城市公共交通基础设施中的“公交优先”政策研究.docx

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xxx大学

Universityofxxx

论文

城市公共交通基础设施中的

“公交优先”政策研究

学号xxx

姓名xxx

时间2016年12月25日

目录

摘要…………………………………………………………………………………3

一、导言……………………………………………………………………………4

（一）研究背景

（二）研究意义

二、文献回顾………………………………………………………………………6

（一）国外研究现状

（二）国内研究现状

三、理论框架………………………………………………………………………8

（一）理论基础：

公共经济学和公共管理学

（二）理论假说：

“公交优先”政策在一定程度上可以缓解交通拥堵问题

四、研究方法………………………………………………………………………10

（一）研究变量选择及相关说明

（二）研究思路

（三）具体研究方法

五、分析……………………………………………………………………………11

（一）北京市“公交优先”政策发展现状分析

（二）北京市实施“公交优先”存在的主要问题

六、讨论……………………………………………………………………………16

（一）基于公共选择理论的公交优先发展模式选择

（二）国内外城市“公交优先”政策实施借鉴

（三）存在的缺陷与不足

七、结论……………………………………………………………………………20

（一）主要研究内容及拟解决的关键问题

（二）主要研究结论

（三）政策建议

（四）给研究者的建议

（五）研究贡献和意义

参考文献…………………………………………………………………………24

“公交优先”政策在一定程度上可以缓解交通拥堵问题

摘要

城市公共交通具有其特殊性，它兼具公益性和垄断性。

研究表明，目前我国产生城市交通问题的一个重要原因是城市公共交通供给跟不上交通需求的快速增长。

城市交通对城市经济发展的瓶颈效应越来越引起人们的关注。

为了解决这一问题,“公交优先”成为理论界和各级政府部门的共同选择。

他们认为优先发展公共交通是解决城市交通问题的关键所在,因此，本文从“公交优先”政策入手、以小见大，深入探究“公交优先”政策对城市公共交通发展的重大意义。

本文主要从公共经济学的角度，深入探讨城市公共交通的供给问题，对“公交优先”政策进行多方面的分析。

全文共分为五个部分：

第一部分主要介绍论文的研究背景和研究意义，立足“公交优先”政策的发展现状和瓶颈效应，对研究的理论意义和实践意义作出合理预期。

第二部分主要为国内外理论研究现状研究，通过系统回顾现有文献资料，对国内外学术界各位学者的现有理论成果进行分析总结，同时对现行的政府政策实践进行理论概括。

第三部分为全文搭建了完整理论框架，介绍了公共经济学视角下研究城市“公交优先”发展政策的基本理论，同时界定公共管理学科理论、建立理论假说，以此作为理论研究基础。

第四部分主要介绍了全文的研究方法，包括研究变量的选择分析及具体研究方法的具体应用，系统概况了全文的分析思路。

第五部分以北京为例介绍城市公共交通发展的现状，特别是从现状中分析出“公交优先”中存在的问题。

第六部分主要结合其他城市经验得出北京“公交优先”发展的新型模式选择。

第七部分就新型“公交优先”模式提出对策及建议，并最终总结全文、深化主旨。

关键词：

公交优先公共选择公共政策

一、导言

（一）研究背景

随着我国的城市化进程的不断推进，大量人口集聚在城市且活动范围日渐扩展，造成城市公共交通的需求急剧上升、机动化出行趋势明显，但受土地资源限制，城市道路建设速度却远远跟不上交通需求增长速度，这使得城市交通供需矛盾进一步凸显，交通拥堵已成为一种常见的现代城市病。

通常，在发达国家才会出现交通拥堵这类交通负外部效应，而我国城市交通仍处于初始成长初期，交通负外部效应的程度却较为严重。

目前，“公交优先”政策已经成为学界和各级政府部门为应对城市交通对城市经济发展的瓶颈效应而采取的共同选择。

“公交优先”是指大城市的市内客运交通以大容量、快速度的大公交系统为主，以其他交通工具为辅的交通方式。

它是一种交通发展策略，它依靠工程、管理措施以及相应政策、法规的支持，为市民提供快速、方便、经济、舒适、安全的出行环境。

2005年，我国政府就已颁布了《关于优先发展城市公共交通的意见》，首次在国家层面上确立了在我国城市公共交通事业须优先发展的定位，并进一步对我国城市的“公交优先”战略发展提出了具体的要求。

政府要利用好如今有限的道路资源为更多的出行服务，最有效的方法就是大力发展公共交通，实行“公交优先”这一战略措施。

众所周知，北京作为我国首都，既是我国特大城市之首，又是一座历史悠久的文化名城。

因此，北京的公共交通既有古老城市的共有特点，又有快速发展大城市的新特点。

在多种因素共同作用之下，北京同样也面临着严重的交通拥堵问题。

为有效解决城市交通拥堵问题，很多专家学者做出了大量的研究，既有宏观层面、战略性的，以及、微观层面的，还有治标的和治本的。

这其中，北京市政府也采取了一系列治理公共交通拥堵的措施。

例如：

积极推进公交与地铁接驳，以“地铁运输为主，地面公交为辅，其他运输方式为补充的形式，协调发展公共交通”的政策，以及不断完善公共交通的基础设施建设和公共汽车路权优先保障机制等措施，尤其重视“公交优先”措施中公交专用道建设。

北京市政府在2005年《北京市交通发展纲要（2004-2020）》就提出，要将原来以轨道交通为骨干改为BRT与轨道交通一起列为北京城市交通的骨干网络，根据规划，北京市"十一五"期间，力争把公共客运建设投资占交通基础设施总投资比重提升到40%以上，加快城市轨道交通、大容量快速公交（BRT）及换乘枢纽建设，更新车辆，优化线网，提高公共交通服务水平，以确保实现公交承担40%日常出行量的预期目标。

针对“公交优先”的实施管理是社会公共管理的内容，既有社会公共管理所具有的共性特征，也有北京当地的个性特征的特点，本文致力于“公交优先”实施过程中的问题的研究，从而完善政府管理机制的角度剖析问题的根源，探讨解决的城市交通拥堵的途径。

（二）研究意义

（1）理论意义

公共交通是城市的重要基础设施,属于由政府为社会提供的公益性事业，是政府为人民群众提供出行的重大民生问题，是衡量政府“善治”的一个重要考核与评价指标。

城市公共交通既是一个城市的血液,又是一个城市的命脉,正是城市健康的血液流动和循环系统，才使城市得以健康且可持续地发展。

对于城市公共交通需要科学规范的界定行政管理部门职能，以及成立良好运行体制和公共交通监管协调机构，才能让公众享受到平等、方便、快捷、安全的出行服务，有利于保障民生，深入落实“公交优先”政策的重要意义。

研究“公交优先”，对北京市城市公共交通发展有着重要的理论意义。

首先，通过研究“公交优先”，制定合理的政策和措施，加强制定科学性和合理性的政策，避免政策性失误，对政府在公交优先中的地位作用和内容进行总结，可丰富政府公共管理理论；其次，对探索合理的“公交优先”的市场机制、引导公共交通市场行为规范性，形成兼顾经济效益和社会效益的发展模式具有指导意义，通过对“公交优先”经济效益的分析也能丰富公共经济学领域的公共物品供给理论；最后，“公交优先”成为城市公共交通系统的核心，有利于节能减排，有效缓解城市交通拥堵，推进城市公共交通优先发展和促进经济流通与社会生产发展。

（2）现实意义

北京市现在已经建立了门户型综合交通大格局的规模，逐渐扩大的交通智能信息化管理覆盖范围。

目前，北京市中小客车保有量年均增长率达19%，道路资源难以满足机动车新增需求，带来一系列交通问题。

为了全面深入实施《北京市交通发展纲要（2004-2020）》、加快新型城市化、加快建设国家中心城市、落实“坚持协调发展，着力优化首都功能布局和推动京津冀协同发展”的理念，迎接2022年北京冬奥会的到来，北京交通发展面临新的机遇和挑战。

迫切需要通实施过“公交优先”政策，调整城市交通结构和节能减排，解决城市交通拥堵，实现北京市全面贯彻落实科学发展观,实现以社会、经济和环境均衡发展为目标，以资源节约为导向的绿色、快速于智能的城市公共交通新模式,为城市建设可持续和谐社会推波助澜。

二、文献回顾

（一）国外研究现状

西方发达国家由于经济快速发展，推动汽车产业政策后，出现了城市公共交通拥堵、环境污染严重、社会矛盾突出等问题。

西方国家逐渐认识到城市公共交通的重要性，很快发达国家大城市从立法、管理制度、竞争机制等方面进行研究，建立了相对完善公共交通管理系统规范。

通过对国外关于公共交通优先发展的文献进行综述，从整体上看，国外的公共交通发展政策主要包括以下几个方面：

（1）公共交通财政上的优惠、扶持政策。

例如，美国《城市公共交通法》规定，联邦政府和地方政府对城市交通的投资比率分别为75%和25%，联邦、地方对公交运营亏损补贴。

（2）协调公共交通规划和城市规划,城市规划中优先保证公交用地。

欧美等国大城市对交通用地十分重视,并尽可能按交通系统的布局要求予以优先满足。

（3）注重公交专用道德设置与管理。

首先,开辟公交专用车道,即在车道上全天或部分时间禁止其他车辆使用,只允许公交车辆行驶。

其次,公交车辆优先通过路口,使公交车辆接近路口时,通过技术手段控制信号灯变化,或在路口划定专用车道。

（4）规范公共交通的经营。

德国《有关公共客运法》规定，首先,从经营上看，经营者必须得到政府的批准；其次，从安全上看,经营者必须有能力经营并且能够保障经营的安全。

而“公交优先”理念则源于20世纪的法国巴黎。

二战之后，法国迎来了高速发展的30年黄金时期，法国社会形成了倾向于个人主义消费的形式，而在1973年爆发第一次石油危机后，法国经济遭受严重打击，迫使政府寻找解决政策，这为公共交通优先发展政策的提出带来了适宜的环境。

此后，法国颁布了《城市交通法》，提出“在政策上要鼓励市民乘用公共交通方式，对小汽车要实行有节制的限制”。

至21世纪初，巴黎已设置了近500条全天候或部分时段的公交专用车道，以及成熟的地铁网络和高速铁路网络。

还有许多发达国家的城市交通也经历了这一发展过程，即先推行发展小汽车政策，然后逐步控制小汽车政策，最后大力发展“公交优先”的曲折道路。

（二）国内研究现状

（1）政策实施

在政策层面上，我国实行改革开放政策后，经济突飞猛进，国家在政策指向方面，1985年国家科委组织研究的《中国技术政策》蓝皮书明确提出大力发展公共交通的技术思路。

1997年，我国在北京市长安街设置了我国第一条公交专用道BRT。

2004年，建设部颁发了《关于优先发展城市公共交通的意见》，提出优先发展城市公共交通的目标与任务，并从城市规划、交通专用道路、站场设施等方面，制定优先发展城市公共交通的政策，从而建立城市公共交通法规标准体系。

这是我国关于“公交优先”第一个系统与全面的政策性文件。

早在1994年,广州便率先在全国提出了“公交优先”概念。

2004年5月,建设部将“公交优先”列入城市交通中长期战略规划。

2005年9月,国务院办公厅转发了建设部等部门《关于优先发展城市公共交通意见的通知》,提出了一系列“公交优先”战略措施。

2006年12月,建设部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部联合发布了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》,对“公交优先”推出一系列“扶助”政策,包括加大对公共交通建设的投入,规范专项经济补偿,确立公交路权优先,建立低票价补贴机制等。

北京是国内最早提出“公交优先”战略的城市之一。

北京市2005年颁布《北京交通发展纲要》,将优先发展公共交通战略作为缓解城市交通拥堵的治本之策,加快构建以轨道交通和大容量快速公交为骨干、地面公交为主体、出租汽车为补充的综合公共交通运输体系。

（2）学术研究

在学术界的讨论中，“为什么要对公共交通予以高度重视”始终是一个长期的热门话题。

秦虹和余晖是这样理解公共交通的内涵的：

“公共交通企业具有两面性，一方面它作为一种经营实体，是具有赢利性的，所以要维持一种盈利的状态，另一方面，它和其他的企业又有不同，因为它的公益性又很强。

”相当一部分专家学者认为,与小汽车为代表的私家车相比较,公共交通的发展在保证社会资源公平享有,资源能源的有效节约、保护城市优良传统方面是有很大的作用的。

在实施“公交优先”的途径方面，吕磊等提出我国“公交优先”实施与发展的最佳途径是推行智能公共交通系统。

孙惠明提出根据我国“公交优先”政策落实中的问题，发展“公交优先”的最佳途径是建立城市公共交通法规标准和完善公共交通法律。

在“公交优先”政策保障方面，闰亚武指出了提高政府公交服务的措施应从经济政策、规划建设和运营管理层面；孙明正等研究了在公共交通优先建设中，关于规划投资与系统规则等方面的问题，并根据公共交通的特点，提出一些实践性的建议。

我国的学者通过对外国公共交通历史的研究，提出了建设性的意见，认为国内在公共交通的发展过程中应该从政策上给予优先考虑，比如在立法上给予保障、财政上加以补贴，或是在公交发展征地用地上给予优先权。

李红昌，刘文洋对世界其他发达国家从法律层面上进行了研究，认为我国也应该加强相关方面的立法；杨则海把研究重点放在了考察公共交通本身所具有的特性，那就是既有盈利性，也有公益性，针对公共交通的特性，提出了该如何发展公共交通的一些建议；郝记秀等通过研究，创造出公交补贴的模型，根据公交的收入同而对应进进行有差别的补贴，对城市居民进行补贴，则可以实现补贴的最优化目标。

东南大学的沈巍在研究生论文中，对公共交通为什么要优先发展、公共交通的发展会对环境造成什么样的影响、什么样的公共交通方式是适合城市的等问题进行研究，并在此基础上对公交优先发展在政策的制定上也提出了建议。

三、理论框架

（一）理论基础：

公共经济学和公共管理学

（1）公交优先发展的公共经济学理论基础

①公共选择理论

公共选择，又称集体选择。

公共选择理论指的是运用经济学的基本假定和分析方法来论证、阐述作为集体决策或非市场决策的政府公共管理行为的特征，通过把经济决策分析理论运用于对政治决策行为的一种理论。

其主要研究内容是在理想状态下政府等公共管理主体如何依据一定的政治规则和公共价值判断作出的决策选择。

在公共选择理论中，政府被设想为一个独立的“经济人”，其行为同样要受到相应的制度规则的约束，因此可以将政府公共决策使用单一的经济效益分析模型进行分析。

在此基础上便可以使用经济学的方法解释政府决策和公共选择之间的关系。

政府作为最具代表性的公共组织，它的根本目标就是运用法律赋予的公共权力谋求社会整体福利和利益的最大化。

因此依据公共选择理论，“政府作为“经济人”，它是以所有社会成员的公共利益作为其决策的依据和偏好。

”

②公共产品理论

“公共产品是任何消费者对该物品的消费都不影响其他消费者的利益，也不会影响整个社会的利益。

”布坎南的公共交通理念和研究成果在其所著的《俱乐部的经济理论》一文中有所体现，他指出，城市公共交通介于纯公共产品和纯私人产品之间，被称为准公共产品（也称混合产品）。

所以可见，城市公共交通提供的是一种非市场性的公共服务。

城市公共交通，从性质上来讲，属于准公共物品的范畴。

公共交通产品的公共性在于，每一个社会成员对城市公共交通都有平等的使用权，且一个人的消费不影响其他社会人对其的消费，即具有非排他性；同时，公共交通企业也有一定的运营成本，作为消费者的社会成员也需要支付一定的费用。

而当城市公共交通需求大于供给，出现拥挤问题，就会产生负外部性，从而降低所有消费者的消费效用，故城市公共交通具有竞争性。

（2）公交优先发展的公共经济学理论基础：

政府的公共管理

公共管理的基本特质体现为公共性、社会性、管理性。

而政府公共管理是指以政府为主体，为了适应社会经济发展的需要和满足公众多方面的需求，对涉及到公众利益的各种公共事物和服务实施有效管理的行为。

与政府的政治职能相比，政府的公共管理职能更强调的是政府社会管理以及公共服务职能，侧重于管理服务的性质。

政府公共管理的主要内容主要包括：

国民经济管理、文化教育管理、执法司法管理、民政管理、国防管理、外交管理。

政府公共管理过程主要包括：

计划、组织、协调、控制。

其方法主要包括：

行政手段、法律手段、经济手段、思想政治教育手段、技术手段等。

随着社会的发展和政府治理理念的不断更新，政府公共管理从思想到措施等方面也必将有着不断的变化。

（二）理论假说：

“公交优先”政策在一定程度上可以缓解交通拥堵问题

美国公共政策与公共行政管理学者安东尼·当斯（AnthonyDowns）1962年在其论文《高峰期高速公路的拥堵法则》中，分析了高峰期交通拥堵以及交通拥堵与交通平衡理论之间的关系，提出“高峰期交通拥堵的当斯定律”（LawofPeak-HourExpresswayCongestion），指出：

新建的道路设施会刺激新的交通量，交通需求增长幅度总会超过交通供给增长幅度。

所谓交通设施不断改善，交通拥挤能够得到暂时的缓解，但这种改善被刺激带来的交通量所抵消，城市交通又回到拥堵的境地。

基于此，当斯认为扩展道路通行能力、扩展公共交通的载运能力在一定程度上可以解决拥堵的难题。

目前我国正处于社会转型的关键期，收入分配、城乡差距等社会矛盾和社会问题日益突出。

同时，我国经济、社会发展迅速，城市规模不断扩张，城市人口快速增加、私家车保有量急剧膨胀，城市居民对公共交通产品供给的要求和需求也日渐提高。

“一般来说，一国人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是公共产品需求急剧膨胀的时期，而中国现在正处于这个阶段。

”具体有两方面表现：

一是人们对公共产品或服务的需求量大增，需求水平提高；二是需求结构变化快，逐渐由消费型向发展型转变。

而现今人均道路面积的增长速度通常远远落后于交通量的增长速度，在一定程度上造成交通拥堵。

交通拥堵愈来愈成为城市发展中的常规弊病，而公交优先正是医治这一弊病的良方。

优先发展城市公共交通需要从城市规划、交通专用道路、站场设施、公交专用道与优先交叉口信号、设置与优化站点等硬件配套设施方面；制定优先发展城市公共交通的政策、城市公共交通法规标准体系的法律法规支持方面；以及站点停靠次数、发车频率、智能公共交通系统公交运营组织方式方面全面而系统的支持。

从而从政策法规、软硬件设施等方面多方位，全角度的支持公交的优先发展并在一定程度上解决城市现有交通设施压力大、城市交通力量结构不平衡和交通设施供需严重不匹配的现状。

四、研究方法

（一）研究变量选择及相关说明

基于理论基础及研究思路的选择，本文主要力图证明“公交优先”政策的优越性及其未来发展的必然性，故变量的选取如下：

（1）变量的设置

①不同交通发展模式

为了体现不同交通方式在各方面的差异，基于公共选择理论，本文选取了公共汽车、小汽车及自行车等不同交通方式，并对其在效率、节能及减排等五方面进行比较，以对比出在多种交通方式中，公共交通方式是最佳发展选择。

②公共交通运营数及公共气、电车运营数

对于地区的交通情况指标存在多种选择，如车流量、车速等，但是这些指标普遍的问题是难以可靠地反映出公共交通现状，而本文前述的“公交优先”政策的理论假定是指其存在优越性并且具有强大的发展前景，因此，为了贴近主题，本文选取了公共交通运营数以及公共气、电车运营数作为分析变量，力图简单明了地反映公交现状尤其是公交的重要地位。

③公共气、电车客运总量，公共交通客运总量及轨道交通客运总量

沿用前述理论，本文主要以公共交通现状分析为主，以体现其重要地位和发展潜力，因此，本文选取了公共电、气车客运总量，公共交通客运总量及轨道交通客运总量，希望借以此在突出公交重要性的同时，反映出实施“公交优先”对交通拥堵的缓解效用，以证明其优越性。

④不同地区的公共交通发展情况

本文选取了香港、深圳及伦敦的公共交通发展情况，试图通过对其情况分析，进一步提取出值得借鉴的经验。

之所以选取香港、深圳及伦敦，是因为这三个地区跨越中外，同时在经济发展水平等多方面与北京有着相似的背景。

在尽量避免累赘及疏漏的前提下，本文选取这三个地区，以便尽量做到系统全面的逐步分析。

（2）控制变量的选择

由于没有明确的街道资料，本文基于数据网站的信息，利用北京市2004-2014年的公共交通数据（包括上述变量数据），从数量、线路及总量方面对数据进行比较分析。

（3）研究数据来源，区域与时间段的选择处理

对于北京市统计数据的可靠性秉承谨慎态度，而但从某一街道进行数据分析又难以反映整个北京市的公共交通大况。

本文采用的是整个北京市的数据，确保在最大程度上避免片面性，顾全大局。

数据库时间的选取，应该尽可能选取时间跨度较长的阶段，同时要保证数据更为接近当下状况。

为确保年度间的比较，本文选取的2004年作为时间起点，2014年作为时间终点，从最大限度上满足跨度长及时效性的要求。

（二）研究思路

本文基于公共管理学和公共经济学理论，首先依据公共选择理论对不同交通发展模式进行多方位比较，得出公共交通是北京市交通发展的最优选择。

进而利用具体交通数据，对北京市近年来的交通情况尤其是公共交通发展情况进行描述和分析，总结得出公共交通的重要地位和优越性。

最后通过对实际案例的分析及比较，提取经验并提出发展“公交优先”的政策建议。

（三）具体研究方法

（1）实际案例分析法

分析总结国内外城市公交优先发展的案例,通过回顾案例发展历程，总结经验教训,发现规律,从而指导建立符合我国国情的科学合理的公交优先发展之路。

（2）横向、纵向比较分析法

对国内外城市的公交优先发展状况进行了横向比较分析、对国内的公交优先发展政策演变情况做了纵向对比，对于存在的问题也做了基本阐述，并从研究的成果中总结出他们之间的相关性。

从而使寻找公交优先瓶颈制约的过程更加的具有说服力。

（3）系统分析法

从系统角度全面整体的研究分析整个公交优先发展的方方面面,将我国公交优先发展的实际与国外先进经验理念相结合,系统构建我国公交优先公共政策执行体系。

（4）理论分析和实际案例总结相结合

将公交优先的公共管理理论与国内外的案例和北京市公交优先发展的具体实践相结合,做到理论与实践相结合，丰富和发展公共管理理论，并使得研究成果符合实际需要。

五、分析

北京是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心和文化中心，是世界著名古都。

北京也是我国综合运输体系中重要的航空与陆上交通枢纽城市，与全国各地的联系极为密切。

北京有2170万常住人口，主要城区人口密度大、交通压力巨大，同时伴随市的土地开发、旧城改造等仍在大规模地进行，北京市交通负荷集中度还在加剧。

仅2012～2013年,经规划部门审批的各类建筑面积已达13541万平方米。

同时，机动车增长迅猛、城区路网压力骤增这也是造成交通拥堵的一个重要原因。

2015年,全市新增机动车58.6万辆,机动车总量已达561万辆。

其中私人机动车282.3万辆,含小客车124.1万辆,占机动车总量的44.8%。

近几年,市区道路交通流量以每年10%左右的速度持续增长。

北京市的交通状况为城市的进一步快速健康发展带来了新挑战。

道路交通既是国民经济先行官，又是关系千家万户的重要民生问题，所以，只有有效解决北京市城市道路交通管理过程中出现的问题和满足道路交通管理新需求，才能真正为城市道路交通的发展提供重要的保障。

（一）北京市“公交优先”政策发展现状分析

（1）北京市公共交通发展现状

利用北京市2003-2014年城市公共交通发展情况的数据作出图表，如下所示:

【1】2003-2014年北京市公共交通运营数与公共汽、电车运营数折线图