湖北省主体功能规划.docx
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湖北省主体功能规划
湖北省主体功能区规划
序言（6）
第一章规划背景（7）
第一节自然状况（7）
第二节综合评价（8）
第三节主要问题（10）
第四节面临挑战（12）
第二章指导思想（13）
第一节开发理念（13）
第二节主体功能区划分（15）
第三节开发原则（18）
第四节重大关系（22）
第三章主要目标和战略任务（24）
第一节主要目标（24）
第二节战略任务（26）
第三节未来展望（28）
第四章湖北省主体功能区划（31）
第一节区划方案（31）
第二节重要指标统计分析（33）
第五章重点开发区域（35）
第一节功能定位和发展方向（35）
第二节国家层面重点开发区域（37）
第三节省级层面重点开发区域（46）
第六章限制开发区域（53）
第一节国家层面农产品主产区（53）
第二节国家层面重点生态功能区（57）
第三节省级层面重点生态功能区（68）
第七章禁止开发区域（72）
第一节功能定位（72）
第二节管制原则（73）
第三节近期任务（77）
第八章能源与资源（79）
第一节主要原则（79）
第二节能源开发布局（81）
第三节主要矿产资源开发布局（82）
第四节水资源开发利用（83）
第九章保障措施（85）
第一节区域政策（85）
第二节绩效考核评价（95）
第十章规划实施（98）
第一节职责分工（98）
第二节实施机制（101）
附件1：
湖北省禁止开发区名录（104）
附件2：
其他重点开发的城镇（111）
附件3：
附图（113）
序言
湖北省地处中国中部和长江中游，山地平原兼有，气候温暖湿润，土地类型多样，国土空间自然禀赋优势突出。
随着国家实施“促进中部地区崛起”战略和湖北省全面实施“一元多层次战略体系”，湖北省已经进入一个全新的发展时期。
从现在起至2020年，将是湖北省国土开发空间结构快速变化的新阶段。
将国家战略与全省经济社会发展战略有机结合，打造高效、协调和可持续的省域国土开发空间结构，是缩小省内不同区域之间人均收入、公共服务和生活水平的差距，实现全省经济布局、人口分布和资源环境三位一体空间均衡的必要前提和有力保障。
《湖北省主体功能区规划》（以下简称《规划》）是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的基础性、战略性和约束性的规划，是其他空间性规划在国土空间开发和布局方面的基本依据。
《规划》根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）、《全国主体功能区规划》、《湖北省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》编制，规划范围涵盖全省所有的国土空间，提出的推进形成主体功能区的主要目标到2020年，其他规划内容是更长远的，实施中将根据形势变化和评估结果适时调整修订。
第一章规划背景
第一节自然状况
湖北省位于长江中游，洞庭湖以北，东邻安徽，南接江西、湖南，西连重庆、四川，北靠陕西、河南。
地跨东经108°21′～116°07′，北纬29°01′～33°61′。
全省国土总面积1859万平方公里。
（图1湖北省行政区划图）
——地形。
湖北省地势西高东低，西-北-东三面环山、中间低平而向南敞开，拥有山地、丘陵、岗地和平原等多种地貌形态。
其中海拔在500米以上的山地占56%，海拔200～500米之间的丘陵占15%，100～200米之间的岗地占9%，低于200米的平原和水域占20%。
山地、丘陵合计占全省总面积的71%，平原、岗地占29%。
（图2湖北省地形图）
——资源。
湖北省自然禀赋条件良好，素称“鱼米之乡”，是全国重要的商品粮棉油生产基地和最大的淡水产品生产基地，2010年全省农作物总播种面积7997.57千公顷，养殖水面788.57千公顷，已具备粮食2500万吨、棉花1000万担、油料6000万担、蔬菜3000万吨、肉类300万吨、淡水产品300万吨的生产能力。
矿产资源丰富，全省已发现矿产149种，占全国已发现矿种的87.13%，其中已查明资源储量的矿产有87种，占全国已查明资源储量矿产的59%，已发现但尚未查明资源储量的矿种有57种。
——植被。
湖北省自然地理条件优越，具有适宜生物多样性的环境，森林植被呈现普遍性与多样化的特点。
全省已发现的木本植物有105科、370属、1300种，其中乔木425种、灌木760种、木质藤本115种。
——气候。
湖北省位于亚热带北缘，属于典型的亚热带季风性气候，四季分明、雨热同期，降水量的年际和区际差异较大，江、河、湖、库众多，长江、汉江等过境客水量大，是自然灾害多发、频发地带，也是我国多灾、重灾地区之一。
其主要自然灾害有洪涝、干旱、低温冰冻、病虫害、滑坡、泥石流、崩塌（包括塌陷）和地震等，而发生次数最多，造成损失最大的是洪涝和干旱等灾害。
第二节综合评价
对全省国土空间土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态系统重要性、自然灾害危险性、人口集聚度以及经济发展水平和交通优势度等进行综合评价，现阶段湖北省国土空间表现出以下特点：
——适宜开发面积相对较多。
湖北省国土面积18.59万平方公里，其中，陆地面积17.66万平方公里。
全省适宜建设用地面积8.82万平方公里，约占全省陆地国土面积的49.92%。
2010年全省建设用地面积1.54万平方公里，约占全省总面积的8.28%。
全省基本农田面积约3.96万平方公里，占全省国土面积21.3%，是国家重要的粮食主产区。
除基本农田外，湖北省可用于新增建设用地的土地资源有3.68万平方公里，约占全省陆地国土面积的20.80%，人均约0.96亩。
相对于全国人均可利用土地水平（0.34亩），湖北省可利用土地资源丰富，土地资源对未来人口聚集、工业化和城镇化发展的承载能力较强。
——环境质量相对较好。
全省地表水与大气环境质量总体状况相对较好，生态环境承载力较强。
湖北省河流众多，密如蛛网，河长100千米以上的河流有38条（不含长江、汉江），河长10千米以上的河流有1700多条。
全省湖泊水库广布，面积超过1平方公里的湖泊257个，湖库面积较大、水质相对较好。
化学需氧量环境容量无超载的县（市、区）有81个，占全省县（市、区）总量的78.6%。
大气质量较好，大气环境容量无超载的县（市、区）有100个，占全省县（市、区）总量的97%。
——生态系统支撑能力较强。
森林、湿地和湖泊构成了湖北省主要的生态系统类型，其总体状况较为稳定，对全省生态安全与经济发展的支撑作用日益凸显。
与此同时，全省生态脆弱性相对缓解，水土流失面积有所下降，山区石漠化得到有效遏制。
三峡水利枢纽工程建成之后，湖北长江流域防洪压力得到缓解，工业化、城镇化和农业发展的安全保障能力明显提高。
——国土开发格局相对集中均衡。
全省人口集聚度较高、经济发展水平较高的县（市、区）集中在武汉、襄阳、宜昌等市主城区及其周边区域。
随着国家实施促进中部地区崛起战略和武汉城市圈“两型”社会的建设，武汉成为全省国土空间开发最为集中的区域和长江中游地区重要的经济增长极。
与此同时，襄阳和宜昌紧紧抓住国家级开发区建设和三峡水利枢纽工程等国家重大工程建设机遇加快发展，成为省域副中心城市，全省“一主两副”的集中均衡式国土开发空间格局初步形成。
第三节主要问题
伴随着工业化、城镇化进程的不断加快，湖北省经济、社会快速发展的同时，国土空间开发也逐渐暴露出一些必须高度重视和着力解决的问题。
——建设用地空间结构不合理。
2010年，全省城镇工矿用地面积0.36万平方公里，占土地总面积的1.94%，人均用地63平方米，农村居民点用地面积0.83万平方公里，占土地总面积的4.46%，人均用地145平方米，相对于城镇工矿用地，农村居住空间占地明显偏多。
——资源环境问题渐趋突出。
我省一些地区环境容量的限制已经显现，鄂西北等区域已无化学需氧量剩余环境容量，长江中游北岸各支流、汉江下游各支流等氨氮环境容量均呈负值。
全省平均酸雨频率为27.6%，在27个监测城市中共有12个城市检出酸雨，全省出现酸雨城市的比例为44.4%，12个城市年均降水PH值低于5.6，宜昌、咸宁、枝江等5个城市甚至低于5.0。
水环境质量总体较好，但部分水域污染严重。
长江、汉江部分支流，如府河、内荆河、唐白河、竹皮河等已遭到一定程度的污染，三峡水库支流、汉江下游出现“水华”现象，省控湖泊受氮、磷污染开始呈现富营养化趋势，水质Ⅱ类的仅占20%，水功能区水质达标率为54.7%，城市内湖水质均在Ⅳ类及以下，流经城区的河段普遍受到污染。
水土流失比较严重，全省水土流失面积占土地面积的比例达到30%左右，特别是鄂西山区和大别山区水土流失严重。
——土地利用粗放，建设用地利用效率不高，耕地面积不断减少，人地矛盾日益尖锐。
1997—2008年间，全省耕地面积共减少28.54万公顷，平均每年减少2.37万公顷，同期人口净增加285.7万人，平均每年净增加23.8万人，人均耕地面积从1.27亩下降到1.15亩。
工业化、城镇化快速发展的用地需求与土地资源保护及开发利用的矛盾日益突出。
——生产力布局与人口分布不尽合理。
全省经济发展水平较高的地区主要集中在武汉、襄阳、宜昌等市及其周边地区，经济发达地区在集聚大量经济的同时，还没有吸纳和承载与之相应的人口规模。
2010年，武汉市生产总值占全省的34.9%，而常住人口仅占全省的17.1%，人口分布与经济布局的相对失衡，使得发达地区与山区等欠发达地区的生活水平和公共服务水平差距拉大，影响区域协调发展。
第四节面临挑战
今后一个时期，是湖北全面建设小康社会的关键时期，也是构建促进中部地区崛起重要战略支点的黄金时期。
为此，必须深刻认识并全面把握省域国土空间开发的总体趋势，妥善应对由此带来的各种挑战。
——城镇化水平不断提高伴随着空间发展需求的压力。
湖北省正处在城镇化的加速发展时期，未来一段时期，农村人口将不断进入城市就业和居住，由此带来城市建设用地持续增加和农村居住用地大量闲置等问题。
——工业化水平不断提高伴随着资源环境的压力。
湖北省已整体进入工业化中期阶段，随着工业化水平的不断提升，积极承接国内外产业转移，必将增加资源消耗量和环境负荷量。
——基础设施不断扩展伴随着建设用地的压力。
为创造良好的投资环境和人居环境，促进工业化和城镇化健康发展，全省交通、能源和通讯等基础设施建设规模将进一步扩大，必将新增大量的建设用地，甚至占用耕地和绿色生态空间。
总之，今后一个时期，湖北省既要满足人口增长、城镇化发展、经济发展、社会进步所需要的国土空间，又要为保障农产品供给安全而保护耕地，还要为保障生态安全、应对环境污染和气候变化，保持并扩大绿色生态空间，湖北省国土空间开发面临诸多挑战。
第二章指导思想
随着国家大力实施“促进中部地区崛起”战略和湖北省深入实施“一元多层次战略体系”，湖北省将迎来一个全新的发展时期。
从现在起至2020年，将是湖北省国土开发空间结构快速变化的时期。
全省要以科学发展观为指导，立足省域国土空间开发现状，解决突出问题，化解潜在风险，明确优化国土开发空间结构的基本导向，积极推进全省主体功能区建设。
第一节开发理念
推进形成主体功能区，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入实施“一元多层次”战略体系，立足全省经济社会发展和国土开发的实际，树立新的开发理念，创新开发方式，规范开发秩序，调整开发内容，提高开发效率，打造高效、协调和可持续的省域国土开发空间结构。
本规划的重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”，特指大规模高强度的工业化、城镇化开发。
限制开发，特指限制大规模高强度的工业化、城镇化开发，并不是限制所有的开发活动。
对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化、城镇化开发，但仍要鼓励农业开发；对重点生态功能区，要限制大规模高强度的工业化、城镇化开发，但仍允许一定程度的能源和矿产资源开发。
将一些区域确定为限制开发区域，并不是限制发展，而是更好地保护这类区域的农业生产力和生态产品生产力，实现科学发展。
依据指导思想，全省必须树立新的开发理念：
——明确功能、主次分明。
湖北省大部分国土空间都具有多种开发适宜性，具备承担多样性功能的特征。
从国家战略和湖北省发展实际出发，依据区域空间发展基本规律，明确区域主体功能，或以提供工业品和服务产品为主体功能，或以提供农产品和生态产品为主体功能。
在优先发展主体功能的同时，适度发展其他辅助功能，构成主辅分明的区域分工体系。
主体功能是区域开发的导向，辅助功能是区域开发的必要补充。
——承载许可、加快发展。
在明确区域主体功能和科学测定资源环境承载力阈值的前提下，以资源环境承载力中的“短板”为基准，优化国土空间开发的内容和方式，加快工业化和城镇化的进程，实现区域人口、产业和空间的协调发展。
——集约利用、优化发展。
湖北省经济社会发展水平相对不高，集约和节约利用国土空间的基础较好。
未来国土空间开发应坚持可持续的理念，坚持集约利用建设空间。
在促进经济社会全面发展的同时，按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求优化空间结构，保障生活空间，扩大绿色生态空间，保证农业生产空间。
——保护生态、控制强度。
湖北省具有多种地形地貌条件，各种地理要素的组合状况具有显著的区域差异。
鄂西北秦巴山区、鄂西南武陵山区、鄂东北大别山区和鄂东南幕阜山区生态功能突出，具有重要的生态意义，不适宜大规模工业化、城镇化开发。
重点开发区域则应保持必要的绿色空间，以满足当地居民对生态产品的需求。
因此，各类主体功能区应严格控制开发强度。
——发挥优势、共同发展。
重点开发区域应积极优化国土开发空间结构，大力推进新型工业化和城镇化，高效集聚人口和产业。
限制开发区域应发挥地域优势，发展特色产业，提供高质量、高附加值的农产品和生态产品，促进区域经济发展。
同时，各级财政也应加大对限制开发区域的转移支付，在重点开发区域开展向限制开发区域横向转移支付试点，促进基本公共服务均等化。
第二节主体功能区划分
湖北省国土空间按开发方式，分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域三类；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面。
重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于区域资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。
城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。
城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，但也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，但也提供生态产品、服务产品和工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，但也提供一定的农产品、服务产品和工业品。
重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，应重点进行工业化、城镇化开发的城市化地区。
限制开发区域分为两类，一类是农产品主产区，即耕地面积较多，农业发展条件较好，尽管也适宜工业化、城镇化开发，但从保障农产品安全及永续发展的需要出发，须把增强农业综合生产能力作为首要任务，从而限制大规模高强度工业化、城镇化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱、生态功能重要、资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化、城镇化开发条件，须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而限制大规模高强度工业化、城镇化开发的地区。
禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他需要特殊保护，禁止进行工业化城镇化开发，并点状分布于重点开发和限制开发区域之中的重点生态功能区。
国家层面禁止开发区域包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园和蓄滞洪区等。
省级层面禁止开发区域包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。
各类主体功能区，在全省经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，发展的首要任务不同，支持的重点不同，对城市化地区主要支持其集聚经济和人口，对农产品主产区主要支持农业综合生产能力建设，对重点生态功能区主要支持生态环境保护和修复。
第三节开发原则
湖北省国土开发应坚持以人为本，着力优化省域空间结构，在保障可持续发展能力的基础上，实现空间经济效益的最大化，提高全省人民的生活质量。
要明确各类主体功能区的空间范围和发展重点，重点开发区域应加快城镇化和工业化、提高集聚人口、产业和经济的能力，农产品主产区应重点提高综合生产能力，重点生态功能区应加强生态保护、增强环境竞争力。
全省国土开发的主要原则为：
一、优化结构
湖北省国土空间开发潜力较大，为实现构建促进中部地区崛起重要战略支点的目标，需要加大开发力度。
但从长远看，必须转向调整优化结构为主。
要因地制宜适度组织开发，科学安排空间开发强度，有效缓解资源环境压力，积极保障生态安全和农产品供给安全。
——严格控制开发强度。
按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求调整空间结构。
保证生活空间，保护和拓展林地空间、扩大绿色生态空间，保持农业生产空间，适度压缩工矿建设空间。
在重要生态功能区和生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。
——严格控制城市空间总面积的扩张。
减少工矿建设空间，在城市建设空间中，主要扩大城市居住、公共设施和绿地等空间，严格控制并压缩工业空间。
——坚持最严格的土地管理和耕地保护制度。
稳定全省耕地总面积，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高，对基本农田按禁止开发要求进行管理。
——增加农村公共设施空间。
按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间，将闲置的农村居民点等复垦整理成农业生产空间或绿色生态空间。
——适度扩大交通设施空间。
重点扩大城市群内的轨道交通空间，对扩大公路建设空间要严格把关。
——调整城市空间的区域分布。
扩大重点开发区域的城市建设空间，适度扩大先进制造业和服务业空间。
严格控制限制开发区域城市建设空间和工矿建设空间，从严控制开发区总面积。
二、保护自然
按照建设环境友好型社会的要求，根据湖北省国土空间的特点，以保护自然生态为前提、以水土资源承载能力和环境容量为基础进行有度有序开发。
——把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要位置。
严格控制开发强度，因地制宜合理安排开发时序。
——工业化城镇化开发必须建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价的基础上，严格控制在水资源承载能力和环境容量允许的范围内。
编制区域规划等应事先进行资源环境承载能力综合评价，并把保持一定比例的绿色生态空间作为规划的主要内容。
——严禁各类破坏生态环境的开发活动。
能源和矿产资源开发，要尽可能不损害生态环境并应最大限度地修复原有生态环境。
——加强对河流原始生态的保护。
实现从事后治理向事前保护转变，实行最严格的水资源管理制度，明确水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污控制指标。
在保护河流生态的基础上有序开发水能资源，加强对地下水源的涵养保护，加强水土流失综合治理及预防监督。
——交通、输电等基础设施建设要尽量避免对重要自然景观和生态系统的分割，从严控制穿越禁止开发区域。
——农业开发要充分考虑对自然生态系统的影响，积极发挥农业的生态、景观和间隔功能。
严禁有损自然生态系统的开荒以及侵占水面、湿地、林地、草地等农业开发活动。
——在确保省域内耕地和基本农田面积不减少的前提下，继续在适宜的地区实行退耕还林、退田还湖。
——生态遭到破坏的地区要尽快偿还生态欠账。
生态修复行为要有利于构建生态廊道和生态网络。
三、集约开发
——集约开发是科学发展的客观需要。
要求保持良好的空间开发时效，切实提高空间利用效率，走空间集约发展道路，切实增强城镇空间的人口和经济聚集能力，实现较高水平的社会、经济和生态综合效益。
——严格控制开发强度，把握开发时序，使绝大部分国土空间成为保障生态安全和农产品供给安全的空间。
——资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区，要把城市圈、城市群作为推进城镇化的主体形态。
其他城市化地区要依托现有城市集中布局、据点式开发，建设好县城和有发展潜力的小城镇，严格控制乡镇建设用地扩张。
——各类开发活动都要充分利用现有建设空间，尽可能利用闲置地、空闲地和废弃地。
——工业项目建设要按照发展循环经济和有利于污染集中治理的原则集中布局。
以工业开发为主的开发区要提高建筑密度和容积率，国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率。
各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积。
——交通建设要尽可能利用现有基础扩能改造，必须新建的也要尽可能利用既有交通走廊。
跨江（河、湖）的公路、铁路应尽可能共用桥位。
四、协调开发
要按照人口、经济、资源环境相协调以及统筹城乡发展、统筹区域发展的要求进行开发，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。
——按照人口与经济相协调的要求进行开发。
重点开发区域在集聚经济的同时集聚相应规模的人口，限制开发和禁止开发区域人口有序转移到重点开发区域。
——按照人口与土地相协调的要求进行开发。
在扩大城市建设空间的同时，要增加相应规模的人口，提高建成区人口密度。
农产品主产区和重点生态功能区在减少人口规模的同时，相应减少人口占地的规模。
——按照人口与水资源相协调的要求进行开发。
确定城市化地区和各城市集聚的人口和经济规模以及产业结构，充分考虑水资源的承载能力。
——按照统筹城乡的要求进行开发。
城市建设必须为农村人口进入城市预留生活空间，有条件的地区要将城市基础设施和公共服务设施延伸到农村居民点。
——交通基础设施的建设规模、布局、密度等，要与各主体功能区的人口、经济规模和产业结构相协调，宜密则密，宜疏则疏。
加强综合运输体系建设，提高铁路、公路、水运、空运等多种运输方式之间的中转和衔接能力。
第四节重大关系
推进全省形成主体功能区，应在认识上和工作中，处理好以下重大关系：
——主体功能与其他功能的关系。
主体功能是区域发展的主体内容和任务，但并不排斥区域的其他功能。
重点开发区域作为城市化地区，主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护好基本农田等农业空间和生态空间。
限制开发区域的主体功能是保障农产品供给安全和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，允许进行必要的城镇建设。
对禁止开发区域，要依法实施强制性保护。
——主体功能区与农业发展的关系。
农产品主产区的设立是为了更好地保护耕地，落实强农惠农政策，促进农村发展，并通过非农产业的适度集中发展而避免耕地过度非农化。
因此不同于一般意义上的农业开发。
——主体功能区与能源和矿产资源开发的关系。
能源和矿产资源富集的地区通常生态系统较脆弱或生态功能较重要。
将其确定为限制开发区域，并不是限制能源和矿产资源的开发，而是应按照主体功能区的定位实行“点上开发、面上保护”。
——主体功能区与区域发展总体战略的关系。
推进形成主体功能区是为了更好的落实区域发展总体战略。
重点开发区域的设立，将引导生产要素集中，促进工业化城镇化；而限制开发的重点生态功能区的设立，则是为了更好地促进生态环境保护、改善公共服务和生活条件。
——政府和市场的关系。
主体功能区是政府根据资源环境承载能力，遵照自然和经济规律，对国土空间开发的战略设计和总体谋划，但也不能忽视市场配置资源的基础性作用。
健全的法律法规和规划体系与市场机制是推进形成主体功能区的两大抓手，缺一不可。
第三章主要目标和战略任务
第一节主要目标
到2020年，湖北省推进形成主体功能区的主要目标是国土总体开发格局合理、空间利用效率较高、城乡与区域协调发展、“两型”社会建设成效显著，基本
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