美国钢铁保障措施案程序和法律问题概述三.docx

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美国钢铁保障措施案程序和法律问题概述三

美国钢铁保障措施案程序和法律问题概述（三）

　　二、交叉上诉

（仅以进口产品和国内产业得界定为例.为了详细讲明双方得争议,以下还包括了专家组时期双方得观点）

（一）专家组时期

1、第一次书面陈述

（1）起诉方观点

采取保障措施,首先要做得确实是确定具体得进口产品和国内产业；假如定义错误,就会妨碍对所有其他条件得分析,专门是确定因果关系得存在,将导致针对没有对国内产业造成妨碍得产品采取保障措施.

aitc任意、不公正地制造了产品分类

itc没有首先确定具体进口产品,而是按照其自己得方法,先确定国内产业；没有对具体进口产品作出自己得决定,而是盲目地同意了对“进口产品或者调查申请中所包括产品”得任意性描述.wm而且,itc明确拒绝就具体进口产品作出自己得确定,因为它讲itc没有被要求首先考虑是否及如何细分进口产品.

保障措施不同意对一种具体进口产品采取措施,而依据却是对另一种具体产品得认定,即使后一种产品是相同得或者直截了当竞争得.在本案中,总统得要求将大量得钢铁产品归为4大类：

一般碳素和合金板材,一般碳素和合金长材,一般碳素和合金管类产品,以及不锈钢和合金工具类产品.为了收集数据得需要,又分为33类产品.

即使每类产品足够具体,能够确保作出正确保障措施决定,itc也无权将这些产品归入不同得类不,而界线在调查过程中被移动.例如,itc调查了归在板材类得7种产品,然后又将这一大类细分为3个不同得产品类不（平板轧材、镀锡类产品、取向硅钢）.平板轧材包括5种被分不调查得产品（板坯、中厚板、热轧钢、冷轧钢涂镀板）,但被人为地归为一个类不,以界定国内产业、确定进口增加和损害.而且,对这5种不同得进口产品采取了两种不同得保障措施（一种对板坯,另一种对板坯外得板材）.这些类不都没有精确得定义,能讲明它们本身确实是具体产品.

更为重要得是,itc自己也需要依靠于33类不同产品以收集数据,这表明大类得分法是人为得.这讲明,即使为了经济和数据分析得需要,以及在美国得正常贸易过程中,这种对板材得人为扩大分类也是不真实得.如此得后果是,一种具体产品进口没有增长,会由于和其他产品结合在一起而被掩盖起来.itc得这种做法妨碍了对进口增加和因果关系得所有认定.

例如,关于平板轧材得进口增加,itc讲,进口增加得法定要求满足了.平板轧材总进口得实际数量和相对数量都增加了.从实际数量看,总进口从1996年得184百万吨,增加到2000年得209百万吨,增长137％；总进口从2000年中期得115百万吨,下落到2001年中期得69百万吨.进口对国内生产得比率也从1996年得10％,上升到2000年得105％.

假如按照itc得推理,但对板材中得每一个产品进行审查,结论就如下列：

-板坯实际总进口从1996年得63百万吨,上升到2000年得726百万吨；

-中厚板总进口从1996年得19百万吨,下落到2000年得095百万吨；

-热轧钢总进口从1996年得53百万吨,上升到2000年得75百万吨；

-冷轧钢总进口从1996年得26百万吨,上升到2000年得28百万吨；

-涂镀钢总进口从1996年得23百万吨,上升到2000年得25百万吨.

假如对每种产品进行单独分析,而不是依照一个大类,那么中厚板就不应采取措施,因为中厚板进口显然没有增加；至少从实际数量上看是如此.

关于相对进口,itc得认定也必须依照以下得情况进行修改：

-板坯,1996年9,9%,2000年10,9%；

-中厚板,1996年32,5%,2000年14,8%；

-热轧钢,1996年8,3%,2000年10,9%；

-冷轧钢,1996年7,5%,2000年7,3%；

-涂镀钢,1996年13,3%,2000年11,8%.

能够看出,将不同产品归为平板轧材一类,就能够对相对进口增加作出确信决定,但这与分产品分析得结果是不符得,因为5种产品中有3种产品相对进口是下落得.

因此,缺乏对进口产品得精确定义,妨碍了itc对进口增加、损害和因果关系得认定.在美国羊肉保障措施案中,上诉机构强调调查机关必须正确确定具体进口产品和正确确定国内产业；上诉机构关注得也正是使保障措施分析不要从一开始确实是错误得.

总之,美国违反了《保障措施协议》第2条第1款要求确定具体进口产品得义务.

b对国内产业得界定不正确

itc在按照其自己得方法确定生产同类或直截了当竞争产品得国内产业时,没有将进口产品与国内产品进行对比,而是集中精力解释什么原因没有基于其调查得33种产品确定进口增加、损害和因果关系,以试图表明有些国内生产得产品构成了单一得同类国内产品.但itc不记得了其差不多得义务,马上国内产品与进口产品进行对比,以确定它们是否为同类.

最重要得错误出现在对生产平板轧材得国内产业得界定上.制造了平板轧材那个类不,itc得分析就出现了一系列草率得决定.例如,讲国内平板轧材与进口平板轧材是相似得,因为从物理特性看,国内平板轧材与进口平板轧材有相同得物理特点,一般是可互换得.讲国内和进口产品大体相似,所以不是对这两种产品是否为相似得充分分析；因为分析相似,最少要比较物理特征、共同得最终用途、消费倾向和关税分类.

不仅如此,itc将不同类型得产品捆绑在一起,没有确定国内和进口产品得所有组成部分基本上相似或直截了当竞争得.例如,itc尽管明确承认存在不同类型得平板轧材,但既没有讲明国内生产得板坯与进口冷轧薄卷相似,也没有讲明国内生产得热轧钢与进口涂镀钢相似.

如上所述,itc试图表明国内产品属于单一相似得国内生产产品.例如,为界定国内产业,itc考虑了是单独分析平板轧材具体类型依然作为一个整体得咨询题.然而,它没有具体产品,而只是一般性地提到了物理特征,例如这些产品共同得冶金学基础；单一共同得生产基础；所有产品都最终共同用于汽车和建筑行业.

这种认定与《保障措施协议》第2条第1款得要求是不一致得,因为它要求主管当局确定其要归为一个国内产业得国内产品要么是单一相似产品,要么是与进口直截了当竞争得产品.itc没有遵循wto关于相似性得标准和它自己得方法,即没有依照物理特征、最终用途、消费者偏好和关税分类,确定确定这5个不同得下游产品得相似性.itc得依据要紧是这5种产品共同得生产环节和最终用户；而这两个标准差不多被上诉机构否定.

鉴于以上错误,itc对平板轧材国内产业得界定是不符合《保障措施协议》第2条第1款和第4条第1款c项得.

另外,从下面得分析能够看出,对生产平板轧材国内产业得定义是全然错误得.

（a）没有共同得物理特征

itc讲5种板材有有共同得物理特征,在一定程度上是相关得,依据得是它们有共同得冶金学基础.然而,差不多得碳和铁化学组成不足以讲明这些产品有共同得物理特征,应当视作一种产品.事实上,冶金学上相同得化学组成能够形成不同得产品,例如一般碳素和合金产品与不锈钢产品.

依照美国自己得方法和wto得标准,为了确定共同得物理特征,itc应审查这些产品得尺寸、形状和质地.itc承认,在厚度和其他质量上有非常大差不,例如,板坯是4英寸,而冷轧钢为2毫米；防腐和表面质地也不同.更为重要得是,itc报告明确承认5种产品之间缺乏互换性,因为这些产品处于不同上下时期.热轧钢也不能视作与其前加工时期得产品有共同得物理特性,因为热轧得目得确实是减少半成品得厚度.冷轧钢也同样如此.itc报告称,冷轧确实是将热轧材料得厚度落低25－90％,或者使之具有特定得机械特征和表面质地等.而涂镀钢确实是为了使其具有防腐特性.通过添加金属或非金属物质,涂镀过程可能会改变原材料得物理特性,成为防腐产品.因此,通过涂镀,冷轧钢就变成了不同得产品,而不能视作相似产品.

因此,itc得分类显然无法充分、合理地解释以上存在得咨询题.

（b）没有共同得最终用途和消费者倾向

itc没有证明5种产品有共同得用途.itc讲所有类型得产品都用于生产汽车（尽管具体用法不同）和建筑业,就承认了每种产品得用法是不同得.有些产品,如涂镀钢,用于制造汽车部件；另一些产品,例如板坯（只是半成品,只能用于制造汽车）,只是生产下游产品得原材料.itc所依据得,只是这些产品得最终用户,而这不是上诉机构所确定得标准.而且,假如以最终用户为标准,就会得出特别荒谬得结论.例如,汽车皮革和档风玻璃也应当视为板材得相似产品了.

itc所讲得所有这些产品都受到这两个市场总需求得实质性妨碍,这是一个不相干得咨询题,因为它所依据得经济利益实质性一致得观点差不多被上诉机构明确认定为不相关.

（c）消费者倾向

假如消费者被视为使用制成品得汽车制造商和建筑业,那么这5种产品甚至能够认为是相互替代得.但itc自己承认,关于汽车挡泥板,冷轧薄卷不能替代热轧钢和板坯.

（d）不同得关税分类

itc认为,海关得处理方法对板材调查无用,因为适用于这些产品得类不量太大（55类）.缺少对海关分类得分析是与上诉机构在欧共体石棉案中得意见相悖得；上诉机构认为,海关分类是确定相似产品得一个重要标志.分类太多不应当是一种借口；相反,分类多正表明这些产品不相似.事实上,看看这55类就能够发觉,hts依照宽度和厚度得四位分类也是对半成品,包括板坯、热轧钢、冷轧钢、防腐和中厚板进行区分得.这是一个非常重要得标准,反映了国际承认得差不多产品分类.

（e）单一共同生产基础得观点是不相关得

itc分类得一个决定性主张是该产业是一体化得,有共同生产过程.itc专门注重共同得生产过程和设备,认为是界定国内产业范围得差不多考虑.但itc承认,界定相似或直截了当竞争应当反映市场得现实,同时实现保障措施得目得,即爱护国内生产商得生产性资源.因此,这种方法就要求itc将下游产品集合起来,专门注意共同得一体化生产基础.

然而,这种标准差不多在美国羊肉保障措施案中被认定为与《保障措施协议》不一致了.上诉机构讲,投入产品只有在与最终产品相似或者直截了当竞争时,才能被归为“国内产业”.投入产品与最终产品属于一个连续得生产线是不相关得,除非能够用其他方法证明投入产品是相似产品.

总得讲来,itc是参照国内产业来界定相似产品得.这就颠倒了《保障措施协议》第2条第1款和第4条第1款c项得要求,因为它要求参照相似产品得生产商界定国内产业.在美国羊肉保障措施案中,确定与进口产品相似或者直截了当竞争得产品,是界定国内产业得第一步,而不是相反.itc没有考虑那个裁决,再一次依据生产设备,而不是产品本身.因此,itc采纳得错误得方法,使其所有国内产业得决定都不符合wto；对平板轧材国内产业得界定尤其如此.

（f）对板坯得单独救济

美国对板坯采取了单独得救济措施,而这恰恰表明该产品在物理特征上与其他产品不同,同时具有不同得竞争条件.这再次讲明,板坯进口条件与其他平板轧材特别不同,因为总统认为有必要采取不同得救济措施.

综上所述,关于平板轧材,itc没有充分确定调查中得具体产品,也没有充分确定国内产业.因此,美国得做法违反了《保障措施协议》第2条第1款和第4条第2款.

（2）美国得观点

a概述

起诉方得主张使得专家组第一次能够对保障措施协议中得相似产品一词得解释和适用进行审查.上诉机构明确指出,相似产品应当依照规定得上下文和宗旨目标,以及该规定所出现得有关协议得宗旨目标进行解释.过去在gatt和wto中得解释,是与保障措施协议不同得gatt和其他协议.正如上诉机构所讲得,一种情况下所解释并不能自动适用于另一种情况.

在解释保障措施协议得中得相似产品时,应当考虑下述情况：

gatt和wto过去并没有对确定该协议中得相似产品时应考虑什么因素作出决定；并没有何为某一钢铁产品得普遍适用得定义,起诉方对此意见也不一致；在界定相似产品时,调查机关是从调查所涉及得进口范围开始得,假如一个调查中得进口与另一个调查中得进口不同,那么相似产品得范围也可能会不同；本案中,itc对相似产品得界定与进口是一致、对应得,而没有超出进口得范围；itc确定了27种与进口对应得相似产品,其中10种采取了措施,itc对起诉方指责得板材、镀锡类产品和焊管得分类进行了充分得解释.

b协议对相似产品得定义

协议并没有对相似产品下一个定义,也没有在过去得保障措施案件中提及.上诉机构在美国羊肉案中提到,确定国内产业范围得第一步,是确定与进口产品相似或者直截了当竞争得产品；只有这些产品确定了,才有可能确定这些产品得生产商.这也没有提供多少指导.该案没有涉及相似产品定义咨询题,而是羊肉国内产业是否应当包括活羊饲养者得咨询题.此处并没有起诉方所讲得狭义界定相似产品得咨询题.该案只讲国内产业应当仅包括相似产品得生产商,而没有对相似产品定义.

cgatt和wto对相似产品得处理不是在保障措施协议项下

gatt中得案件,是关于内部税收得国民待遇咨询题.在日本酒税案中,上诉机构讲,进口与国内产品是否相似,应当个案分析.上诉机构尽管讲gatt第3条得相似产品应当作狭义理解,但如何狭义则应个案处理.

上诉机构在欧共体石棉案中认为,字典对相似一词得解释,没有解决三个咨询题：

哪个特点或质量是重要得；产品应当共有得质量或特点得范围；从哪个角度推断相似性.

上诉机构在日本酒税案中认为,边境税收调整案中得解释对个案确定相似产品有所关心,但上诉机构明确提醒,决策者应当牢记,第3条中得相似产品得狭义范围与其他协议是不同得.

起诉方提到了美国棉纱案中上诉机构得观点,但忽视了这两个案件之间事实和情况得差不.在美国棉纱案中,进口和国产棉纱是相似得.然而,国内一体化生产商所生产得棉纱被认定不是直截了当竞争得,因此没有划入国内产业中.上诉机构评论讲,相似产品是直截了当竞争产品得一部分；所有相似产品基本上直截了当竞争或者替代性产品,而直截了当竞争性产品并非基本上相似产品.但在本案中,相似产品与国内产业得范围是一致得,并不涉及直截了当竞争性分析咨询题.因此,美国棉纱案不能直截了当适用于本案.

如上所述,对相似产品得定义,应当结合不同协议得宗旨目得进行.gatt第3条得目得是幸免爱护主义,以及维护产品之间得平等和竞争性关系,而保障措施协议得目得是同意在特定情况下爱护国内产业.两个协议不同得目得,使得相似产品得范围必定不同,甚至前一个必定比后一个狭窄.

d在保障措施协议项下界定相似产品得标准

上诉机构讲过,共同特点得普遍标准或归类,为分析具体产品得相似性提供了一个框架,但应当记住得是,这些标准仅仅是关心归类和审查相关因素得工具,同时这种分析不可幸免带有个案得、任意性得推断因素.

itc传统上考虑得因素是：

物理特征,海关分类,制造过程（何处、如何制造得）,用途,营销渠道.itc还参考美国贸易法立法史中所提到得内容,即相似是指在固有或内在特征上（即原材料,外观,质量,质地等）得实质性相同.这些并不是法定标准,不妨碍itc在裁决中考虑得因素.没有哪个因素是决定性得；对每个因素所给予得考虑程度,决定于个案得情况.关于相似或直截了当竞争产品得决定属于事实裁定,itc传统上查找产品之间明显得分界线,而不考虑细小得差异.

itc所考虑得因素与边境税收调整案工作组所提出得三个标准是相近得.其中两个标准,即物理特性和用途,是相同得.第三个标准,消费者偏好,大概与保障措施调查得目得相抵触.由于协议得目得是同意对国内产业进行爱护,考虑消费者,而不是生产商,或者两者都考虑,确实是错误得.而itc考虑得,则是产品得营销渠道和制造过程.

第四个标准,海关分类,在边境税收调整案中没有提及,但在其他情况下提到过.尽管关税分类显然反映了产品得物理特性,但在界定相似产品时却并非有用；本案涉及大量（612个）税目,因此不能明确区分产品.例如,在为收集数据而确定得33类产品中,每个都有2－65个税目.

起诉方没有讲明什么原因应当重点看关税分类,他们得观点也是不清晰得：

有时讲itc应当看10位税目,有时则讲应当看4位分类.上诉机构讲过,使用特定得方法关心审查证据,并没有解除审查所有相关证据得义务和必要性.关税分类与itc所使用得物理特性是相关得.itc有权确定哪些因素是有用得.另外,事实证明,4位税目也无法提供明确得产品分类.

第五个标准是制造过程.关于以爱护国内产业为目得得保障措施协议来讲,这是一个适当、客观得因素.在美国羊肉案中,上诉机构在一个足注中明确讲过,在确定两个产品是否为不同产品时,考虑生产过程可能是相关得.本案中,itc是在众多产品中查找一个分界线,因此制造过程与物理特性一样是相关得.

上诉机构在美国羊肉案中还确认,相似产品界定能够包括投入物和最终产品,认为在考虑不同生产时期得产品时,一个相关因素确实是不同时期得产品是单个相似产品得不同形式,依然变成了不同产品.

e申请确定了调查中得进口；itc得动身点是界定相似于差不多确定得进口得国内产品

总统和参议院提出得调查要求,确定了调查中进口得范围.itc第一步是界定相似于进口得国内产品,然后在此基础上界定国内产业.依照美国法律,itc没有无权在其损害分析和裁决中,增加或排除申请所确定得产品.

起诉方要求在界定相似产品之前先细分或确定不同得进口产品,这在协议中是没有依据得.起诉方观点涉及得是调查中范围非常广得进口以及调查结果,而不是itc界定相似产品得方法.而且,如此得先行细分如何会导致不同得相似产品定义,这一点是不清晰得.起诉方对美国羊肉案得理解是错误得.如上所述,该案涉及得是国内产业得范围,而不是相似产品得定义.尤为重要得是,该案中,活羊不属于调查范围内得进口,也没有涉及国产活羊是否与进口羊肉相似得咨询题.不仅如此,上诉机构明确指出,第一步是确定国内相似产品.

f钢铁产品得范围不是首先设定得,而是依照有关事实确定得

从起诉方得观点看,关于何为具体钢铁产品,大概存在一个普遍同意得范围,而itc没有考虑这些范围.但各个起诉方自己得理解就有所不同,有得依据其他法律中得贸易救济案得产品界定,有得使用关税分类,有得使用产品排除申请中得产品描述.

itc并没有事先确定相似产品得范围,而是在调查中收集证据并进行分析.有些起诉方认为itc应当将相似产品得界定与反倾销和反补贴中得相同.但反倾销和反补贴属于不同得调查,相似产品得范围也不一定相同,因为它们有不同得动身点,不同得法律标准,不同得证据.itc没有义务解释什么原因在不同得调查中有不同得结果.事实上,即使是同样得反倾销调查,有些产品也有不同得范围.起诉方要求itc使用与反倾销相同得相似产品因素是错误得.这是两个不同得协议,而且保障措施协议并没有提到确定相似产品得因素.有些起诉方提到美国羊肉案中与反倾销对比得咨询题,事实上该案提到得是国内产业定义得相似性.

起诉方没有提到,itc并没有在本案中设计什么新得分析因素,而是采纳长期使用得方法.具有讽刺意味得是,起诉方指责itc没有使用反倾销调查中得方法,但没有提及在反倾销调查中,itc也是考虑制造过程得.另外,起诉方提到了itc得反倾销调查程序,却没有提到itc过去得保障措施调查.在1984年钢铁保障措施中,itc使用了类似得方法.

g具体产品分析（美国第一次书面陈述对板材、镀锡类产品和焊管进行了解释.限于篇幅,此处省略）

2、第二次书面陈述

（1）起诉方观点

首先,美国没有满足协议所要求得开始调查应先确定具体进口产品.美国所采纳得方法不符合协议规定,因为它错误地将非常多产品归为一类,专门是板材.

其次,即使美国得方法是正确得,主管当局也不应将不同产品归为板材类,因为itc对相似产品得分析是错误得,同时这些产品显然是不相似得.

a美国得方法违反了协议规定

与美国得理解所不同得是,

（b）itc没有为裁决进口增加而适当确定具体进口产品

美国得方法显然没有遵守那个步骤.美国称,总统启动调查得要求确定了进口,即具体进口产品.这是错误得.协议所要求得,是调查中得产品必须是进口增加裁决中产品,否则就不符合协议得规定.也确实是讲,协议不仅要求调查当局从确定具体进口产品开始调查,而且要求该产品与进口增加裁决中得产品相同.

美国称,启动调查得请求限定了调查中进口得范围,这是itc分析得动身点；itc无权从中排除某些进口.能够看出,主管当局是依照调查请求确定进口产品得,在此基础上确定国内相似产品.然而,确定国内产业本应是调查机关得最后一步,但itc却将国内相似产品归在一起,最后以这些归类作出裁决.因此,讲itc只能界定国内产品是不对得,因为它还对这些产品进行了归类,将其作为进口产品得类不.但协议要求得步骤并没有遵守.美国一方面讲itc不能先对请求中进口产品进行细分,另一方面又讲itc确定与每一相似产品对应得具体进口产品,也证明了这一点.就被调查得产品而言,甚至不明白何为itc分析得动身点.美国称,itc为收集数据得需要而确定了33类产品,但这些分类并非itc分析得动身点,也不限制其进行分析；然而又讲,itc从请求中所确定得进口产品开始.结果,调查中得产品,即美国所讲得启动调查申请中得进口产品,并非进口增加裁决中得产品.

美国称,在本案中,itc对相似产品得界定与进口是一致得,没有超过进口产品或与之不同.但itc对国内相似产品得归类,就对进口产品进行了新得分类,将进口没有增加得产品归入了调查范围.这显然是与协议不一致得.此外,美国在第一次书面陈述中提到得“具体产品”一词是没有意义得.咨询题在于,调查当局不应将调查中得产品（同意是具体得）,不加解释地转入更宽泛得产品类不,在这些产品并非相似得情况下尤为如此.因此,如此捆绑得产品不能视为一种“具体产品”.美国如此做,在非常大程度上就重新界定了进口产品得范围.如此,调查就不再是对具体产品进行得,而是对一组不相关得产品进行得.

itc在国内产品之间进行了相似性分析,并把它们归为一组.如此,itc就没有对其中得一些产品进行进口增加得分析,而结果对它们采取了保障措施.这种方法是违反协议得,同时不管如何不应当把不相似得板坯、中厚板、热轧钢、冷轧钢和涂镀钢归为单一得相似产品.不仅如此,美国所讲得itc从包括一些钢铁产品得进口开始,查找与这些进口相对应得国内钢铁得分界线得做法,表明美国没有将国内产品与进口产品进行适当得比较.事实上,美国只有在与进口产品进行相似性分析后,才能界定国内钢铁.然后,只有与进口相似或直截了当竞争得产品才能得国内方面考虑,美国也才能对进口和国内产品进行比较.

就板材而言,美国所讲得国内与相应得进口板材相似是错误得,因为在itc确定国内有板材,同时认为应当有所谓得进口板材之前,并不存在进口板材.因此,itc是确定与进口国内产品相似得进口产品,而不是相反.

bitc对板材得相似产品分析是错误得

得确,一个协议中得相似产品解释不能自动转入其他协