区现状建设用地承载人口数为36.11万人，低于莱山区现状41.45万人，表明现状建设用地承载有待提高；规划至2020年，建设用地总规模将达到10837.78公顷，得到2020年可承载人口数为49.26万人，小于莱山区2020年72.58万人，说明2020年莱山区建设用地承载力有待于进一步提高。

三、水资源承载力

莱山区水资源相对紧缺。

莱山区境内有大小河流23条，流域面积170平方公里，库容量1053万立方米。

莱山区累年平均地表水资源量5350万立方米，地下水资源量2740万立方米。

全区利用地下水是重要途径，地下水超采现象较为突出；莱山区地处各过境河流中下游，水污染问题较为严重，地表水功能区达标率较低，河流沿途地下水和土壤环境均遭受一定影响。

莱山区多年平均水资源总量为8090万立方米，人均只有260.97立方米，是全国人均总量的1/10，属于资源性缺水地区，水资源短缺已成为制约全区经济社会发展的瓶颈。

规划至2020年，莱山区人口将达72.58万人，随着重点项目等规划建设，必将加大对水资源的需求量。

面对日益加速的城镇化及工业化进程，莱山区的水资源缺乏问题日趋严峻。

用水紧缺问题主要通过南水北调及从周边县市调剂补充。

四、环境承载力

莱山区有1个省级自然保护区，即围子山自然保护区。

有野生植物600余种，野生动物450余种，绿化覆盖率超过55%。

；2014年大力开展植树造林活动，全区新增造林面积6000多亩。

为打造特色国家园林城市，莱山坚持“科学规划、生态优先、增量提档、精细管理”的绿化理念，高起点设计，高水平建设，高标准管理，大力推进城市园林绿化事业，不断强化精细化管理力度，全力打造生态宜居的园林城市，三季有花、四季常绿的绿化景观效果已日臻完善。

莱山区生态资源承载力相对较好。

第二章规划调整完善总则

第一节调整完善目的

当前莱山区面临着耕地和基本农田保护压力大，产业亟待转型升级、生态环境容量受限等诸多问题，为此应结合新形势，把握新契机，适时调整土地利用总体规划，充分发挥规划的管控作用，严格土地用途管制，切实保护耕地和基本农田，调整优化用地布局和空间结构，加速传统产业高端化、集群化发展，提升生态空间环境容量，创新区域发展体制机制，提高土地利用统筹管控能力，实现经济、社会、生态和谐发展。

规划调整完善在本区域内做好统筹安排，实现基本农田面积与布局优化。

通过规划调整完善，莱山区土地利用结构和布局得到优化，土地利用更加集约节约，建设用地空间布局更加合理，更适应莱山区特别是烟台市未来发展的要求，可以有效保障短时间内急需建设的项目用地，将加速推进莱山区新型城镇化和新型工业化的进程，促进莱山区新时期、新阶段的社会经济全面、协调、可持续发展，切实使规划起到统筹区域土地利用、保障和促进科学发展、发挥对国民经济的宏观调控和空间管制的作用。

第二节指导思想与原则

一、指导思想

深入贯彻落实科学发展观，围绕全面建设小康社会的发展目标，坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，实行最严格的土地管理制度，切实保护耕地特别是基本农田；以严格控制建设用地为重点，以节约集约利用土地为核心，优化城乡用地结构和布局，加强土地生态建设和环境保护，统筹土地利用与经济社会协调发展，不断提高土地资源对全区经济、社会和环境可持续发展的能力。

二、调整完善原则

（一）保护优先，数量与质量齐抓

优先保护自然生态空间和风景旅游资源，严格保护耕地特别是基本农田，齐抓数量和质量，提高区域生态环境质量和粮食综合生产能力。

（二）总量控制，增量与存量共管

落实建设资源节约型社会的要求，以有限增量撬动存量，推动土地资源利用方式转变，促进土地资源高效开发利用，管控建设用地总规模集约增长。

（三）统筹发展，重点与一般兼顾

根据莱山区地域和资源优势、利用特点，协调县域经济社会发展和国土空间开发利用，着力解决保护与建设的突出矛盾，优化城乡建设用地结构，有保有压统筹安排生产、生活、生态用地，逐步形成合理的国土空间保护开发格局。

（四）衔接有序，规划与实施统一

坚持立足现实，放眼未来，近期抓落实，远期重调控，注重不同区域之间的协调，处理好发展与保护的关系；注重与其它规划之间的协调，促进“多规合一”成果的落实。

第三节调整完善依据

一、法律法规及政策依据

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《中华人民共和国城乡规划法》；

3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

4、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；

5、《山东省城乡规划条例》；

6、《山东省基本农田保护条例》；

7、《山东省土地整治条例》；

8、《山东省地质环境保护条例》；

9、《国土资源部关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案的通知》（国土资发〔2016〕67号）；

10、《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

11、《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）；

12、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）；

13、《山东省国土资源厅关于严格规范土地利用总体规划实施管理的意见》（鲁国土资发〔2013〕116号）

14、《山东省国土资源厅关于核销多划基本农田有关事项的通知》（鲁国土资字〔2013〕333号）

15、《山东省国土资源厅关于土地利用总体规划主要指标调整的通知》（鲁国土资发〔2016〕10号）；

16、《山东省人民政府办公厅关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（鲁政办字〔2016〕31号）。

17、《山东省国土资源厅山东省农业厅关于印发<山东省永久基本农田划定工作方案的通知》（鲁国土资发〔2016〕2号）

18、《关于加快推进土地利用总体规划调整完善成果审查报批的通知》（鲁国土资字〔2017〕36号）；

19、《烟台市国土资源局关于土地利用总体规划主要指标调整的通知》（烟国土资字〔2016〕214号）。

二、规程规范标准

1、《国家基本比例尺地形图分幅和编号》（GB/T13989-2012）；

2、《县级土地利用总体规划编制规程》；

3、《县级土地利用总体规划制图规范》；

4、《县级土地利用总体规划数据库标准》。

三、相关规划成果等基础资料

1、烟台市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要；

2、烟台市莱山区土地利用总体规划（2006-2020年）；

3、烟台市莱山区永久基本农田划定成果；

4、2014年度莱山区耕地质量等别年度更新评价成果；

5、烟台市城市总体规划（2011-2020年）；

6、烟台市生态红线划定方案；

7、烟台市莱山区矿产资源总体规划；

8、其他相关资料。

第三章规划目标调整

第一节经济社会发展目标

莱山区是烟台市新的文化行政和高新技术产业中心，莱山区经济社会发展战略是：

以科学发展观统领全局，以文教科研、高新技术产业为中心，强化中心城市职能，打造现代化城市中心；依托资源及区位优势，重点发展会展旅游、商贸流通、高新技术、教育科研、文化体育等产业。

向东加强与威海之间的交通联系和产业整合；向南强化与青岛的交通和物流通道；积极融入山东半岛蓝色经济区建设，打造北部海上新城，壮大北部滨海经济带。

向西通过便捷的陆路交通和沿海港口群，促进市区与市域范围内的经济联系，形成现代化滨海旅游度假特色功能区。

一、经济社会发展主要预期目标

规划到2020年国内生产总值达到300亿元，人均国内生产总值达到7.5万元，一、二、三产业结构为1.5：

54：

44.5。

二、人口和城镇化发展目标

规划到2020年，全区总人口达到72.58万人，城镇化水平达到80.21%。

三、生态环保目标

土地生态建设取得积极成效，水土流失、土地沙化、土地盐渍化和海水入侵得到有效控制。

按照建设环境友好型社会的要求，保障土地生态系统安全稳定，合理分配利用土地资源，构建土地利用新模式，协调安排生产、生活和生态用地，最大限度减少各类开发产生的不利影响，把莱山区建成“经济持续发展、生态良性循环、环境优美舒适”的宜居城市。

第二节土地利用战略目标和总体格局

一、战略目标

按照“优化布局、统筹发展、提升功能、凸显特色”的发展原则，以中心城区为龙头、以小城镇为节点、以生态文明村为基础，根据资源环境承载能力和经济社会发展潜力，科学规划城乡和产业布局、精心推进一体化建设、配套完善城乡基础设施、稳步推进城乡交通运输体系建设，打造莱山区美丽新形象。

二、总体格局

（一）坚守耕地保护，确保质量并重

转变耕地保护理念，切实从重数量轻质量的传统耕地保护观念向耕地数量与质量并重的耕地保护观念转变，落实最严格的耕地保护制度。

规划期间，通过严格划定永久基本农田，强化管控优质耕地；通过有序推进农村土地综合整治，全面提升耕地质量等级；通过严格执行耕地“先补后占”政策，实现耕地数量和质量的双保护。

（二）优化国土空间，加强空间管护

合理优化国土空间，科学保障生产、生活、生态用地，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

通过严格划定生态保护红线和永久基本农田保护红线，确保生态安全和粮食生产安全；通过合理划定城镇开发边界，严格控制城乡建设用地总规模，优化建设用地内部空间结构，强化空间管护。

（三）落实节约集约，盘活存量用地

坚持资源节约优先战略，落实最严格的节约用地制度，规划期间从新增建设用地“节流减量”、存量建设用地“挖潜增效”、城镇低效用地“再次开发”等方面全面提升区域节约集约用地水平，并积极探索构建增量撬动存量的新机制，切实实现规划从“增量供地”向“存量要地”的转变。

第三节规划调整完善目标与指标

根据国土资源部办公厅印发的《土地利用总体规划调整完善工作方案》及山东省、烟台市相关指导意见，莱山区在调整完善规划指标过程中，遵循“大稳定、小调整”的原则，在现状分析、科学预测的基础上，合理调整明确各项规划控制指标。

一、耕地保有量

立足发展、着眼未来，从可持续发展的高度进一步严格