农村地区误把低保当老年保障问题.docx

农村地区误把低保当老年保障问题.docx

《农村地区误把低保当老年保障问题.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《农村地区误把低保当老年保障问题.docx（13页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

农村地区误把低保当老年保障问题

绵阳师范学院

本科生毕业论文

题目农村地区“误把低保当老年保障”问题

浅析—以四川省通江县为例

专业社会工作

院部法学与社会学院

学号2005160077

姓名杨静

指导教师张江甫

答辩时间2009年5月

论文工作时间：

2008年11月至2009年5月

农村地区“误把低保当老年保障”问题浅析

—以四川省通江县为例

学生：

杨静

指导老师：

张江甫

摘要：

截止目前，全国全面实施农村“低保”政策的省份已经达到27个。

受保人群达到1815万人，这是自上个世纪90年代开始探索在农村建立最低生活保障制度、实施农村“低保”政策以来取得的巨大成就。

实施“低保”政策是绕开了各种限制性因素，直接让农民真正享受改革发展带来的成果提供了一条可行选择渠道，是一种“双赢”的结局。

但是，由于农村“低保”政策还处于初步实施阶段，特别是在西部农村地区，“低保”存在更突出的问题。

例如，通江县农村老年保障存在诸多缺陷，加之农村社会“低保”在实施过程中面临各种挑战，所以在农村社会保障系统中出现了“误把低保当老年保障”的现象。

这种现象虽然对通江县农村老年人的经济保障产生了一定的正面效应，但对农村整个社会保障体系所产生的负面效应更值得关注。

要解决“误把低保当老年保障”这个问题，还得从完善通江县农村老年保障和农村“低保”两方面着手。

关键词：

农村地区低保老年保障社会保障

UnderdevelopedRural‘erroneouslylowwhentheOldAgeSecurity’Analysis

—TakeTongjiangCountyinSichuanProvinceasanexample

Undergraduate：

YangJing

Supervisor：

ZhangJiangfu

Abstract:

Todate,thefullimplementationofthenationalrural"low"policyoftheprovincehasreached27.Insuredgroupreached18.15millionpeople,thisisthelastcenturybegantoexploreintheruralminimumlivingstandardsecuritysystem,theimplementationofthe"minimum"policyachievements.Theimplementationof"minimum"policyistobypassavarietyoflimitingfactors,therealenjoymentofthefarmersdirectlythefruitsofreformanddevelopmenthasprovidedaviablealternativechannels,isa"win-win"outcome.However,duetothe"minimum"policyisstillinitsinitialimplementationphase,especiallyinruralareasinunderdevelopedwesternregions,"low"thereisamoreprominentproblem.Forexample,TongjiangCounty,therearemanyshortcomingsofoldagesecurity,inadditiontotheruralcommunity"low"intheimplementationprocessisalsofacingchallenges,sointheruralsocialsecuritysystema"misuseofthelowwhentheOldAgeSecurity"phenomenon.WhilethisphenomenonTongjiangCounty,theeconomicsecurityofolderpersonsinruralareashavehadsomepositiveeffect,buttheentiresocialsecuritysysteminruralareasarisingfromthenegativeeffectsofevenmorecauseforconcern.Toresolve"misusedtolowwhentheOldAgeSecurity,"thisissuewillhavetoimprovetheTongjiangCountyfromtheoldagesecurityinruralareasandruralareas,"minimum"two-pronged.

Keywords：

less-developedwesternpartofoldagesecurityinruralareaslowsocialsecurity

目录

一、“误把低保当老年保障”提出的背景、价值1

（一）“误把低保当老年保障”提出的背景1

1．农村“低保”与老年保障1

2．通江县“误把低保当老年保障”现象的表现1

（二）研究价值2

1．实际价值2

2．理论价值2

二、“误把低保当老年保障”问题分析2

（一）通江县农村“低保”实施现状2

（二）“误把低保当老年保障”现象产生的原因3

1．通江县农村老年保障实施情况方面的不足导致问题产生3

2．通江县农村“低保”工作在运作方面的不足导致问题产生4

（三）“误把低保当老年保障”产生的影响4

1．正面效应4

2．负面效应5

三、对策建议5

（一）在一定时期内允许这种现象存在5

（二）民政工作人员要带着对人民群众的深厚感情做好“低保”工作6

1．在“入保”程序方面，民政工作人员要严肃态度6

2．除了必须完善“低保”政策和运行机制以外，通江县需健全农村老年保障的政策法规6

四、小结6

注释7

参考文献8

致谢9

一、“误把低保当老年保障”提出的背景、价值

（一）“误把低保当老年保障”提出的背景

1．农村“低保”与老年保障

最低生活保障制度（以下简称“低保”）是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度。

2008年中央一号文件明确指出：

“完善农村最低生活保障制度，在健全政策法规和运行机制基础上，将符合条件的贫困家庭全部纳入低保范围。

”[1]

本文所要讲的老年保障主要是指西部欠发达农村地区老年保障中的经济保障部分。

主要目的是让满足条件的人在年老后能够维持基本生活。

由此可见，老年保障和农村“低保”都是农村社会保障体系的组成部分，其目的都是为了更好的保障农民的基本生活。

但“低保”和老年保障在保障对象方面不同：

“低保”以户为单位，保障农村收入难以维持最基本生活的农村贫困人口，只有条件具备的家庭才能够享受低保政策；而老年保障的对象是农村所有的老年人，不管是贫是富都要保障。

因此在进行分析研究的时候，不能把老年保障和农村“低保”两个概念相混淆。

2．通江县“误把低保当老年保障”现象的表现

（1）通江县2008年7月收集的13000份“农村低保申请审批表”的分析结果显示：

很多农户在申请“低保”时把自己、年幼子女与老年人分开户口，单独由老年人申请低保。

例如通江县泥溪乡大柏树村四组，有46户共210人，其中家有老年人的共23户，老人和子女分开住的3户，其余20户都是老年人和子女同住。

2008年7月份大柏树村四组上报“低保”户共3户，然而这三户中并不包括独立居住的三户，有两户都是老年人和子女同住的家庭。

这两户家庭有一共同特点：

年轻人都在外地打工，家中只剩下老年人，且年龄都在65岁以上，生活困难。

这说明在通江县确实存在“误把低保当老年保障”的现象。

（2）对通江县城乡社会救助中心负责人的访谈：

因为“低保”也是要求以家庭为单位进行申报，所以有的对象就钻政策的空子，与子女或父母分开户口申报“低保”。

县民政局城乡社会救助中心工作人员D：

很多农户单独把家中老年人作为保障对象申报上来，真的以为低保就是养老吗？

新场乡，起码一半都是这样的......”！

这也反映出县民政干部在审批材料过程发现的问题：

许多农户还不知道农村“低保”的具体含义，就以老年人的名义开始申请这项惠民政策了。

（3）实地调查过程中的农户口述内容也反映了这个问题：

泥溪乡X（电话访问）：

“我们拖儿带女在外打工，全部的钱都用来送小孩读书了，没有钱给老年人！

老年人用钱问题一解决，我们就放心了！

”广纳镇L：

“我的三个儿子都在新疆打工，把孙子留在家里由我们养，他们每年寄回家的钱连小孩读书都不够，现在我们勉强还能做农活，吃饭不愁，但上年纪了，一年不如一年，要是把我们老年人的经济问题解决了，我们也就心满意足了！

”

由此可见：

农村“低保”实施过程中确实存在“误把低保当老年保障”的问题。

针对“误把低保当老年保障”这个问题，本文试图从四川省通江县农村“低保”的实施现状和农村老年保障方面存在的缺陷两方面来分析”误把低保当老年保障”的问题。

（二）研究价值

1．实际价值

引起全县民政工作人员对此问题的重视并根据实际情况提出相应解决方案。

很多乡镇民政工作人员在处理“低保”工作的过程中，还未能充分认识到许多农民，甚至包括自己，“误把低保当老年保障”了。

本文的目的之一，就在于把这个问题显性化，引起地方民政工作人员的重视，并根据当地实际情况提出解决方案。

2．理论价值

明确“低保”和老年保障的关系，有利于整个通江县农村社会保障体系的建构和完善。

通江县现在的老年保障工作中：

90岁以上老人31人（2008年8月统计结果）无条件由城乡社会救助中心纳入“低保”范围。

其他年龄段（60—90岁）老人的保障工作则由民政局老龄委全权办理。

由此可见，对于高龄老年人的老年保障工作，城乡社会救助中心和老龄委有重叠之处。

而且在老年保障问题上存在重城市轻农村的现象，导致农村除90岁以上老人的其他年龄段老人保障工作不健全。

需要说明的是农村社会中存在“误把低保当老年保障”的问题，就是要在整个老年工作中引起重视，建立健全制度法规，完善农村老年保障方案以切实保障农村老年人的生活。

二、“误把低保当老年保障”问题分析

（一）通江县农村“低保”实施现状

通江县共有49个建制乡镇，下辖524个村民委员会，37个居委会，总人口73.8万，总户数20万户。

其中农业人口62.5万，占人口总数的86％，农业户16.5万户，占总户数的82.5％。

其中农村贫困户4350户18700人，农村因公致残的6418人。

农村60岁以上老人76681人（其中60－64岁的49556人，65－79岁的19523人，80－89岁7059人，89－99岁502人，100岁以上31人）农村患有各种疾病14118人，大病重患者2104人。

在社会救助体系方面，2005年至2006年度通过由巴中市，通江县两级财政按一定的比例出资托底，对年人均收入低于500元农村扶贫线标准的10573人次纳入了农村低保救助对象，在确定救助标准上把救助标准分为三类，分别为人月平均25元、20元、15元，但家庭户年救助金额不超过500元。

现行救助措施是按照2005在县委，政府制定并下发的《通江县农村特困户救助（农村低保）实施办法（试行）》而实施的，对农村户口性质的10573人按照农村扶贫线标准（500元/年人均）予以保障。

所以，通江县农村低保实施范围大，人数多，但保障水平低。

[2]

（二）“误把低保当老年保障”现象产生的原因

1．通江县农村老年保障实施情况方面的不足导致问题产生

（1）通江县的老年保障工作存在重城市轻农村的现象。

农村老年保障分为经济保障和服务保障，经济保障是老年保障水平高低的决定因素。

城镇干部职工达到法定退休年龄后可以领到工资替代率很高的退休金，医药费用个人负担较少，其基本生活能够得到较好的保障。

而农民在人民公社时期虽然一般能够领到一份口粮，但口粮标准是由生产的丰欠状况决定的，在当时很不稳定。

1992年以来推行的农村养老保险制度是一种强制储蓄保险基金制度。

农民在满60岁后领取的养老金实际上是自己缴纳费用的返还。

投保的标准又受到农民收入水平的限制。

在不考虑其他因素的情况下，农民收入水平越高，投保标准越高，到期领取的养老金就越高。

但就目前农村的实际情况看，这种“三高”局面短期内难以形成。

[3]所以，农村社会养老保险保障老年人基本生活的目标难以实现，尤其是对于西部欠发达的农村地区而言就更明显了。

总之，城乡老年保障立法、经济支持，保障水平等方面存在巨大的差别。

较之于完善有效制度之下城镇干部职工，主要依靠家庭养老（尤其是经济供养方面）的农村老年人口可以说是排除在社会保障的“安全网”之外。

正是因为农村老年保障长期以来得不到重视，导致农村老年保障问题在偏远农村地区还是空白，造成农村“低保”在实施中，更加倾斜于老年群体的现象。

（2）传统观念导致老年保障问题难以解决。

有调查资料表明，85％以上的老人希望由配偶或子女来照料日常生活，习惯于在青壮年时期，将自己的全部收入和积蓄用于养育子女或置办家产，并在老年时期全部由子女掌管，很少预留自己的养老费用，由子女负担起自己年老时的供养重任，而对社会养老保险这个新生事物持怀疑和观望态度。

另外，农民的小农意识强，多数农民不愿将自己的劳动所得和积蓄参与到到社会统筹中用于他人的养老所需。

所以，传统观念导致农民参与养老保险的积极性不高。

“低保”单从政策上来说条件宽松，贫困农户都有可能被政策纳入“低保”范围。

老年人渴望自己老年保障问题得以解决，所以“低保”政策实施以来，大有“误把低保当老年保障”的现象存在。

（3）通江县农村青壮年劳动力大量向城市流动导致农村土地抛荒现象严重，从而使传统的土地养老保障功能退化，农村老年人老年保障问题显性化。

且农村老年人身边子女数的减少弱化了家庭养老。

通江县泥溪乡大柏树村四组有85%以上的青壮年劳动力向城市流动，导致留在家中的大多数是55岁以上的老年人口。

近年来，有更多青壮年（包括儿童）外出，农村老年人的生活就更显凄凉，精神生活和物质生活一样处于极度空虚的状态。

特别是老年人病痛大，需长期用药，经济上的贫乏又造成医药费用问题难以解决，“低保”虽然保障水平比较低，但农村医药费用不如城市高，在一定程度上能保障农民平时门诊用药,从这个层面上来说也会导致“误把低保当老年保障”现象的产生。

2．通江县农村“低保”工作在运作方面的不足导致问题产生

（1）政策宣讲、农民理解政策方面的失误。

通江县关于民政干部设置的状况是:

每个乡镇仅一名民政工作人员，这些民政工作人员的整体素质都不高，40岁以下的工作人员以高中和中专为主，还有部分是初中文化。

综合素质稍高的就被调于县城工作。

通江县属偏远山区，人口分散,集中宣传难度大,分散户很难宣传到位。

这就要求传到的家庭向没有宣传到的家庭传达政策内容，这样很容易造成政策在传达过程中信息的缺失和准确度的下降，农民也难以正确理解和掌握政策。

加之部分未履行赡养父母责任的子女也希望父母生活能得到保障,“低保”倾斜于老年群体的现象也就在情理之中了。

（2）“低保”对象界定难以确切到位。

对于农村“低保”对象的界定，无论是在搞试点还是全面铺开以后，一直是一个复杂、困难的问题。

对于贫困地区来说，对象的界定更加难以准确到位。

最主要的问题在于农民收入核准难：

享受农村“低保”政策的对象，按政策要求是其收入符合家庭人均收入低于当地“低保”标准的要求。

通江县是对年人均收入低于500元的农村扶贫线为标准。

但农民的收入多为实物，由于价值转移的随意性，在实际操作中很难准确认定。

通江县近年来劳动力流动，导致具体经济收入难以计算准确。

在农村“低保”中，经济收入的折算也是一个难点，使得整个“低保”体系，“低保”对象只能相对准确，难以用数字准确计算，这主要体现在老人独居的家庭，子女给予父母的赡养费由于子女收入的不确定和家庭开支的差距较大（重点表现在教学投入层次、阶段性差距大）而没有固定的保障。

这样特定的困难群体，在制度规定不明确（家庭收入核算办法）的情况下大多就会被纳入“低保”范围。

同时通江县农村地域分散，入户调查难度较大，使得“低保”审批时多以乡镇调查上报为准。

乡镇民政人员在实际操作中对群众的感情往往大于制度的规定。

县级民政工作人员很难在低保工作开始之初就遏制问题的发生。

（3）“入保”程序复杂。

提出名单→村委会评议→张榜公布→上交乡民政工作人员→提交县民政局城乡社会救助中心。

村委会评议这一环节至关重要，在此过程中，私人情感和关系亲疏会严重影响上报名单。

那些“误把低保当老年保障”的家庭，就这样在复杂讨论和复杂评议中被上报了。

（三）“误把低保当老年保障”产生的影响

任何事情都有两面性，因此我们也应该辨证的看待“误把低保当老年保障”问题，此现象的存在既具有积极面，也有消极面。

1．正面效应

（1）缓解农村贫困老人的经济紧张问题。

85％以上的老年人寄希望于子女养老，自己在青壮年时期就将全部积蓄用于养育子女或者置办家产，导致老年时经济困难，然而现在多数青壮年向城市流动，又把全部积蓄用于养育下一代，很少能为老年人提供经济帮助。

年轻子女都认为老年人还能够凭自己的余力在农村种植庄稼自给自足，所以就更不会提供经济援助，这就导致老年人不缺饭吃但缺钱用。

“低保”政策的实施，虽然很多人“误把低保当老年保障”，但它确实缓解了老年人的经济紧张问题。

（2）促进农村社会稳定。

正是因为缓解了农村贫困老人的经济紧张问题，才会使农村社会处于一种稳定的状态。

同时社会的稳定为构建和谐社会奠定了基础。

2．负面效应

（1）给民政工作人员带来工作上的困扰。

由于老年保障在农村实施情况不容乐观，而享受“低保”是不需要预先购买的，所以都积极申请，导致民政工作人员处于进退两难的境地。

一方面要向上级部门汇报老年保障方面的工作，做得不好要接受批评；另一方面，又要着实为农村老年人考虑，家庭面临困难按规定是可以纳入“低保”系统的，但人数太多就面临财政上的压力，也必定有部分人员不能纳入“低保”体系，得罪群众。

这就给民政工作人员带来了工作上的困扰。

（2）使农村青壮年养老敬老意识淡化。

市场经济观念对人们传统的文化道德观念产生强烈冲击，农村年轻人的赡养意识已大为淡化，有的农村老人基本生活需要都得不到满足，家庭赡养纠纷突出。

通江县多数年轻人外出到上海、北京、广州等大城市务工就业，常年在外，置家中老年人于不顾。

通江县2008年7月收集“低保”申请资料中显示：

有近15％的申请表中表明申请“低保”的原因是：

老人长期患病，子女外出常年不归（当然在申请中就只有老年人申请，把老年人与年轻人分开了）

（3）不利于通江县整个农村社会保障体系的完善。

通江县民政局城乡社会救助中心负责人在向市级民政提交的上报材料中总结到：

“要规范建制：

城乡社会救助制度实施以来，在我县是以县人民政府出台的三个试行文件为蓝本。

在政策的解释上对上一级层面难以有规范性，权威性的法规性文件作为支撑，无论是乡到省、还是从省到乡都需要一个权威的法律文件作为规范救助体系的制度建设的法律支撑。

由于救助工作无小事，迫切需要省一级出台法规以推动救助体系的健康发展”。

[6]由此可见，通江县社会救助体系还不完善，“低保”作为社会救助的一部分，在制度上也不健全。

如果再把“低保”当成是老年保障，那就更容易导致制度混乱，不利于整个通江县农村社会保障体系的健全和完善。

三、对策建议

对于国家级贫困县通江县而言，建立完善的农村社会保障体系是一个长效机制，农村老年保障存在的问题不可能在短时期内解决。

这就要求在解决“误把低保当老年保障”这个问题时一定要慎重，要根据当地实际情况制定相应解决方案。

在此我提出以下建议：

（一）在一定时期内允许这种现象存在

这种现象在一定时期内存在有利于保障群众利益，这一点在前文就已经说明。

在此不多加陈述。

（二）民政工作人员要带着对人民群众的深厚感情做好“低保”工作

1．在“入保”程序方面，民政工作人员要严肃态度

在实施“低保”政策时要建立监管制度，不以权谋私，不假公济私。

同时，做到“多下乡调查，勤下乡调查，多听取人民群众的真正呼声，常送温暖”。

县民政工作人员要强化自觉性，要致力于本地区的经济发展和全体人民福利事业的发展，要以全县人民的福利事业为己任，共同致力于通江县农村社会保障事业的发展。

2．除了必须完善“低保”政策和运行机制以外，通江县需健全农村老年保障的政策法规

做到与大城市接轨，吸取先进经验教训，少走弯路。

完善老年保障工作，就能够避免“误把低保当老年保障”这种现象的产生。

县民政工作人员要整顿作风，做到公平公正，用良心来做好这项工作，借鉴城镇老年保障工作的可取之处，要在一段时间内把老年保障工作的中心倾向农村，通江县农业人口占86％以上，所以要保障农村社会稳定就要处理好农村工作。

老年保障工作作为农村工作的重要组成部分更是亟需解决的。

四、小结

写作本文最难把握的就是“误把低保当老年保障”的人数在所有申请低保的人数中所占的比例。

在写作本文的过程中，我得到了通江县民政局城乡社会救助中心工作人员的大力支持。

城乡社会救助中心工作人员也明显感觉到这个问题的存在，但是由于贫困人口多，申请“低保”的人数也很多，实际入保的人数也随之增多，有些的确是家里只有老年人生活的，也有的是因为子女在外打工而把老人留在家中导致老人经济生活困难的。

“低保”政策实施以来就得到这部分人的青睐。

很多年轻子女把老人与自己分开，由老人单独申请低保。

正是由于数量巨大，所以这类人究竟在申请户中占了多大的比例很难估算，不能很好地让人信服。

注释

[1]张仕平.建国以来农村老年保障的历史沿革、特点及成因[J].人口学刊.2000,（5）:

1.

[2]数据来源:

关于对城乡社会保障问题的调查与研究.通江县民政局.

[3]郑杭生.转型中的中国社会和中国社会的转型[M].北京:

首都师范大学出版社,1996.316-381.

[4]关于对城乡社会保障问题的调查与研究.通江县民政局.

参考文献

[1]张仕平，刘丽华.建国以来农村老年保障的历史沿革、特点及成因[J].人口学刊.2000,（5）.

[2]郑杭生.转型中的中国社会和中国社会的转型[M].北京:

首都师范大学出版社,1996.316-381.

[3]李苏群，朱建中.完善农村低保制度的几点思考[N].农民日报.2007-03-28,第四版.

[4]刘锋,张永良.农村“低保”政策的现实困境及对策思考[J].贵州财经学院学报.2008,（7）.

[5]张玲,刘秉龙.农村最低生活保障制度对社会养老保险的替代效应[J].新疆农垦经济（劳动与保障）.2008,（6）.

[6]李继红.西部欠发达地区农村低保的调查与思考[J].曲靖师范学院学报.2008,（3）.

[7]本书编写组.十七大报告辅导读本[M].北京:

人民出版社,2007.38.

[8]李春根,李光华.农村低保制度的难题与破解[N].农民日报,2007-12-19（3）.

[9]任大鹏.农村社会保障制度的问题与对策[J].农村工作通讯.2007,（5）:

42.

[10]冯才华.建