农村工作运行体制机制的几点思考和建议.docx
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农村工作运行体制机制的几点思考和建议
农村工作运行体制机制的几点思考和建议
刘孜龙
当前我国农村工作格局随着改革的不断深化发生了深刻的变化，农村一些深层次的问题正在逐步得到解决，农村经济社会发展不断取得新的成绩。
但笔者认为，农村工作运行体制机制还存在着不少问题，这些问题的存在制约了农村全面改革的步伐和农村经济社会加速发展。
党的十七届三中全会提出的关于推进农村改革发展若干问题的决定，为新形势下如何加快农村全面改革和发展步伐指明了方向。
笔者认为，农村改革和发展有了明确的路线和方针，必须要有良好的运行体制机制作保证，才能达到预期的效果和目标。
因此，解决农村工作运行体制机制方面的问题显得尤为突出和必要。
笔者就农村工作体制机制上的问题和相应的改革对策提出以下思考和建议：
一、关于农村计划生育工作的思考和建议
农村计划生育工作在农业税费取消以前，和催收农业税费成为两大农村工作，并号称天下第一难工作。
直至现在由于没有相应的在全国范围内有力的制度和措施，仍然是农村工作的第一难和主要的工作，客观上冲淡了农村经济发展工作。
此外，农村计划生育工作，在绝大多数青壮年劳力外出打工、经商的情况下，农村中的育龄妇女也大多数不在家里，并有意在外躲生、超生，如果不在全国范围内，实行全国一盘棋和有力的网络化的制度措施，育龄妇女户籍所在乡村党政组织又能有什么办法做好计划生育工作呢？
而上级硬要死死抓住乡村党政组织不放，乡村就只能是穷于应付、疲于奔命，甚至弄虚作假（类似的现象还不只限于计划生育工作）。
鉴于此，应改革现行计划生育工作运行体制弊端，实行全国计划生育工作一盘棋，加强全国计生网络建设，加大城市流动人口计生工作力度。
在实现了计划生育工作全国一盘棋的运行体制机制后，计划生育工作应以经常的说服教育服务、流动人口跟踪监管、配合外地网上查验等工作代替，减轻直至化解乡村两级党政组织计生工作的压力和负担，最终使计划生育工作走向良性循环的轨道，也为农村经济发展工作扫除了体制上的障碍。
二、要克服农村工作中的官僚主义、形式主义倾向和做法，创造一种农村经济发展的激励机制和环境气候
由于农村工作领导管理体制上的原因，在农村工作领域中存在一些官僚主义、形式主义的倾向和做法，导致乡村两级工作大多在被动应付中进行，从而不能发挥乡村两级组织有充分的自主空间，发挥主观能动性，创造性地开展工作。
在农村工作特别是农村经济发展工作运行机制中，没有真正建立一种良好的乡村两级干部廉洁奉公、务实干事、开拓创新的任用激励机制，没有创造一种能使乡村两级干部放开手脚，在农村经济领域干事业、作贡献的政治环境和气候。
由此，笔者建议：
1、对宏观领导管理体制和方法的一点建议
国家对农村及农村工作的领导管理，主要的是在制定法律法规、方针政策的层面上进行领导和管理，即主要是运用国家权力，健全和完善涉及农村、农业、农民的有关法律法规，从法律上规范农村及农村工作的领导管理。
再就是在法律范围内，在农村及农村工作领域制订大政方针和基本政策，对农村经济社会发展进行宏观战略目标的指导和管理。
党的十七届三中全会提出“大力推进改革创新，加强农村制度创新”，并推出了一系列重大的农业和农村工作体制、制度建设战略目标任务，为我们在新的形势下进一步深化农村全面改革，做好农业和农村工作，推进农村经济社会发展指明了方向。
省、地市对农村工作的领导管理，主要的就是贯彻落实党和国家关于农村工作的方针政策、法律法规，制定本省市农业及农村发展战略目标，检查、督促党和国家的方针政策、法律法规的贯彻落实，总结和宣传各地农村工作先进经验和做法，表彰农村工作中的先进集体和个人。
针对农业农村工作宏观领导管理体制上存在的问题，笔者建议：
（一）由于农村各地情况不相同，发展不平衡，建议省、地市对农村工作的领导管理，可以倡导学习和借鉴别人的经验和方法，但不要形式主义生搬硬地加以推行。
（二）省、地市及其各部门不要大面积、大范围开展各类达标创建、检查评比活动，给基层带来过重的压力（事实上，上级及其部门越有作为，农村基层就越没有作为），从而使县乡村三级有更多的自主空间，走具有自身特色的发展之路，使乡村两级真正地把发展农村经济工作放在首位，真正地投入更多的精力抓农村经济工作。
（三）为减少领导管理层次，降低行政成本，提高工作效率，建议国家在农业、农村工作领域实行省管县体制，地市将主要保留一个综合机构上传下达就可以了。
（四）取消省、地市及其各部门对乡村两级的直接检查考核的做法，主要由县级对乡村两级实施检查考核。
2、创新县乡党委政府对农村工作的领导管理体制
县乡两级对农村工作的管理，主要是贯彻落实党和国家的法律法规、方针政策，统筹兼顾制定全县全乡农村发展和农村工作战略目标，通过财政倾斜、政策引导、组织保障、目标管理、科学考核，推动农村经济社会发展。
根据科学发展观的基本理论和要求，在实际工作中要遵循以下原则：
（一）农村工作要以经济建设为中心。
科学发展观的第一要义是发展，在农村工作中要把发展农村经济、致富农民群众作为农村工作主要和重要的工作，要加强县乡发展农村经济的领导责任，主要是把工作重点转移到政策引导、激励奖励、法律监督、改善环境、协调服务、目标管理上来。
同时还要以市场为导向，积极引导开展招商引资，发展农业产业化，支持大型龙头企业在全县全乡开展农业产业化项目建设。
但不要以行政干预为手段推进农业产业化，而主要是以协调服务的方法开展工作。
在农村经济特别是农业产业化工作中。
要鼓励允许各乡各村根据自身特点，从实际出发，走自己的发展之路。
不要下达具体工作任务指标，给乡村两级以更多的自主空间，防止官僚主义、形式主义和弄虚作假的错误倾向。
（二）实现工作目标任务和工作对象相统一。
农村工作总的目标是发展农村经济，促进农村社会全面进步，建设社会主义新农村，这就是使农民群众在经济上实现小康，在政治文化方面实现农民个人发展。
实质就是科学发展观坚持以人为本的最好体现。
这就注定了实现农村工作目标与服务工作对象——广大农民群众的高度统一，不可偏离。
要改变那种只注重完成上级下达的工作任务而服务的、协调的、指导性的，根据自身特色带领群众走自己经济发展之路，解决农民生产生活中的实际问题，化解农村中的各种矛盾纠纷的工作不予重视，工作不得力，效率低下，从而导致实现工作目标与服务农民群众相脱离的不良局面，即要解决乡村干部在实际工作中的对上负责对下不负责的问题。
（三）一般工作与经济工作相协调相配合。
农村工作从目标任务大体可分为三类，一是行政执法工作；二是社会管理服务工作；三是农村经济发展工作。
农村工作千头万绪，发展农村经济是中心，但经济工作没有固定的工作样式，其他工作也可能是经济工作的有机组成部分或补充。
但部门工作又不能等同于经济工作，它毕竟是经济工作的组成部分或补充，必须服从和服务并融于经济工作中。
这实际是科学发展观坚持全面协调可持续发展要求在实际工作中的具体表现。
要结合乡镇机构改革和职能转换，使各部门工作根据其在农村工作整体中的特殊性，合理的加以调整和部署。
如教育、计生、派出所（与政法办、司法办合署）、财经（主管乡级财务收支，也可和农经合并兼管村级财务）、经济发展（主要管理和服务非农企业，原名称企业办，可与农业服务办合并）等，因其工作量大、日常性强，故应继续地保留建制。
其他部门工作可根据其业务性质和特点分别设在农业服务办、社会事业办内，撤销其独立编制，不设专职工作人员。
即对于技术性、业务性强的农业、林业、畜牧水产、水利、农经（可和财经合并）、农机、农产品加工工作可组成综合办公室——农业服务办公室（简称乡镇农办）；对于科技、文化、体育、卫生、广播、电视等工作，组成社会事业办；对于社会治安和稳定工作可把派出所、司法办合署办公或合称乡政法办。
各部门不同业务工作都由各事务办内部自行安排人员落实完成，工作人员应熟悉办内各业务工作的政策法规知识和办事程序，提高依法办事的能力和水平。
各部门协调处理日常事务，如需对基层、农户、合作社、企业提供技术和业务服务，各部门办内可以完成以办内完成为主，或与上级业务部门协调由上级业务部门派人上门提供服务或进行调处。
加强县级业务部门的建设，农村基层主要的行业服务和行政执法工作应由县级业务部门实施和完成。
鼓励和支持社会中介组织在乡镇设立专业技术服务机构，从事商业性专业技术服务，接受政策法规监督与制约。
（四）少量务虚，主要务实。
实现农村工作目标，促进农村经济社会发展，社会和谐安宁，要通过广大干部带领群众勤奋肯干、艰苦奋斗才能完成，党在农村的富民政策要通过广大干部的脚踏实地的有效工作才能落实。
这就决定了农村工作必须少量务虚、主要务实的特征。
要改变那种除了完成上级下达的硬性任务主要务实外，其他工作特别是农村经济发展工作基本上停留在文件里、会议上、标语口号和各种各样的参观学习上，与广大的农民群众好似沾不上边。
这种过多务虚的工作必然导致官僚主义、形式主义、走过场盛行。
如果不能建立有效的以经济发展为中心的农村工作领导管理体制和运行机制，农村工作中的官僚主义、形式主义倾向是不可能避免的，基层干部的作风建设也就陷入一种活动开展越多作风越没有改善的怪圈中。
不搞或少搞各种学习创建达标活动，干部思想作风建设应主要通过落实学习制度、实施正确的考核方法、实行责权利相结合的激励机制来开展。
（五）经常性工作与突击性工作要调整。
为了完成上级下达的工作任务，乡村两级经常采取突击方法开展工作，这主要表现在农村计划生育工作。
在有效地改革农村计划生育工作运行体制机制后，要改变那种除了突击性工作外，乡村日常工作效率低下或无所事事、无所作为的现象。
乡村干部经常性的工作是大量的、琐粹的。
行政执法工作和社会管理工作主要是完成上级下达的具有长期性、全局性、公益性的工作，为基层提供公共产品、开展协调服务工作，如农技服务、土地流转、植树造林、开展基础设施建设、发展科技、教育、文化、卫生、普法、治安、社保事业。
要防止这些工作短期性、间断性倾向，着眼长远，整体推进，持之有恒，厚积薄发。
经济发展工作主要是从实际出发，以国家和上级产业政策为指导，制订中长期经济发展战略规划，致力改善经济发展环境，开展招商引资，发动干部群众投资农业产业化建设，搞好协调服务，落实鼓励扶持政策，维护各方利益。
再就是在政策鼓励支持的情况下，一部分脱岗或半脱岗的干部以个人名义以资金、技术、管理入股参与农业产业化建设（这可以说是不失为一种解决县乡机构雍肿、人员爆满、效率低下的机构改革和人员分离的办法和举措）。
为了实现具体的经济发展目标，这些干部与农民结成利益共同体，与农民利益共享、风险共担。
这样，农村工作将进入良性循环的轨道，突击性工作将主要是应付人为或自然灾害的突然袭击，以保障人民生命财产的安全，如抗洪抢险、打击邪教、打击专项犯罪等。
（六）创新农村工作及新农村建设目标管理考核机制和办法。
在取消达标创建检查评比活动后，要按照科学发展观的要求，建立科学合理的农村工作及新农村建设目标管理考核机制和办法。
主要是从四个方面进行目标管理考核：
一是农村经济发展水平和发展质量；二是农民收入增加水平；三是农村村镇面貌改善水平；四是农村社会稳定和谐、各项事业发展水平。
在这四项考核目标中，前三项是经济发展指标，占了目标考核总分的四分之三，这就充分体现了农村工作以经济建设为中心的指导思想和原则。
在考核中，要综合该县、该乡、该村所处地理位置、历史发展状况、经济发展条件、农民素质高下等因素，准确合理地对县、乡、村一定时期内经济社会发展水平、对领导干部在领导农村工作及新农村建设中取得的成绩和经验得失、对在政策的鼓励支持下，投身到农村经济建设主战场上的干部职工所取得的业绩，给予公正准确的综合评价。
考核考察的目的在于总结经验、吸取教训，表彰奖励先进，鞭策催促后进，在农村经济发展中在领导岗位上成绩突出和在参与农业产业化项目建设中做出贡献的干部职工，要按照政策要求落实他们的经济利益和政治待遇，把对干部职工在农村经济工作和新农村建设中的激励机制和政策落实到位。
在目标管理考核中要防止形式主义、弄虚作假的现象发生，建议上级目标管理考核机构要改变工作方法，不要搞兴师动众、声势浩大的形式，而要采取先明察暗访，或聘请基层信息员据实调查和搜集有关信息资料，而后派往考核组深入现场和群众开展考察考核工作。
这样可有效地提高考核考察的真实性、准确性，为农村工作和新农村建设持续健康稳步发展打下良好的基础。
三、发挥农村党员干部和广大村民在农村经济社会发展中的主体积极作用
农村工作中所依据的法律应主要是《村民委员会组织法》，但在实际农村工作中没有很好的依据这部法律，或没有创造良好的执法环境，因而没有很好地开展农村民主建设，发挥村民在村级事务中的主体性、积极性作用，从而推动农村经济社会发展。
由此，笔者建议：
1、在农村基层组织建设中，特别要加强对村级领导人的教育和培养。
党的富民政策和国家的法律法规最终要靠广大农村干部开展工作和农民群众进行实践才能得到贯彻落实，才能最终实现农民增收致富、农村经济社会发展的目标。
因此，村组党员干部如何开展农村工作，农民群众在村组党员干部的带领下如何进行农村经济和社会的实践活动，是农村工作链条上最基本的关键的重要的一环，是党领导农村工作、实现农村工作宏伟目标的落着点。
所以，农村工作的主体是农民和农村集体，农村工作如何开展，成效如何，关键在于农村基层组织建设，最关键在于选拔任用好村级集体带头人。
不可否认，农村中村级领导人带有较强的个人主义倾向，这是大多数农村为什么发展缓慢或停滞的根本原因之一，也是在农村对村支两委领导人进行直接选举难以推行的原因之一。
由此，在农村基层组织建设中，特别是根据《村民委员会组织法》选举任用村级领导人的工作中，要把组织考察（要坚决防止上级领导出于私心和私利，做到公平、公开和公正）和民主选举结合起来，注重把既具有廉洁奉公的意识和品格、又具有开拓创新精神和作风的干部选拨出来，或选派有志于在农村工作领域干事业、作贡献的机关干部担任村级领导。
要用吴仁宝、华西村的先进典型事迹启发和教育村干部，在农村基层工作中首先要正确处理好个人与群众、个人与集体的关系问题，只有从思想上、从根本上摈弃个人主义，大部分心思和精力用在发展农村经济、带领群众致富奔小康、构建和谐社会上来，树立大公无私，廉洁奉公的思想意识，才能充分发挥村组干部开拓进取的精神和才能，才能干出非同凡响的成绩来。
在实现了集体富裕、群众富裕的前提下，才能实现个人经济和政治上的利益和荣誉，从而实现个人的人生价值。
否则，带着个人主义的思想当干部，到头来是个人没有实现人生价值，集体也没有得到发展。
吴仁宝的光辉典范就在于，他从一开始几十年如一日真正地做到了大公无私，他的大公无私的精神和品质，并以此形成的人格魅力，是人性光辉中的顶峰，是我们发展中国特色社会主义事业最宝贵的精神财富和原动力。
如果他以私营老板的身份和心态，他能带领华西村民创造这么辉煌的经济奇迹吗？
这就是农村基层干部开展农村工作的辨证法。
2、在农村基层工作中，要切实加强村级民主建设。
开展农村基层工作，要把发挥村组干部的领导作用与走群众路线、民主管理结合起来，在村级事务决策和管理中要以《村民委员会组织法》为依据，实行民主决策和村务公开，既要避免村组干部的个人主义和独断专横的错误，又要通过民主讨论和自我教育，防止村民因眼光短浅、心胸狭隘、觉悟不高导致不能形成正确的决策或阻碍正常村级事务的开展，最终达到村级事业得到发展，农民素质得到提高的目的。
吴仁宝、华西村为什么能够创造全中国、乃至全世界闻名遐尔的农村经济社会发展的奇迹，笔者认为：
除了吴仁宝大公无私、廉洁奉公、开拓进取外，再就是正如他所说的，他不怕群众不听话，他就怕他不听群众的话，在实际工作中，吴仁宝是发挥领导干部的开拓创造性与尊重群众意愿、发挥群众智慧、走群众路线、实践民主管理相结合的又一光辉典范。
3、建立乡村两级基层工作有效运行机制，主要应实现以下工作目标：
（1）明确村级事务和村级财务民主管理和公开化制度，严格按照村民自治法律制度实行，乡级主要是全程监督、管理服务、接受村民举报，查处或协助司法机关查处村级违纪违法现象。
（2）明确在农村经济建设中，要把尊重群众意愿、首创精神和发挥乡村干部开拓创造性结合起来，从实际出发，走有自己特色的发展之路。
不管采取哪种发展模式和方法，只要能达到发展农村经济、致富农民群众的目标，就可以采纳和鼓励推行。
（3）明确一定要建立集体经济框架，明确村级集体经济为村级财政经济；明确村级财政收入来源，包括上级对村级的各项下拨资金；农户、合作社、协会、龙头企业承包村集体资产在村里统一服务之下上交利润的1-5%管理服务费；土地流转管理费；山林、土地、水面承包费；集体财产拍卖收入或承包收入；集体以土地、财产、管理、协调或资金入股参与生产经营的分红收入。
明确村级集体要通过建立社会化服务体系，对农户、合作社、协会、龙头企业履行协调、监督、服务职能；明确集体山林、土地、水面、财产的保值增值责任，防止集体资产的流失，防止耕地抛荒，引导农村产业结构调整，实现土地的有序和利益最大化流转，保护农民和经营者的合法利益。
这实质就是农村双层经营中集体经营的内容，也是村级集体取得村级财政收入的主要来源，这一点要加以明确界定，受法律保护。
村级集体（指村党支委、村委会）原则上不直接从事生产经营活动，但又要与村干部交叉任职在集体或其他经济组织内履行经营决策和管理的职责相区别。
（4）明确乡村干部进村入户，解决农民群众生产生活中存在的问题，处理各种纠纷矛盾，特别要打击和防止农村中的红眼病现象，扫除致富路上互相嫉妒、肆意破坏他人生产经营和在农业产业化发展中不按合同办事的人为障碍，树立劳动致富光荣、不思进取可耻的社会风气，营造农村经济发展良好的社会环境和气候。
（5）明确乡村干部自带或引来资金、项目、技术参与农业产业化项目建设，并在其项目建设中担负的责任、权利和利益。
明确乡村两级干部负责具体村组、具体项目、具体经济单位、具体担负工作的年终奖励办法，使对干部的任用激励机制落到实处，取得成效。
（6）明确村级在经济实力许可的条件下或配合国家的支农资金，或辅以发动群众筹资筹劳，甚至主要在群众少投资、多投劳的情况下，每年完成1—2个全村公共基础设施项目建设。
特别是村镇建设要改变目前没有规划、破房闲置、胡乱建房、占用耕地、浪费土地的混乱局面，做到统一领导，长远规划、节约土地，真正建设既有浓郁乡村特色，又具有现代文明气息的新农村。
（7）在国家加大了各种支农资金对农业、农村、农户的支持力度后，明确乡村主要是配合有关部门把这些资金转化为政策性信贷资金投放给农户或其他农村经济组织，并要求其按期归还本息，对确实因天灾人祸或市场因素造成困难，难以归还可部分减免或转为救济。
这样，可使农户或经济组织加强经营责任，力求获得效益，不至于吃国家大锅饭而疏于经营以致经营失败资金无可收回，同时保证国家支农资金日积月累不断壮大，对农业、农村、农民的支持后劲更大。
（8）在经济发展中，积极开展各种社会事业建设，促进农村社会文明和谐进步，真正建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。
作者：
刘孜龙 （耒阳市农办副主任科员）
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