检察机关提起公益诉讼职能定位的思考.docx

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检察机关提起公益诉讼职能定位的思考

检察机关提起公益诉讼职能定位的思考

检察机关是国家法律监督机关，其提起公益诉讼的最根本性职能自然是法律监督职能。

公益诉讼的法律依据：

《民事诉讼法》第五十五条：

对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度正式建立。

但是，现有法律规定仍然比较原则，相关配套制度亟待相关司法解释进一步明确，有必要对检察机关提起公益诉讼的职能定位进一步梳理和研究。

全国人大常委会在授权试点时明确检察机关提起公益诉讼应具有维护宪法法律权威，促进行政机关依法行政，维护国家利益和社会公共利益三项原则性职能。

其他的具体职能应在此基础上设置、调整和完善，进而构建科学合理、全面准确、统一协调的职能体系，充分发挥检察机关提起公益诉讼的法律监督职能。

　　一、深刻认识检察机关依法开展公益诉讼工作的重要意义

建立检察机关提起公益诉讼制度,是党中央全面推进依法治国的一项重大改革部署,也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。

习近平总书记在党的十八届四中全会上指出:

“由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配、已有规定对检察机关提起公益诉讼的职能定位

完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设”。

2019年10月,党的十九届四中全会作出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,进一步提出“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”。

　　检察机关提起公益诉讼是全国人大常委会通过授权和修改民事诉讼法、行政诉讼法明确赋予检察机关的一项新职能，该职能符合国家法律监督机关的总体定位，并带有一定的自身特性。

公益诉讼制度是有别于传统私益诉讼的一种诉讼类型。

与私益诉讼追求个人的具体权益不同，公益诉讼是为保护公共利益而提起的诉讼，比如对环境污染提起公益诉讼，具有通过司法纠正危害公益行为的公共目的性。

打击危害食品安全、危害药品安全、侵权假冒、破坏生态环境犯罪行动，解决上述领域突出犯罪问题。

按照专项整治要求，重点打击向保健食品中非法添加、在养殖屠宰环节注射违禁药物、商标侵权等侵害群众利益的突出违法犯罪问题。

它不仅有利于充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，而且有利于维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

各级国家机关、社会团体、企业事业单位、人民团体、社会组织和公民个人,要充分认识检察机关开展公益诉讼工作的重要意义,积极支持和配合检察机关依法开展公益诉讼工作,营造良好的法治环境。

（一）我国宪法从根本上确立了检察机关的法律监督地位。

《宪法》第一百三十四条　中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

1982年宪法概括性规定检察机关是国家的法律监督机关。

这一基本定位，明确了检察机关各项职能的效力渊源和根本属性。

提起公益诉讼作为检察机关的重要职能之一，自然要以法律监督作为自身职能体系构建的支撑点。

（二）全国人大常委会对检察机关提起公益诉讼规定了三项原则性职能和三项具体职能。

从2015年7月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中可以发现，全国人大常委会对检察机关提起公益诉讼的职能定位，在充分发挥法律监督职能的基础上，规定了三项原则性职能：

一是要维护宪法法律权威，二是要促进依法行政、严格执法，三是要维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。

具体职能定位上有两项：

一是强调了检察机关提起公益诉讼的试点范围，二是设置了检察机关向法院提起公益诉讼的诉前程序。

2017年6月27日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，正式规定检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域有国家利益和社会公共利益受损害的情形，相关机关和组织不提起诉讼或行政机关不依法履行职责的，检察机关可以提起公益诉讼。

（三）检察机关对提起公益诉讼制度初设了大部分具体职能。

2015年7月1日，最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》重申了全国人大常委会授权决定的原则定位，同时也规定了要“立足法律监督职能。

坚持检察机关职能定位，把握提起公益诉讼的条件、范围和程序，既强化对公共利益的保护，又严格规范行使检察权。

”2015年12月16日，最高人民检察院制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察机关如何开展提起公益诉讼工作进行了较为全面的具体规定，主要有以下四项具体职能：

一是特定案件受理权。

其中，关于案件范围，民事公益诉讼限定在污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等，行政公益诉讼限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。

关于公益诉讼案件的启动条件。

明确要求是在“履行职责中发现”的案件线索，并进一步说明“人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。

”二是有限的调查核实权。

检察机关在办理公益诉讼案件时享有较为广泛的调查核实权，但其限制比较明显。

主要是要求检察机关“不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施”，且没有设置对行政机关及其他有关单位和个人不予配合的保障性措施。

三是强制的建议、督促权。

检察机关提起公益诉讼之前必须履行诉前程序，建议行政机关纠正违法行为或督促、支持有关机关或组织提起民事公益诉讼。

该建议、督促权既是一种职权，也是一种职责。

四是提起诉讼权。

其中，对于诉讼地位，“人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼。

”而对二审程序的启动方式，“地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误，应当向上一级人民法院提出抗诉。

”

综观现有规定可以发现，检察机关提起公益诉讼的具体职能定位还存在以下不足：

一是部分职能没有体现检察机关作为国家法律监督机关的监督属性。

如特定案件受理权，侧重强调司法权的被动性，没有体现监督的主动性。

二是缺乏必要的具体职能。

如没有对检察机关提起公益诉讼后的执行和检察机关提起公益诉讼的办案责任等职能进行设置。

三是检察机关的具体职能定位尚需争取法院的认同。

如在试点初期，法院认为检察机关应属于一般原告，要求提供组织机构代码证、授权委托书等材料，经多次沟通、协调后才认可检察机关公益诉讼人的身份。

而判决对检察机关启动二审程序设置的不同方式可以直观地表现出对检察机关职能定位的不同理解。

审判机关应当支持检察机关依法提起公益诉讼,依法受理和审理检察机关提起的公益诉讼,依法作出裁判,被告不履行生效裁判的,依法严格执行生效裁判,确保国家利益和社会公共利益得到及时有效的司法保护。

　　二、对检察机关提起公益诉讼职能定位依据的思考

　　纵观各方对检察机关提起公益诉讼职能定位的分歧，根源于对检察机关法律监督属性认识的不足，而直接原因有二，一是过于强调检察机关的诉讼权；二是没有充分看到检察机关法律监督职能中的“公益”属性。

（一）检察机关是通过诉讼的方式行使法律监督权。

检察机关办理公益诉讼案件，无论是通过诉前程序还是诉讼程序进行，均是为了发挥宪法法律赋予的法律监督职能。

一是检察机关提起公益诉讼是为了维护国家利益和社会公共利益而实施法律监督的一种履职方式。

其提起诉讼的最终目的是为了维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序和人民的合法权益，并不同于一般原告为自身利益而享有的普通诉权。

二是检察机关的起诉权和诉讼监督权均是法律监督权的具体体现。

人民检察院组织法和刑事诉讼法、行政诉讼法、民事诉讼法中均规定，检察机关对法院的诉讼活动是否合法，有权进行诉讼监督。

如今，检察机关提起公益诉讼制度的确立，赋予了检察机关向法院提起行政诉讼和民事诉讼的权力，完善了检察机关提起诉讼和诉讼监督制度，使检察机关的法律监督权的涵义更为全面和丰富。

（二）检察机关的法律监督权具有公益性。

检察机关作为国家法律监督机关，在从事公共利益保护工作上，更具有“公益”的特殊属性。

一是检察机关的权力来源具有公益性。

我国宪法明确规定中华人民共和国的一切权力属于人民。

宪法和全国人大常委会授权给检察机关的各项职能均以人民的利益为考量，检察机关提起公益诉讼这一权力归根结底还是来源于人民、服务于人民、受人民监督。

二是检察机关的职能设置具有公益性。

首先，检察机关作为国家法律监督机关，其所享有的各项检察职能，均是以维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序和公民的合法权益为依归而设置，具有明显的公益性质。

检察机关提起公益诉讼制度，也是以国家利益和社会公共利益为出发点和落脚点而构建。

其被赋予的职能不是一般的诉权而是包括调查核实权在内的法律监督权，其维护的不是自身利益而是国家利益和社会公共利益。

检察机关提起公益诉讼免交诉讼费用、不接受反诉、需要特别的调解、公告程序等，完全符合检察机关作为国家法律监督机关的公益本质。

其次，检察机关提起公益诉讼制度也完善了国家社会公共利益保护。

三是拓展公益诉讼案件范围。

加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度，严格刑事责任追究。

以往的损害赔偿遵循的是完全赔偿原则，损失多少赔偿多少，而行政处罚的数额往往远不及违法收益。

这类违法行为又多发于生态环境保护、食品药品安全、消费者权益保护、人身权益侵害等领域，严重危害了社会公共利益。

实施惩罚性赔偿制度可以对这些违法行为予以严厉打击，从而维护好广大人民的权益。

三、发挥检察机关公益诉讼的职能作用

检察机关应当始终坚持党的绝对领导,坚持以人民为中心的发展思想,把公益诉讼工作置于落实党委重大决策部署和经济社会发展大局中去谋划推进,切实履行法律监督职能;通过诉前检察建议、支持起诉、提起公益诉讼等法定方式,维护国家利益和社会公共利益;依法在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域推进公益诉讼工作;积极在安全生产、文物和文化遗产保护、侵害英雄烈士姓名、肖像名誉、荣誉和电信互联网涉及不特定多数人信息保护等领域探索开展公益诉讼工作。

检察机关应当加强队伍建设,加强公益诉讼人才培养，提高公益诉讼工作现代化水平。

要充分利用大数据开展公益诉讼工作。

大数据作为数字经济的关键生产要素，已成为数字经济时代的新引擎。

以大数据发展战略机遇为契机，利用大数据和信息化手段,提升公益诉讼工作质效;严格依法规范办案,充分发挥诉前检察建议的作用,强化检察建议落实情况的跟踪监督;支持有关社会组织提起民事公益诉讼,形成公益保护合力;对经过诉前程序行政机关不依法履行职责的,依法向人民法院提起诉讼,加强对裁判执行情况的跟踪监督。

四、构建检察机关开展公益诉讼工作的有效机制

行政机关应当增强接受检察机关法律监督的自觉性,支持和配合检察机关开展公益诉讼工作,与检察机关建立信息共享机制,并在调查询问、现场取证等案件办理环节给予配合;对检察机关提出的诉前检察建议,认真开展自查,积极履行职责或者纠正违法行为,依法予以及时回复;对检察机关提起的行政公益诉讼案件,被诉行政机关负责人应当出庭应诉;对审判机关的生效裁判,被诉行政机关应当自觉严格执行监察机关应当充分发挥监督、调查、处置作用,对干预、妨害、阻扰检察机关依法履行公益诉讼职责的,对行政机关不落实检察建议、导致国家利益和社会公共利益出现重大损失的,对履行职责不力、失职失责的,对检察机关移送的公职人员涉嫌违纪或职务违法、职务犯罪线索,依法依规依纪处理;对工作中发现的公益诉讼案件线索,及时向检察机关移送,检察机关应当及时受理并反馈处理结果。

五、推进检察机关公益诉讼工作健康开展

检察机关应当加强对公益诉讼案件办理工作的内部监督,依法规范公益诉讼办案流程,严肃责任追究;自觉接受同级人大及其常委会的监督,定期向人大常委会报告工作,认真研究处理人大常委会的审议意见;主动接受社会各界的监督。

公民、法人和其他组织对损害国家利益和社会公共利益的行为有监督举报的权利,有关机关及部门应当予以保障。

加大全民普法工作力度，增强全民法治观念，完善公共法律服务体系，夯实依法治国群众基础。

让普通群众可以获得高质量的法律服务。

六、营造支持公益诉讼工作的良好社会氛围

检察机关应当按照“谁执法谁普法”的要求,通过召开新闻发布会、举办检察开放日等活动,向社会公布公益诉讼典型案例和工作成效,及时回应社会关切,进一步提升司法公信力。

司法行政机关应当把公益诉讼工作纳入普法规划,加强公益诉讼工作的宣传,提高公益诉讼制度的社会知晓度,增强公民、法人和其他组织,特别是国家机关工作人员维护国家利益和社会公共利益的意识。