分析境分析分析中国地方政府绩效管理的制度环.doc
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词·清平乐
禁庭春昼，莺羽披新绣。
百草巧求花下斗，只赌珠玑满斗。
日晚却理残妆，御前闲舞霓裳。
谁道腰肢窈窕，折旋笑得君王。
中国地方政府绩效管理的制度环境分析
方雷李明
（山东大学政治学与行政管理学院，山东济南250100）
[摘要]地方政府绩效管理是提高政府绩效水平的有效工具，发达国家的绩效管理实践对于中国地方
政府是有益的启示，要在中国地方政府中引入绩效管理就要考核中国地方政府所处的制度环境与发达
国家的区别，从而为更好的发挥绩效管理的作用提供依据。
[关键词]地方政府；绩效管理；行政生态；制度
20世纪60年代以来，以英美为代表的发达国家开始了以提高行政效率为中心的政府绩效
管理改革运动。
这场改革因其深度和广度被称为“政府的革命”。
改革为发达国家政府管理提供了全新的视野，建立了新的行政管理模式，发达国家借此完成了政府的现代化转型。
根据里格斯的行政生态学理论，任何行政制度的产生都有其深刻的行政生态背景，任何
制度也只有在一定的行政生态中才能有效的确立和发挥作用。
发达国家推行绩效管理的制度
环境与中国显著不同，政府绩效管理作为一种管理工具在发达国家的运用是有效的，但是，绩效管理在发达国家的成功有其得天独厚的制度条件。
在制度安排上，发达国家的政府享有中国地方政府无法比拟的优越条件。
如果不研究中国地方政府的制度环境，不探索这些制度和地方政府绩效管理之间的互动关系，那么研究成果是不能运用到实践中的。
所以，必须深入研究中国地方政府绩效管理的制度环境，以期在制度方面为地方政府推行绩效管理提供改进的建议。
一、中国推行地方政府绩效管理的制度阻碍
20世纪90年代以后，中国的地方政府绩效管理实践开展起来，比如，2001年南京市政府开展的连续数年的万人评议机关活动；2000年厦门市政府推行的机关效能建设；厦门思明区历经四年时间开发的“公共部门绩效评估”系统等等。
从总体上看，中国地方政府绩效管理实践活动收到了一定的成效，促进了政府管理观念的转变，提高了政府的公共管理水平和公共服务质量。
但是在中国地方政府绩效管理推行过程中出现了严重的运动化、形式化特征和科学化、法制化水平不高等问题，阻碍了绩效管理向更深层次发展。
这是因为就制度环境来说，中国地方政府绩效管理的推行还存在着诸多障碍，具体表现在以下几个方面：
1.对上负责的层级结构是地方政府绩效管理的首要障碍
中国的地方政府一般面对两个主体：
一个是官僚制度下层层的上级政府，一个是它治理区域
内的广大民众。
由于普遍的直接选举的缺乏和人民代表大会制度的不完善造成所有的地方政府都是“对上负责”的，政府绩效评估的主体是上级政府。
中国的地方政府往往不能做到发达国家地方政府的独立性，正如里格斯所言，绕射型社会的特点就是各种职能的纠缠不清，中国地方和中央的关系还不能达到一种“在市场的基础上的相互制约的良性互动”①。
对上负责的层级制造成地方政府服务意识的淡漠，地方政府的首要任务是完成上级政府交办的事务，政府绩效管理停留在政府内部的编制、流程的修补。
这种“绩效管理”虽然也可以取得一定的成果，但是这种停留于表面的“效率”不仅难以持久，更与绩效管理的要求相去甚远。
中国的社会变革是由政府推动的，作为一个“后发型”的国家，政府主导了社会的发展变革。
在而在政府内部，一般来讲，强有力的中央政府最先感受到变革的需要并制定一系列的制度由上而下的推行之，地方政府往往是受命于上一级政府，推行上一级政府的政策方针，较少自觉性。
对于地方政府来说，前进的主要动力来源于上级。
虽然随着改革的步步深入，中央政府在不断的给予地方种种自主性权力，但是在整个社会过渡期内，中央政府的权威仍需要维持，对于地方的控制不能过分削弱。
这就决定了至少在社会的转型期间，这种对上负责的层级机制现在是不会改变的，由此造成的对绩效管理的负面影响短期内也不会消失。
2.政府、政党和人大之间的权力界限不清造成地方政府绩效管理外部监督的缺失
不同于发达国家，中国的政党是现代转型过程中组织化程度最高的，中国的政党不仅仅
要在制度化的环境中争取执政权力，而且主导了整个国家的现代化进程所有的制度设计和推行，由此也使得“党政不分”成为中国政治的一大特色。
虽然政府一直强调党政分开，指出党的领导是间接领导、是政治思想与方针政策的领导。
但时至今日，党政分开仍然是中国政府要着力解决的重大问题。
政党权力的过分扩张还影响到了权力机关，政党习惯性的把人民代表大会作为政党政策获得合法性的工具。
权力机关至高无上的地位受到了冲击。
同时，由于行政国家的发展，行政力量膨胀，愈发挤占了权力机构的空间，使得中国的人民代表大会面临前所未有的尴尬，其独立性和职能的发挥受到了很大的挑战。
人大一度成为“橡皮图章和表决机器”。
政党与政府权力的过分扩张造成了中国的政府绩效管理必须由政党自上而下的推动，绩效管理的集权性、内部推动性特征明显。
这样的推动方式一方面可以造成绩效管理依靠政党的力量迅速的在全国范围内铺开，但是更容易造成地方政府绩效管理在没有外力监督的情况下迅速走向形式化和运动化。
3.中国地方政府独特的官僚化不足造成绩效管理推行的基础缺失
理性官僚制度是由韦伯提出的，韦伯认为理性官僚制是建立在法理性权威基础上的最有
效的组织形式，是“最纯粹的”组织形式。
理性官僚制度在设计之初被认为是最完美的——
“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。
”②但是到了上世纪70年代，发达国家的新公共管理运动兴起，开始了对理性官僚制口诛笔伐，新公共管理理论甚至认为，政府管理所有的低效率的根源就在于理性官僚制。
这实在是对理性官僚制的误解与苛求。
理性官
僚制在解决组织内部效率的问题上还是颇具成效的；金字塔型的层级结构也是有效的组织形式，在当今的工商组织和政府部门中，最基本的组织形态仍然是理性官僚制；官僚制所提倡的科学、法制和理性精神在当今时代也是必须的。
新公共管理学派的偏颇在于把理性官僚制的过度发展等同于理性官僚制本身，把官僚主义和理性官僚制一同否定了。
当然，也不是说理性官僚制毫无缺陷，理性官僚制所要保证的是一种工具性效率，“政治”层面的人性关切并不为理性官僚制所涉及。
所以，当理性官僚制过度发展的时候就会走向它的反面，为了追求效率而导致无效率。
政府绩效管理就是承袭了理性官僚制科学化、法制化的精神并运用市场化和民主化的力量对其进行修正，使政府部门更具有回应性、灵活性。
发达国家不是摒弃了官僚制而是在官僚制的基础上对其进行了修改和补充。
从这个意义上说，官僚制其实就是绩效管理的基础。
实践证明，传统农业社会的“人治”是不可能获得长久的高效率的，理性官僚制就是为了解决“人治”的低效率而设计的。
理性官僚制的基础和核心在于法治化，崇尚法的权威取代传统和个人的权威，但在中国的地方政府中，往往存在着个人权威取代法的权威，法律不受尊重，即是所谓的“上有政策、下有对策”。
有的学者提出一个“非制度化生存”③的概念，就是我们虽然有完整的法律制度可以规范日常行为并进行个人权利的自我保护，但是这些制度是脆弱的，并没有落实到现实生活之中。
我们解决日常生活的诸多问题不是依赖于正式的规章制度，而是传统和习惯。
这是因为我们由于正处于传统社会向现代社会的转型过程中，我们还没有完成个人权威向法理性权威的转化和机构功能的分化。
领导者个人对政治活动的影响很大，也就是说我们还有很强的人治传统，我们所面对的问题不是官僚制过度发展而是官僚制的相对不足。
4.精英政治下的官僚队伍导致地方政府绩效管理人员准备不足
从传统政治制度开始，中国的政治制度设计就是典型的精英政治，官僚作为政治精英，主宰了政治制度设计、行政实施、社会利益协调甚至是社会道德共识的实现等等任务。
相应的，这套政治制度对于官僚的执政水平、道德水准要求非常高，官僚必须受过良好的教育，有政治远见和娴熟的行政技能，在道德上更是要臻于完美无缺。
总之，是社会的典范，是“贤者”。
在这种贤人政治中，官僚如父母，人民如子女。
人民一般很少主动参与行政，行政系统的有效运转依靠高素质的官僚对于民情的体察，即所谓“为民做主”。
这样，在官僚队伍整体素质较高，政治清明的情况下，整个行政机构就会比较注重减轻人民负担，增加人民福利；在官僚队伍整体腐败，道德水准降低的情况下，官僚机构蜕变为奴役人民的工具，导致行政无效率或负效率。
长期以来，新中国政治在一定程度上仍然是一种精英政治模式，秉承“工人阶级是先进生产力的代表，共产党是工人阶级先锋队组织”的理论前提，官僚队伍获得了精英身份，并在以阶级斗争为社会主题的时代中维持了精英地位。
但是，在社会转型时期，这种依靠战争和革命建立的精英身份受到了极大的挑战。
政治精英普遍面临着现代管理方法手段和社会服务建设经验的缺乏的尴尬，政治精英内部的腐败现象又进一步动摇了精英的纯洁性。
与此同时，现代的文官制度虽然开始推行，但是由此产生官僚队伍还没有完全成长起来并占据从中央到地方各级政府的所有管理岗位。
鉴于中国地方政府绩效管理的政府推动特征，绩效管理在地方政府的推行就变得十分困难，原因很简单绩效管理的推动者们本身就不掌握绩效管理所要求的现代科学管理方法和手段。
比如，对于政府绩效管理来说，制定合乎需要的绩效评估的指标体系尤为重要，但是，官僚队伍中往往缺乏这方面专门人才。
“政府组织通常不能很好的找出它们提供的产品和服务、现有的资源水平和预算水平与他们期望取得的结果之间的关系”。
④导致政府并不了解通过何种措施才能改善政府的绩效。
由于人才流动的马太效应，行政层级越低，地区经济越落后，官僚队伍的整体素质越低。
所以，尽管绩效管理可能获得较高层级政府的认可，相关技术的缺乏和绩效管理立法的缺位却使得地方政府官僚在社会管理过程中倾向于绕开绩效管理方法而使用传统的管理手段。
官僚队伍的低素质还造成官僚对绩效管理改革本身的抵制，绩效管理实施过程中必然要进行一系列的机构调整、人员精简和加强预算控制，我们知道，政府并不是完全理性的，地方政府官僚也在追求自身利益的最大化，这样地方政府的官僚可能会本能地反对在本区域内推行政府绩效管理。
二、发达国家地方政府绩效管理的制度优势
里格斯把世界上主要国家的行政生态按照社会的专业化程度大致分为三类：
农业行政生
态或称融合型公共行政生态，过渡社会的行政生态也叫棱柱行政生态，最后是工业社会的行政生态，亦称绕射型的行政生态。
这些不同的行政生态下催生的行政制度是根本不同的，所以在引入一项新的制度的时候必须充分考虑不同行政生态的特点，审慎进行。
“在一个绕射的社会中，必然有一个专业化的机构或者组织来担负起公共行政的任务”⑤在一个高度专业化的社会中进行政府绩效管理改革可以享受到诸多先天的优越条件——“工业型的社会具有普遍而成形的规范、高度的社会流动、平等的阶级制度和发展良好的职业制度”，⑥具体来说，就是地方自治制度、公民参与机制和社会和政府行为的高度法治。
1.发达国家自治的地方制度有利于绩效管理的开展
与中国的地方政府显著不同，发达国家的地方制度很有特点，以美国为例，除了联邦政府和联邦成员政府（州）之外，所有的政府都是地方政府，一般都实行直接选举。
发达国家的地方政府一般没有十分明显的层级，一个很大的市和一个很小的镇可能同样都是同一级别的地方政府都直接隶属于州政府，而不是相互统属。
城市或者市镇的形成不是行政管理的区域划分而是由于传统和历史的因素。
比如，“同样是地方政府，波士顿市有60万人，剑桥市有10万人，
塞勒姆市不足5万人，艾莫斯特镇只有3.5万人，与艾莫斯特相邻的Pelham、Shtesbury和Leverete等地方都是人口不超过2000的小镇，也是地方政府。
”⑦，地方政府在地方事务上有很大的自主权，中央对于地方政府的控制是通过财政和预算制度，很少直接插手地方的具体事务。
也就是说，与中国金字塔式的任命制不同，发达国家的地方是自治的，权力是自下而上的而不是自上而下的，政府的权力来自于公民的让与，上一级政府的权力来自于下级政府的让与。
在宪法的范围之内，地方的大多数事务都由公民自主，地方拥有广泛的权利。
发达国家地方自治机构，可以使地方政府直接面对州政府和区域内的公民，对公民负责。
这样的好处是显而易见的，首先，由于比较少的行政层级，由州政府到地方政府之间政令传递迅速而较少失真。
其次，由于实行直接选举，地
方政府较少面对上级政府的压力，而是直接对区域内的民众负责，更能够保证地方政府的公共行为是符合区域内的公民的利益，政府提供的公共产品和公共服务更能够符合需要。
再次，地方自治制度保障了公民对于决策过程和公共服务的民主参与，最大限度的保证行政的效率。
2.发达国家政府的科学管理减少了地方政府绩效管理的阻力
发达国家绩效管理运动在某种程度上是科学管理主义的继续和深化发展，无论是科学合理的指标体系的设立、计算机和网络技术的应用，还是将理性追求转化为法律制度等的设计，都体现了科学管理主义的传统。
自从将管理学成为一门科学的泰罗时代开始，发达国家政府管理的精细、科学追求就从未停止过，如果仔细观察就可以发现理性官僚制度实际上也是科学管理的继续。
在保证机械效率的层面上，理性官僚制无疑是成功的，它也是科学管理主义发展的产物。
正是由于“管理主义的思想一直潜藏在政府活动中”⑧，管理主义的基本观点——“公共与私营部门在管理上无本质区别；私营部门的管理更优越”⑨促成了企业管理的方法在公共部门的大规模使用。
对于政府绩效管理来说，科学管理主义一方面有利于政府直接方便的采用工商企业的管
理方法，推动政府管理方法手段的创新，其次，还可以保证制度的创立和被尊重。
虽然最初发达国家的绩效管理改革是由行政命令推动的，但是在改革发展到一定程度的时候，发达国家都及时地推出了绩效管理的法律，从而把绩效管理用制度的形式确定下来。
发达国家的科学管理传统为政府绩效管理奠定了基础，使得政府绩效管理可以较为顺利地实现与原有政府制度机制的衔接，减少了改革的阻力。
3.社会和政府行为的高度法治化为政府绩效管理走向深入提供保障
发达国家的法治程度相对比较高，这种高度法治不仅仅体现在法律制度制订本身，更体
现在法律被遵从的程度。
汉密尔顿认为“政府是必要的邪恶”，国家的政治制度设计都是为了制政府的无限扩张，以免造成对公民个人自由的伤害。
“不信任是每个立法者首要的任务，法律不是针对善，而是针对恶制订的。
”⑩政府的行为都必须合乎法律的规定的范围、方式和程序。
在绩效管理运动广泛开展的时候，绩效管理立法引起越来越多的重视，美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，（governmentperformanceandresultact，简称GPRA）GPRA是世界上第一部政府绩效管理的立法，其后，美国的《以绩效为基础的政府典范法》、荷兰的《市政管理法》等以立法的形式肯定了政府的绩效管理制度。
对政府绩效管理的战略规划、绩效报告制度、审计和财政监督制度、绩效评估的方式方法等做出了规定。
建立在良好的法治基础之上，这些政府绩效管理的法律规范在转变政府管理观念，提高绩效管理重视程度中起到了重要作用从而最终把绩效管理作为一项制度长期固定下来并推动了绩效管理运动向深远的层次发展。
三、构建中国地方政府绩效管理的良性制度环境
1.利用现行制度中绩效管理的有利因素
鉴于整个中国改革的渐进性质，地方政府的绩效管理不仅仅要着眼于未来，设计理想的
制度蓝图，也要着眼于现在，利用现有制度中的有利因素，探索绩效管理和中国地方政府改革的良性互动机制。
中国地方政府的制度设计中虽然有许多不利于地方政府绩效管理推行的制度阻碍，但同
时也蕴含着绩效管理的有利因素，我们要做的就是改革地方政府制度中的不利方面而把有利的因素发挥出来。
第一，虽然是相对的，在中国统一的中央集权制度之下，仍然有部分地区如
经济特区、民族自治地方和较大的城市享有部分立法权力。
而且，改革开放之后，中央政府在不断的进行着权力的下放。
所以，中国的地方政府还是享有部分地方事务的自治权力的，问题的关键是如何使这些权力不是滞留在政府内部而是为区域内的公民所享有。
第二，人民代表大会制度至少从理论上保障了公民的政治参与和对政府的行政监督。
如果能够真正发挥人大的立法和监督作用，必然能够有力的推动地方政府绩效管理改革。
第三，政党制度中民主党派的监督作用，民主党派在中国政府中有参政的功能，可以向地方政府提出绩效管理的建议并充当地方政府绩效管理测评的“第三方力量”。
第四，基层自治制度的广泛铺开对整个地方政府的影响和渗透作用。
基层自治制度改变了长期以来乡镇政府对农村的过度控制局面，通过农村自治制度，村民获得部分农村事务的自主权力，以往仅仅贯彻上级政府意志的乡镇政府转变成为农村和上级政府的纽带，在其政策和管理活动必然更多的考虑农民的利益要求。
虽然，中国目前的自治制度仅仅局限于农村和城市中的居委会。
但是，这毕竟打破了中国地方政府过度集权的坚冰，对于整个地方制度的改革有一定的渗透作用。
2.持续扩大地方自治权力，完善地方民主制度
发达国家的绩效管理运动是在市场化和科学管理的基础上持续地扩大公民政治、行政权利。
发达国家地方政府绩效管理的推行有赖于其良好的地方自治制度和民主机制。
绩效管理的核心理念在于民主化。
虽然，现在还不能确定一种适合中国地方政府特色的民主模式，而且，地方民主制度的构建还涉及到中央和地方关系这个棘手的问题，但有一点是确定不疑的，就是民主的本质在于参与。
地方政府绩效管理需要扩大地方权力但是也需要扩大公民的民主权力，也就是说地方民主制度的建构上是需要两个维度的，一是中央权力的不断“下放”一个是政府权力的“外放”，真正把政府权力转变为公民权利。
以往历次中央对地方的权力下放，其实只是中央与地方在政府内部的权力切割。
地方政府绩效管理的长远的动力不在于政府自身而在政府之外。
推行地方政府绩效管理，必须把扩大地方自治权力和完善地方民主制度结合起来，不断的拓宽公民政治参与的内容和渠道。
无论什么样的地方民主制度，必须要保证公民在以下三个层面的政治参与：
一是通过选举决定地方的最高领导和重要部门负责人，二是对具体公共事务处理和公共政策制定的参与，三是对行政部门的绩效监督。
3.重塑中国地方政府行政体制
中国社会正处于从传统农业社会向工业社会的转变之中，官僚化不足成为困扰政府效率
提高的重要问题，所以许多学者主张建立以效率为目标的理性管理制。
然而，在全球化的今
天，发达国家正在极力的批判官僚制，新公共管理、善治理论等都提出要重新构建新型的政府行政范式。
而且，官僚体制过度发展的弊端也在中国局部的地区显现出来。
因此，在建立地方政府理性官僚制度的同时，必须用新公共管理的相关理论对理性官僚制进行重塑，使之更加适合中国地方政府需要，更有时代的特征。
第一、构建地方政府理性官僚制度基础，这是重塑中国地方政府行政体制的第一步。
理性、科学和法治是官僚制的根本要义，也是效率的基本保障。
首先要在地方政府中推行职位分
类管理，对不同部门、不同岗位的责、权、利进行清晰的界定，严格定岗定编。
其次，要在地方政府中树立法律的权威，严格执行《公务员法》和《行政程序法》以及其他法律制度，严格执法，不能迁就行政中的违法行为。
真正使法律成为公共行政的最高准则。
最后，健全公务员制度。
第二、用新公共管理等相关理论重塑理性官僚制。
首先，将理性官僚制的效率追求和公
平正义理念结合起来，上文说过，理性官僚制只能保证官僚机构的内部效率，而政治层面的民
主、公平理念并不为理性官僚制度涉及，一味追求机械效率的结果是整个行政的最终无效率。
所以，要把理性官僚制度和新公共管理的公平正义观念结合起来，以人为本，构建服务型政府。
其次，将官僚制层级机制与新公共管理的责任性要求结合起来，官僚制的典型特征在于金字塔型的层级机制，强调上级的权威，而对上负责的层机制是推行绩效管理的重要阻碍之一，所以，在保证政府权威基础上，必须增强政府的责任意识，强调对民众负责，建立责任政
府。
最后，将理性官僚制的专业管理和民众参与结合，也就是上文说的扩大公民的政治参与渠道和内容，建立以公示制度、听证制度、评议制度为核心阳光行政。
注释：
①金太军：
《中央与地方关系建构与调谐》，广东人民出版社，2005年版，第165页。
②〔德〕马克斯·韦伯：
《经济与社会》（下卷），商务印书馆1997年版，第296页。
③孟宪平：
《论非制度化生存的负面效应及其治理》，大连大学学报，2007年第4期
④（美）凯瑟琳·纽科默：
《迎接业绩导向型政府的挑战》，中山大学出版社2003年版，第34页。
⑤⑥彭文贤：
《行政生态学》，台湾三民书局，1988年版第67页。
⑦高新军：
《美国地方政府治理案例调查与制度研究》，西北大学出版社2005年版，第3页。
⑧国家行政学院国际合作交流部：
《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第76页。
⑨孟华：
《政府绩效评估：
美国的经验与中国的实践》，上海人民出版社2006年版，第58页。
⑩（德）拉德布鲁赫：
《法学导论》，中国大百科全书出版社1997年版，第2页。
⑩胡德平：
《善治语境下中国政府再造的路径选择》，四川行政学院学报，2006年第1期。
参考文献：
[1]张国庆.行政管理学概论[M]．北京大学出版社，2000．
[2]欧文·休斯．公共管理导论[M]．中国人民大学出版社，2001．
[3]彭文贤．行政生态学[M].台湾三民书局，1988．
[4]俞可平．治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000．
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