浅谈农村乡镇行政管理.doc

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浅谈农村乡镇行政管理 

摘要

伴随着目前社会经济市场化,、城市化工业化的发展使农村经济文化生活改变了，作为我国社会体系基层的社会需求，农村乡镇行政管理体制改革成功与否,影响我国新农村建设能否赢得最后胜利，体制改革的背景和存在的弊端进行分析，思考乡镇改革目标和具体的实施办法。

又要确保党和国家新农村建设的各项政策落到实处，并且要组织和引导好农民进行新农村建设。

并且对我国农村乡镇行政管理体制改革出现的问题,总结出经验和教训,提出了我国农村乡镇行政管理体制改革的规划路线。

一、农村乡镇行政管理体制的背景

农业税费的免除与新农村建设的逐渐深入使农村工作的内容发生了巨大变化，对农村乡镇政府也提出了新挑战。

（一）农村乡镇税费的改革

农村乡镇行政管理创新研究改革目的是全方面减轻农民的负担，农业税费取消后，政府下乡催缴税费这一项工作中得以解脱，但由于长时间日积月累的旧体制，影响到了激发了农村深层次问题和矛盾。

乡镇政府管理没能从根本上摆脱计划经济的影子，政府全方面的包管，设置复杂，效率低，职位不固定。

影响到了农村乡镇财政的短缺，农村乡镇债务无力偿还，设资金匾乏。

农村乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合改革之外，同时应对处理农村公共设施建设，偿还债务等问题。

（二）新农村建设

改革开放以来，我国的农村经济和农业生产有了很大的发展，百姓的温饱问题基本已经解决，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。

但农村精神文明，社会事业等方面相对落后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。

因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。

乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大影响,所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方向问题。

二、农村乡镇行政管理体制存在的弊端

农村乡镇行政管理体制为我国农村发展做出了很大贡献，可是伴随农村税费改革建设工程的实施，我国行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了新农村建设工程的实施。

（一）职能界定不清晰

由于法律对乡镇政府的职能范围只限制于原则规定,未规定具体的职责内容范围以及各级政府之间的权利的划分,并且未规定具体职责和权限。

在实际工作中,政府的工作复杂多变,在管理公共管理过程中遇到的问题种类繁多,上级政府要求乡镇政府落实好各项任务，大部分的工作要与上级分配相对应,甚至可以说,只要有事发生,乡政府就要全权代理，包揽一切。

同时，对农村工作缩做出的决定政策,频繁变动工作时间不固定，县级行政机关会临时出任务下发执行,这让政府职能具有相当大的伸缩性,会影响到政府职能失调，应付占大部分。

（二）法定职位权利缺失

乡镇的机构法定职权应该具备相应自主性，完整性。

可是这些权利在应用中,大多数的部门是上一级政府部门在乡镇里面设立的派出机构。

但是这些权力部门让乡镇政府关系中分离出去，政府职能被一一分解,拥有的手段和行政权力受到限制,在乡镇工作中造成部门之间，部门与乡镇之间的不配合，不协调,导致从而影响到乡镇的上级主管部门不考虑乡镇实际情况,大幅度增加人员,以致乡镇冗员过多,负担过重。

这种体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行职能水平降低。

人民公社解被体后。

旧体制并没有废去，依然承担着遗留下来的职能，比如农村的教育、乡村公路的修建、烈士家属的优待、五保老人的供养和兴起的农林水设施等等。

（三）职能行使偏差

按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇教育、经济、卫生、文化以及各项社会事业的发展,有着指导、规划、服务协调的责任,就目前来看乡镇政府依然存在着经济被计划的管理形式,远远高出其应该履行的职责范围内。

有一些介入的比较严重,直接介入生产经营的里,管用行政插入竞争性领域,同样,在日常工作中,乡镇政府把大部分精力用于应付中心工作,为了打到验收合格。

基层干部几乎都给给上级领导做事,领导说什么就做什么，留给农民需求和社会的时间就寥寥无几了,没有能行驶好自己应该履行的公共责任。

而且,按照法律规定,能够起到行政执法作用的是县级以上的人民政府，乡镇政府没有权利行政和执法,可是在征地拆迁、计划生育、等问题方面的整治,只依靠单一的政府部门是不可能完成的,所以上级政府和党委就以领导讲话、文件形式,要求乡镇党委全权负责,同时决定一票否决的形式。

在这种情形下,乡镇政府为了完成指示任务,用不正当的方法,从而导致越法越权、执法违法的现象，影响了干部和群众的关系,破坏了政府的威信形象,降低了政府的公信力, 

（四）公共产品的供给短缺

农村公共产品的主要供给者主要是乡镇政府本,可是长期以来以农补工政策等因素的影响,使得我国农村公共产品供给的严重不足，主要表现为:

1、大多数的地方下雨天不通车,路况极差人们饮水很困难，连最起码的基本生活保障都没有,农田方面的基础设施也使用数年，已经基本不能是用，没有能力修补，同时,由于不要合理的砍伐和过度的开采导致严重的水土流失，带来了相当严重的洪涝灾害和泥石流，大多数的农田被摧毁。

2、农村的教育也存在着问题不是十分乐观。

一直以来，农村的教育费用主要来自于乡里的财政以及农民凑的钱款，虽然近几年党和中央加大投入对教育这方面的费用，可是比例仍然占的很小，农村教师的现状也很令人担忧，由于工资和住房环境等方面的原因，很多的优秀教师离开学校，走入城市，教学质量下降，教师的队伍难以保障。

3、卫生事业同样落后，使得农村的基本的医疗条件，设备老化,机构凋零,医疗人员整体素质偏低，整体服务水平下降,乡镇和村庄的卫生保健网几乎瓦解,卫生和预防保健工作很难落实。

尤其是处于弱势群体的农民,医疗保健费用的过高,显然超出了他们经济所能承受的,很多农民因生病导致家里经济崩溃成为显要问题。

4、社保的徘徊不前。

农村社保仍然是社保体系中属于最薄弱的,各级乡镇政府采用各式各样的社保、救济方法,例如低保、贫困教育基金、安抚安置等,但是农村低保和医疗保险仅仅只在局部地方开始，也只有很少的一部分农村人口享受到了其待遇,还远远解决不了现有的状况。

5、文化教育的匮乏,发挥不了真正的作用。

群众的文化层次处于低谷。

6、农村的技术支持服务业体系处于瘫痪状态。

用于推广的资金不足和推广方法的不完善,很严重的制约了推广的效率。

还有一部分的地方政府着改革卸包袱,把一些在地方做推广服务的部门拉向市场,甚至使其撤销,造成人员的离开。

此外,农村的推广队伍的整体水品参差不齐,对现代农业技术的不够了解,进而影响了农业新的技术、新的品种的推广和转化,从而不能适应现在新型农业技术的发展需要。

（五）财政危机的严重性和普遍性

农村，乡，镇政府的财政亏损在中国是很普遍的,尤其是在不发达的地区,经常出现已难以支撑起政府机关有效运作的境地,甚至于已经影响到政治和社会的稳定。

根据统计,三农问题和经济的落后,是乡镇政府亏损负债的根本。

1、部门过于繁琐，闲杂人等过多。

而且大部分的乡镇政府都采购了自用的汽车加上电话费等日常开销,导致大量支出用于了非生产上,一个普通的乡镇仅用于公车的费用每年都有几十万,闲置部门的过多,人员机制的臃肿，是导致乡镇政府财政支出过高的根本原因。

2、预算系统做的不完善。

乡镇政府通常都不善于预算,有的乡镇预算部门如同虚设,而且同时,政府还不计成本的运作,并且在所管理的绩效上不加考虑。

其中不少乡镇政府的多个部门领导有审批财务的权力,并频繁的出现挪用公款吃喝购补奖的现象,各种方式花费的费用较高，如干部培训，公款接待等。

而且不分乡镇的干部在追求自身享受的过程中加以贪墨，必然会加大政府的成本，占用政府人民的公共财产支出。

 3、乡镇税务过重，责任加剧。

因中央政府财务权力极大的提高,地方政府财务权力极大的下降,中央政府和地方政府的权利不对等。

地方财政的结构中,省、市财政占的比重基所占的大。

减弱了地方财政的能力,但地方所承担的消费和公务服务并没有相对应的减少,本来改由中央政府承担的费用还是由几层承担,乡镇政府的财务分成上又是最不利的,势必会造成乡镇的财政紧缺。

此外,对于社会的救济是带有收入分配的性质,训练民兵也是为了曾强国防建设,应属于全国性的产品,本就应该都由中央负责。

而作为乡镇政府,想要使他们完全的依靠自己所持有的财力建设支援好农村，为其提供优良舒适的服务以及产品是完全不实际的。

三、农村乡镇行政管理改革的具体方法

乡镇政府作为我国的最基层的政府，既要承担党和国家指示的方针任务，又要建设新农村的复杂多样的任务。

当前新农村建设被乡镇行政管理制约了，所以，更好的完善乡镇行政管理体制是非常重要的。

（一）农村乡镇政府管理理念的更新

政府的合法性是建立在:

一是政府必须尊重和体现大多数人的意志，二是人们对于政治权利的听从和对合法性的理解，有利于政府的工作人员树立好正确的管理理念,合法和正确的看待握在手中的权利,要摆正自己与人民群众的关系,同样也有利于农村乡镇政府根据其自身所在环境出现的复杂多样的变化,把经济计划管制型管理转移到经济市场服务型的管理,由原来的全全管理转变到社会公共需要的公共管理,从最初的直接管理转变间接管理,确立管理模式和思维模式,最大限度的获取利益。

（二）乡镇政府职责的规范 

目前应该加快乡镇政府的法律规范创制,规范好职能,为乡镇政府的职能转变做好后盾律，党的十六大提出依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系,要以最快的速度制定职能，部门以及活动管理的策划，监督，执行等环节的法规以及实行明细,可以让乡镇政府的职能转变做到有法可依，以法治刚，有章可循的方法来规范界定乡镇政府的职能。

（三）乡镇公共资源的整合

乡镇政府的公共管理要秉承无漏洞的理念,全方面的克服各个部门之间各自为政的现状,在保证自主性和职权完整性范围内对体制进行更新,以确保乡镇政府统一性,早日实现公共资源的完整。

加大力度完成社会发展政治经济的功能。

县级的部门敢于下放权力力度,所有的人都要按照乡镇管理的有关部门进行指导来完善和改革，在人、事、全方面必须遵从原则，管理权要以业务管理为标准。

保证乡镇政府公共权力的整合统一。

（四）合理划分乡镇政府事权 

从我国乡镇经济社会发展的实际情况出发,乡镇政府主要提供的产品和服务包括、生活服务产品、安全产品、生产服务产品、社会发展产品和管理服务产品等，目前乡镇政府主要承担的职能是:

直接提供公共安全产品中的公共治安、防病减灾、环境治理,公共卫生、公共土地、水利设施、科技信息服务等,以及公共管理服务产品。

这些产品里有跨地域性的产品,比如环境治理、防病减灾、水利设施、公共管理产品、社会发展产品等,国家通过专项转移支付作保障,以保证有效性。

其他的产品由中央、省、县政府及职能部门提供,或者通过，市场化的形式提供。

县级以上政府应强化对农村公共产品的投入,切实解决公共服务的城乡失衡问题,弥补历史的欠帐。

（五）探索乡镇深化改革的措施 

加强管理，效率提高，转变提升乡镇政府职能，服务水平作为乡镇机构的出发点和落脚点。

乡镇机构改革后，工作运转机制需要重新确立，需要注重各部门的实用功能和独立性，从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能，建立管理规范、高效运转的新型运作机制。

一是建立统一的科学民主决策机制，进一步明确党政职责。

确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策，党委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作;乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。

二是建立乡镇干部新的工作责任制。

各岗位定职定责，明确职权范围，明确工作任务，做到事事有人干、人人有事干，每项工作明确第一责任人，体现责、权、利相一致的原则。

三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。

年初，市里确立十项重点工作分解到各乡镇，市委、市政府与乡镇政府签订目标管理责任状，各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部，同时实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标，进行严格考核。

建立正确的干部导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拨重用。

从而使乡镇工作思路清晰、合力增强、效率提高，经济和社会事业得到全面发展。

乡镇行政管理体制的改革，必须要遵循循序渐进、积极稳妥、的原则，有利于提高行政效率、有利于管理、有利于提高管理水和平服务质量、有利于促进经济社会发展为目的，结合自身实际来进行。

根据目标和原则，合理的设置党政机构、合理的划分行政区划、合理的划分乡镇行政职能，加强编制管理、整合资源、推行领导干部，交叉任职、引入市场机制，建立健全的科学的民主的管理决策机制，减少乡镇财政供养人员，推进管理体制改革。

新时代的乡镇行政管理体制改革，要跟着新农村的步伐，转变经济增长方式、协调可持续发展的机制，这是一项政策性很强的工作，切记从实际出发，在实践的过程中大胆探索，大胆创新，积极的推进。

参 考 文 献：

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东方出版社，1995.05

[2] 左  然. 乡镇行政管理体制需创新. 瞭望新闻周刊, 2006, （4）:

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[3]于建噪.政治转型期中国乡村政治结构的变迁[M].北京:

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[4]李燕华.我国乡镇政府负债的成因[J].统计与决策. 2007

[5]于凤荣.中国乡镇政府公共服务体制的建立[J].行政论坛，2007，（9）:

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[6] 詹成付.关于深化乡镇体制改革的研究报告[J].开放时代2004（02）12～18.