行政管理学讲授提纲.docx
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行政管理学讲授提纲
《行政管理学》讲授提纲
第1章导论
一、行政的概念
1．定义：
是国家行政机关的依法管理社会公共事务和政府自身内
部事务的活动。
2．概念辨析：
一般管理（私人行政）与公共行政
政治与行政
立法、行政与司法
行政、行政管理、公共管理
二、行政的产生和发展
1．原始社会的公共管理——行政的萌芽
2．前资本主义时代的传统行政（特点：
行政权没有独立、奉
行人治、权力不受制约、经验管理）
3．现代行政的特征
（1）与传统行政的区别：
（2）与企业管理的区别：
管理的主体不同、管理的目的不同、管理的性质不同、管理的手段不同。
4．公共行政的未来发展（社会化、技术化或非政治化、民主化）
三、行政管理学的产生与发展
1．行政管理学的定义：
是研究国家行政管理规律的科学。
2．行政管理学的产生与发展
（1）产生的历史背景：
A、工业革命导致政府职能扩大，政府由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”；B、英国文官制度、美国三权分立制公共管理实践、“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。
C、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。
（2）产生的过程：
威尔逊《行政研究》（1887），提出行政应当成
为一个独立职业和研究领域，被称为行政学鼻祖；古德诺《政治与行政》（1900）提出政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行；怀特（1891—1958）《行政学导论》（1926）标志行政学形成。
魏劳毕（1867—1960）和费富纳最终完善行政学体系。
3．学科特点：
（1）综合性与边缘性；
（2）应用性与实践性；（3）政治性与技术性；（4）发展性。
4．行政管理学的代表人物与著作：
威尔逊、古德诺、泰罗、马斯洛、韦伯、怀特
思考题：
（1）行政、行政管理学的含义
（2）行政发展的历史阶段及其特点
（3）行政管理学的学科特点
（4）如何理解行政的技术性与政治性？
（5）行政学的代表人物与经典著作主要有哪些？
第2章行政环境
一、行政环境的含义：
是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。
二、行政环境与行政管理的关系：
行政环境制约和影响行政管理系统及其活动、行政管理反作用于行政环境
三、行政生态学的含义：
是一门运用生态学的方法来研究行政现象和事实的科学
第3章行政职能
一、国家职能、政府职能、行政职能
行政职能，又称政府职能，指政府依法对社会进行行政管理所具有的职责和作用。
二、政府职能的历史演变：
1．西方国家（从“守夜人”到“大管家”）；
2．当代中国（从“全能政府”走向“有限政府”）。
三、政府职能的三种模式
1．小政府与大社会模式；
2．大政府与小社会模式（全能政府模式理论与实践）；
3．政府与社会平衡模式。
四、当代各国政府职能的共同趋势
1．政治职能逐步弱化；
2．政府责任无限化；
3．政府职能社会化；
4．政府作用与地位越来越重要。
五、当代中国政府职能转变的主要内容
当代中国政府职能转变从1979年改革开放开始，内容：
1．管理重心转移，即由阶级斗争为主转移到以经济建设为中心；
2．政府管理权下放：
下放到下级政府、社会和企业；
3．管理手段变化：
从行政手段为主转到以法律和经济手段为主；
4．政企、政事分开。
思考题：
（1）国家职能、政府职能、行政职能的含义辨析。
（2）试比较西方国家与当代中国政府职能模式演变的差异。
（3）现代公民“从摇篮到坟墓都能得到政府的关照”说明什么？
（4）当代中国政府职能转变的主要内容。
第4章行政组织
一、组织与行政组织（定义）
组织：
指一群人为了同一目标，以一定的秩序、形式构成的
整体。
行政组织就是由国家设立、依法从事社会公共规律的社会组织。
二行政组织的构成要素：
职能（目标）、权责体系、机构、人员、
组织规范。
三行政组织的特点：
公共性、稳定性、法治性、政治性、执行性、
权威性、整体性。
四行政组织的类型
1．领导体制类型：
首长制、委员制和混合制。
2．结构类型：
层级制、职能。
3．权力体系类型：
集权制、分权制。
4．机构类型：
领导机关、职能机关、辅助机关、咨询参谋机
关、派出机关、派出机构。
五行政组织建设原则：
职能明确、精干高效、完整统一、运转协
调、管理幅度与管理层次相适应、权责一致、法制、民主参与管理、稳定性与适应性相结合。
六、行政组织的编制管理
1．定义：
指组织机构的设置及人员数量的定额和职务分配。
行政区划属于宏观行政组织管理、编制管理则是微观。
2．内容：
职能管理、机构设置（级别、数量）和人员编制（人
员总额、结构、领导职数）
六中国的行政机构改革的经验与教训
1．中国行政组织的现状
2．存在的问题
3．改革
思考题：
（1）行政组织与一般社会组织的联系与区别？
为什么强调行政组织法定化？
（2）行政组织、行政机构与行政职位三者是什么关系？
（3）行政组织建设应当遵循哪些原则？
（4）什么是管理幅度与层次相适应原则？
（5）什么是编制管理？
（6）如何评价建国以来历次机构改革。
第5章行政领导
一、行政领导与行政领导者
1、定义：
指行政领导者或集团统率部属完成行政目标的活动。
2、三要素：
领导者、被领导者和作用对象。
3、特点：
综合性、智能性、权威性、法治性、宏观性。
4．地位与作用：
行政领导是行政管理的前提和关键。
5．概念辨析：
从严格的学术意义上讲，行政领导与行政领导者不
是一回事。
二、行政领导体制：
委员制、首长制和混合制各自的特点和优势。
我国是混合制。
存在的问题主要是权责不明、效率不高、监督无力。
三、行政领导的内容：
决策、用人、指挥、协调、监督。
四、行政领导者的素质与结构：
政治、知识、能力；年龄结构、
知识结构、能力结构、性格结构。
思考题：
（1）行政领导与行政领导者是一回事吗？
（2）我国行政领导体制方面存在的主要问题是什么？
第6章人事行政
一、相关概念辨析
1、人事
人事是指社会劳动过程中人与人、人与事、人与组织之间的相互关系。
2、人事管理
人事管理（personneladministration或personnel）这一术语最早使用于英美企业界。
此前类似的管理西方称文官制度，中国为官吏制度等。
欧美进入资本主义特别是工业革命后，随着大机器生产的出现，劳工管理成为一个突出问题，因而出现了劳动管理（Employmentmanagement）或称工业关系管理（Industrailrelations）后称人事管理。
3、人事行政
人事行政是以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依法管理的一系列活动。
它同企事业人事管理的区别主要有：
（1）管理对象不同:
国家公务员VS全体员工。
（2）管理权限不同。
国家行为、公务员身份平等；来源于对企业资产的产权和经营权，属企业行为，权力义务不同。
（3）法律规范不同。
法制化管理，程序严格；有较大的自主权。
（４）宗旨不同
4、人力资源开发
（1）人力资源开发是企业及其他社会组织通过学习培训、激励机制、合理使用人才等方法，提高员工工作能力，充分调动员工的工作积极性及创新能力，并最终达到提高企业整体活力的活动。
（2）人力资源管理与传统人事管理区别主要体现在：
第一、传统人事管理的特点是以“事”为中心，而现代人力资源管理是以“人”为中心。
第二，传统人事管理把人设为一种成本，将人当作一种“工具”，注重的是投入、使用和控制。
而现代人力资源管理把人作为一种“资源”，注重产出和开发。
第三、传统人事管理是某一职能部门单独使用的工具，似乎与其他职能部门的关系不大，但现代人力资源管理逐渐成为决策部门的重要伙伴，从而提高了人事部门在决策中的地位。
二、西方国家公务员制度
（一）公务员制度的基本概念与理论
1、公务员：
在国家行政机关工作、掌握国家权力，从事公共事务管理的人员。
（文官、官吏、干部）
2、公务员制度：
现代国家管理公务员的法规及制度体系的总和。
3、职位分类与品位分类（职位分类指将政府机关业务性质的职位，根据工作性质、难易程度、责任轻重以及所需的资格条件等要素予以分门别类、评定等级、制定规范，以此作为考试、任用、考核、任免、升降、奖惩、培训、待遇等人事管理的依据。
职位分类制度强调以事为中心，使工作、报酬、资格条件三者之间形成一种正比例的关系。
）
4、公务员管理体制：
部内制与部外制
（二）西方国家公务员制度的产生与发展
1、产生的条件
（1）经济基础是工业经济的发展；
（2）政治学、行政管理学的发展是理论基础；
（3）中国科举制度的影响成为制度基础；
（4）政治改革的需要是直接原因。
（恩赐制与政党分肥制）
2、产生过程
（1）英国：
1854年《关于建立英国常任文官制度的报告》标志着英国文官制度的确立
（2）美国：
1883年美国通过《彭德尔顿法》
3、西方国家公务员制度的内容与特点
政务官与事务官分开
事务官通过公开竞争性考试录用
事务官终身任职
事务官政治中立
4、当代西方国家公务员制度的改革
三、中国公务员制度
（一）传统人事（干部）制度及其存在的问题
1、队伍庞大，缺乏科学的分类
2、管人与治事脱节
3、官本位
4、管理方法和观念陈旧、单一
5、更新、激励机制不健全
（二）中国公务员制度的建立和发展
1987年党的十三大提出、1992年十四大正式开始实施、1994年颁布《国家公务员条例》、1998年实施到位。
2005年颁布国家公务员法、2006年1月1日实施。
（三）中国公务员制度的基本内容
公务员制度的法律依据、基本原则（党管干部、德才兼备的用人标准；坚持公开、平等、竞争、择优的原则）和适用对象；公务员的义务和权利；公务员的管理环节；管理和监督。
四、中西方公务员制度比较
（一）相同点：
1、公开考试，择优录用；
2、分类管理；
3、勤政廉政的约束机制；
4、新陈代谢机制。
（二）不同点：
1、是否政治中立；
2、是否党管干部。
五、中国公务员制度的改革与完善
思考题：
一、人事管理、企业人事、人事行政的异同
二、传统人事管理与人力资源管理的区别
三、公务员与公务员制度的区别与联系
四、中国与西方公务员制度的异同
五、现行中国公务员的范围
六、什么是部外制？
七、简评“文官政治中立”
七、彭德尔顿法、政党分肥制、个人瞻徇制的含义
八、我国传统干部制度存在的问题
第7章公共财政
一、公共财政的概念
（一）定义
1、财政：
指国家的收入和支出管理。
2、公共财政：
英文为PublicFinance，指的是在市场经济条件下，主要为满
足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式。
（二）国家财政、政府财政、公共财政的联系与区别。
二、公共财政的职能
（一）配置资源：
税收与财政支出
（二）实行国民收入再分配，缓解社会矛盾。
（三）弥补市场的不足，切实保障社会的公共需求
（四）调控宏观经济,保障国民经济健康发展
三、公共财政的特点
（一）公益性。
公益性是指公共财政以满足社会公共需要为己任，追求社会公益目标；
（二）公共性。
公共财政的主要目标是解决公共问题，满足社会公共需要；
（三）民主性。
以公共选择作为决策机制；
（四）规范性、法治性。
公共财政以法制为基础，实行规范管理。
四、公共财政的理论基础：
公共物品理论
1、公共物品的含义
公共物品是具有消费的非排他性和非竞争性特征的物品。
公共物
品可以被划分为两大类：
纯公共物品：
一般具有规模经济的特征，不可能通过特定的技术手
段进行排他性使用,否则代价将非常高昂。
如国防、法律秩序等。
准公共物品的范围十分广泛,如地方公共物品、地下水流域与水
体资源、教育等。
2、公共物品存在的原因（理论基础）
（1）“搭便车”（Free-rider）
一方面，就公共物品的供给而言，仅凭个人的力量是无济于事的；另一方面，如果别人提供了公共物品，自己是不会被排斥在共同享有的圈子之外的。
这就使公共物品对公众有好处，但提供者却无利可图。
公共物品的供给无法通过市场的方式予以解决，就需要通过非市场的机制来提供。
（2）市场失灵
在市场经济条件下，市场对资源配置起基础作用，但不是所有资源都可以通过市场配置的。
市场是一种有效率的运行机制，但市场经济具有本身固有的缺陷，称为“市场失灵”，比如：
不能有效提供公共产品、外部效应的存在、不存在完全竞争的条件、信息不完全及不对称、成本递减行业的存在、分配不公、失业和通货膨胀等。
正是因为市场机制在许多领域缺乏效率，政府介入或干预才有了必要性和合理性的依据，政府致力于弥补市场本身的缺陷，满足社会公共需要。
五、公共财政的内容
（一）财政体制
又称财政管理体制，是划分各级政权之间以及国家与企事业部门、单位之间的职、责、权力和相应利益的制度。
（二）财政收入
财政收入指国家财政参与社会产品分配所取得的收入，是实现国家职能的财力保证。
（三）财政支出
财政支出：
国家财政将筹集起来的资金进行分配使用，以满足经济建设和各项事业的需要。
（四）财政预算与决算
1、财政预算:
政府为实现其职能,通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。
由一般财政收入和财政预算支出组成。
2、财政决算：
指各级政府对于政府预算执行情况所进行的年度总结，也是政府经济活动在财政上的集中反映。
六、我国财政改革
（一）改革的背景：
中国改革开放的过程基本等于税制改革的过程。
（二）内容
1.第一阶段:
利改税——解决政府与企业的关系
2.第阶段:
分税制——解决中央与地方的关系
3.第三阶段（20世纪90年代以来）:
解决腐败问题
部门预算
收支两条线
国库集中支付
政府采购
审批制度改革
会计集中核算
第七章思考题
一、国家财政、政府财政、公共财政
二、试论述公共财政存在的理论依据
三、请通过到政府财政部门调查后回答我国政财政收入
的结构情况
四、什么是积极的财政政策？
五、“人大管钱，政府花钱”这个说法合理吗？
六、简述我国当前财政改革的主要内容
第七章行政决策
一、行政决策的含义与意义
定义：
指行政机关及其公务员（主要是行政首长）为履行职责，
对所要解决的问题出主意，做决定的活动。
如国家“十一·五规划”。
与公共政策的区别与联系：
决策是政策的前奏，但只有重大决策才成为公共政策。
意义：
是行政管理的首要环节。
二、行政决策的特征：
公共性、利益性、广泛性、针对性等。
三、行政决策的种类：
根据目标涉及的规模和影响范围分为战
术、战略决策；按层次可分为中央、省、市、县、乡等不同决策。
四、行政决策的体制：
决策中枢系统、咨询系统和信息系统。
五、行政决策原则：
依法、系统、择优、民主、信息。
六、行政决策的科学化的途径：
体制科学化、过程民主化、手
段现代化、信息充分化。
思考题：
（1）行政决策的含义与意义
（2）我国党政机关中的咨询机构有哪些？
（3）实现行政决策科学化的途径主要有哪些？
第九章行政执行
一、行政执行的含义与意义（行政执法）
行政执行：
指行政机关实施决策中心发出的决策指令，以达到预期目标的活动。
行政执法：
指行政机关内部专门部门贯彻执行国家法律、法规及规章的活动。
从三权分离的角度看，行政机关的全部活动都是执法活动。
二、行政执行的特点：
经常性、广泛性、具体性、强制性、法制性。
三、行政执行的原则：
准确、迅速、民主。
四、行政执行体制与机构（深圳市决策、执行与监督三分的改革）
五、我国行政执行制度改革
1、存在的问题：
腐败执法、执行不力、多头执法、粗暴执法。
2、改革措施：
改革执法体制、加强监督、提高人员素质、改进执法方法。
（如武汉“禁麻”中以人为本）
思考题：
（1）试比较行政执行、行政执法的涵义。
（2）什么是“行政三分制”？
（3）我国行政执行改革的内容。
第十章行政伦理
（一）行政伦理的概述
1、定义：
行政伦理是职业道德或行业道德的一种类型，是人们在行政管理
活动中的道德观念和行为规范的总和，是统治阶级的道德对行政管理活动的特殊要求。
行政组织的形象本应是其他社会组织的楷模，行政人也应当是一
个社会中较为杰出的人物，对他们的道德要求也应当比一般社会成员更高更严，这就是行政伦理存在的基础和价值。
2、行政伦理的功能
1．凝聚功能。
组织中所具有的共同道德意识、共同价值观以及一致目标等，使人们的思想情感和行为相互协调一致，把人们凝聚在一个组织之中。
2．导向功能。
道德规范引导人们达到某一特定境界。
3．评判功能。
道德通过对个人的行为所进行的或善或恶评价，对个人行为
予以肯定或否定，使社会生活和个人价值取向趋于和谐一致。
4．操作功能。
伦理规范要求管理活动的主体和客体都必须遵守这一操作规程，只有符合这些伦理规范的行为才是正当的、合理的、可行的行为。
5．整合功能。
一是合作关系的整合；二是利益关系的整合。
6．激励功能。
伦理规范通过个人内心的道德法庭——良心对个体的不道德行为进行道德审判而促使个体积极向善，这样就能达到扬善抑恶的目的。
二、行政伦理的内容与形式
（一）行政组织伦理
1、定义：
指行政组织从事各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德和行政道德的总和。
2、内容：
主要指跟行政组织的程序与制度相关的伦理道德，如程序公正、组织信任、民主责任、制度激励等；公共政策伦理，即公共利益和个人偏好之间关系的伦理。
（二）行政人员伦理
1、定义：
指国家公务员的行政道德意识、行政道德活动及行政道德规范现象的总和。
2、内容：
主要指人格道德规范，如公而忘私、爱国爱民、自省自律、诚实守信、谦虚谨慎、明辨是非、意志坚定等；行政职业道德，如奉公守法、忠于职守、公正廉洁、团结协作等；
三、国外经验借鉴
（一）现代行政伦理的产生和发展
1、官僚制的衰微与现代行政伦理的产生
2、水门事件与美国行政伦理的发展
（二）典型国家行政伦理建设
1、立法：
《政府工作人员道德准则》（国会，1958）
《美国政府道德行为法》（国会，1979）
《美国行政官员伦理指导标准》（政府伦理办公室，1992）
2、机构：
美国众议院内设置有众议院行为规范委员会
美国政府伦理办公室等机构
州和市的议会和政府有伦理办公室
3、社会监督机制：
多党制、新闻自由、公民意识
四、当代中国行政伦理建设
（一）行政伦理建设的意义
行政伦理建设的社会作用主要体现在以下几个方面：
首先，行政工作人员的政治道德状况如何直接影响到
对党和国家的各项路线、方针、政策的贯彻执行。
其次，直接影响到行政效率和行政效益的提高，影响
到管理目标的实现。
最后，直接影响到社会道德风尚和社会的精神文明建
设。
（二）中国行政伦理存在的问题及成因
1、存在的问题
当代中国行政伦理失范具体的表现形式：
经济类失范：
如贪污挪用，行贿受贿，违规经商，隐匿财产等；
政治类失范：
如官僚主义，权力寻租等；
组织人事类失范：
跑官、要官、任人唯亲
失职类失范：
官僚主义、渎职
侵犯公民权力类失范：
违反社会公德失范：
包养情人
违反社会管理秩序类失范：
开霸王车
2、原因分析
市场经济的负面影响、社会转型期价值观的转变、思想政治工作的松懈、行政人员的素质有待提高、行政体制的弊端、行政监督体制以及行政管理人员的角色冲突、等等方面。
（三）完善对策
行政伦理是他律性和自律性的统一，因此行政伦理制度建设也主要从这两个方面来考虑。
他律方面：
1、加快和深化行政体制改革：
精简机构、明确责任，完善人才的录用、奖励和提拔机制，适当提高国家公务员的工资待遇等等；
2、加强监督机制建设：
主要包括政党监督、行政监督、立法监督、司法监督、舆论监督、群众监督等方面。
3、完善规范：
财产申报制度、禁止兼职等。
自律性建设：
重视行政伦理教育的同时，加强行政道德人格的养成机制建设。
如加强礼仪培训和日常监督。
（现代公司说话、接待礼仪）
思考题
1、行政伦理的含义
2、伦理规范与法律规范各有什么作用？
3、行政伦理也是一种职业道德，这种说法对吗？
4、现代公共行政伦理的基本价值取向是什么？
5、公共行政伦理规范的存在形式有哪几类？
6、当代中国的行政伦理存在的问题及完善对策
第十一章行政法治
一、相关概念
（一）法（含义、作用、类型）
法是由国家制定、认可并依靠国家强制力保证实施的社会行为规范体系。
（二）法治与法制
1.区别:
法治指法律的统治或法的治理状态,是动态的;法制指法律制度,是静态。
2.联系:
法治包含法制
3.党的十八届四中全会提出的法治目标
（三）行政法
行政法是调整一切行政关系的法律规范的总和。
二、行政法治的含义与内容
（一）行政法治含义
简言之，就是国家行政的依法治理状态，即国家行政的各个方面和各个环节有法可依、有法必
依、执法必严、违法必究。
（二）基本要求
主体法治（组织法）
运行法治（实体法和程序法）
监督法治
三、现代法治国家的形成与发展
（一）现代法治产生的背景
1.商品经济发展
2.民主政治发展（制度与文化）
（二）现代法治国家的产生与发展
（三）现代法治国家的标志：
立法民主、法律完备、法律机构健全、人民的法治意识很强。
（美国约每四百人一个律师，德国一千人一个律师，日本一万人一个律师，中国目前平均六十万人一个律师。
）
四、行政法治的由来和发展
（一）由来
1、依法治国
2、依法行政
（二）发展
（三）法治行政与法治国家的关系
思考题：
一、法治与法制的区别与联系。
二、依法行政与依法治国的关系。
三、行政法治的基本要求。
四、我国行政管理法治化的必要性、目标与途径
五、改革开放以来我国依法行政建设的进步主要表现在哪些方面？
第十二章行政立法
一、行政立法概述
（一）含义
行政立法是特定的国家行政机关依照法定权限和程序，制定行政法规、规章的活动。
（二）性质
1．行政立法是一种准立法行为
2．行政立法是一种抽象行政行为
（三）基本原则和要求
二、行政立法体制
（一）含义
指法律规定的有权进行行政立法的行政主体的构成体系以及各行
政主体之间立法权限的划分。
（二）我国行政立法主体
根据我国宪法、组织法以及《立法法》的规定,我国拥有行政立法权的行政机关（即行政主体）主要有七类：
国务院→行政法规
国务院各部、各委员会→部门规章
国务院直属机构→部门规章
省、自治区、直辖市人民政府→地方规章
省、自治区人民政府所在地的市人民政府→地方规章
经国务院批准的较大的市的人民政府→地方规章
（齐齐哈尔、大连、吉林、唐山、包头、宁波等17个城市）
作为经济特区的市人民政府→地方规章（深圳、汕头、珠海和厦门
第十二章思考题
一、简述行政立法的含义。
二、试分析行政立法的性质。
三、我国行政立法的主体有哪些？
四、县政府可以制定
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