黑龙江省地方税务局税源专业化管理与完善税收管理员制度调研.docx

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黑龙江省地方税务局税源专业化管理与完善税收管理员制度调研

税源专业化管理与完善税收管理员制度

调研报告

黑龙江省地方税务局

按照国家税务总局征管科技司《关于开展税源专业化管理与完善税收管理员制度调研的通知》（征科便函〔2009〕116号）要求，现将我局税源专业化管理与完善税收管理员制度调研情况报告如下：

一、税源专业化管理的定位和思路

（一）对税源专业化管理概念的理解

宋兰副局长在全国税收征管科技工作会议上讲到：

“专业化，是指在税源管理上突破现有按属地、划片管户的单一方式，实行对外按纳税人属地、规模、行业、风险等分类，对内在坚持管户与管事相结合的同时，探索按重要事项、环节等分工，组织形式上实行个人和团队相结合的专业化管理，逐步形成一支高素质的专业化税源管理人才队伍”。

我们理解这就是税源专业化管理的基本概念，也是专业化管理的目标。

专业化是目前我国税源管理中最科学的管理方式，它定位于依法治税的前提下，依托信息化的支撑，通过优化人力资源配置，调整组织结构，转变管理方式，使其对税源管理达到科学化、精细化，促进税收事业不断科学发展。

1、税源专业化管理是实现税收科学化、精细化管理的基本要求。

近年来，税收工作实践证明，专业化管理与科学化、精细化管理三者之间相互联系、相辅相成，只有三者有机结合，形成统一的管理机制，税源管理才能发挥尽可能大的效能。

我们认识到，科学化强调探索和掌握管理规律，是加强管理的基础和前提；精细化强调管理的深度，要精确、细致和深入，是加强管理的具体要求。

要符合科学化、精细化的目标，专业化应强调根据纳税人特点，实施有针对性管理，这也是加强管理的基本要求。

离开专业化管理，科学化、精细化管理实际上很难实现。

2、经济多元化呼唤税源管理专业化、法制化。

随着市场经济的发展和知识经济与网络时代的来临，我国经济与世界经济深度接轨，各种所有制形式的经济主体跨国家、跨地区、跨行业相互渗透，长期并存，使纳税主体呈现多元化；混合经济、网上交易、资产重组等日益发展，使征税对象呈现多元化；经济主体经营活动的多样性，使其收入来源也呈多元化，增加了纳税环节确认难度，税源监管的复杂性与日俱增。

面对复杂的形势变化，必须坚持推进依法治税的举措，要尽快适应形势发展，科学划分管理对象，准确把握管理规律，分别制订管理办法，合理有效地配置管理资源，实施有针对性的专业化管理，逐渐解决地域管辖中出现的“大户管不透、中户管不细、小户管不全”等问题。

3、专业化管理是优化税务人力资源配置、推进税收事业科学发展的需要。

近年来经济的持续快速发展，促使纳税户数不断增多，尽管各级税务机关在信息化支撑手段上做了大量的探索创新，在提高征管效率和质量上也发挥了重要成效，但是，相对于税务人员的少量增加，一线税收管理员的工作量仍然明显加大。

同时，要实现科学化、精细化管理，涉税事务日趋繁杂，基层税收管理员往往因事务性工作缠身，在对重点税源企业、税收风险企业的征管难点问题方面，投入时间和精力有限，很大程度上影响了税源管理质效。

目前，以地域管理为主的形式，对同类企业采取分散管理方式，极易出现“力度不同、标准不一、效果各异”的现象。

因此，在人少事多矛盾日益突出的情况下，推行有针对性的专业化管理，是优化人力资源配置、提高征管效率，推进税收事业科学发展的需要。

（二）如何对纳税人进行属地基础上的专业化分类管理

1、属地基础上的专业化分类管理的内涵。

按照宋兰副局长讲话精神，我们理解其内涵是：

保持现有税务机构和职能的条件下，按规模或按行业将纳税人分重点税源、一般税源和小税源，在此基础上设置专业化的税源管理机构来分别管理不同的税源；也包括按不同管理环节、管理事项来设置税源管理岗位；还包括明确税源管理人员的职责分工，让一些税源管理人员专门从事某个环节事项的管理工作。

2、属地基础上的专业化分类管理对机构设置的要求。

在维持现有机构的前提下，根据各地的税源分布和人员状况采取“机构内分离”的形式，构建与税源实际相适应的属地基础上的专业化分类管理机制。

“机构内分离”是指在一定区域范围内的重点税源、一般税源和小税源都归一个税务分局（局）管理，其内设不同的税源管理科（股）分别负责重点税源、一般税源和小税源的管理。

根据我省地域面积大、管户相对较少的情况，更适于实行机构内分离，即在一个税务分局内设置重点税源管理科（股）和一般税源管理科（股）进行税源专业化管理，方便纳税人，降低征纳成本。

3、属地基础上的专业化分类管理对管理形式及岗位设置的要求。

重点税源既可以按行业，也可以按规模来划分。

对重点税源采取管户为主、管户与管事相结合的专业化管理形式，实施专业管理、专业服务。

一般税源和小规模税源，采取管事为主、管事与管户相结合的管理形式。

规模较大、人员较多的一般税源管理机构按管理环节或事项如户籍管理、催报催缴、其他涉税事项等设置岗位，具体的岗位设置和人员配备灵活多样，如一人可以负责多个岗位，一个岗位可以负责多个环节，一种岗位配备多个人员，并指定专人负责与纳税人的联系和沟通；规模较小、人员较少的小税源管理机构则仍实行分户到人的管事与管户相结合的管理方式。

（三）如何建立立体化的税源专业化管理运行机制

按照宋局长讲话：

“立体化，是指纵向互动，横向联动，全面建立各级税务机关、各部门之间以及征管各环节之间相互协调、配合并有相应制度、机制为保障的立体化税源管理格局。

”根据这一要求，我们认为应做好以下几项工作：

1、完善法律、完善制度。

建立立体化的税源专业化管理，需要有法律、法规、制度的支持，需要各部门及全社会的配合。

这些内容在现行征管法中，有的是根本没有体现，有的是表述程度不够。

建议修订征管法应体现相关内容，在征管法中明确税源管理、税收管理员、纳税评估的法律地位，同时，对有关部门配合税收征管工作的表述应提的更高一些。

从总局到基层税务机关，应该按照法律、法规的要求，明确每级税务机关的税源管理职责，根据职责建立相应的税源管理机构，建立各级税源管理制度，还要分别建立适合不同行业、不同税种特点的管理办法。

2、设立重点税源管理机构。

重点税源是一个地方的支柱性税源，纳入重点税源管理的税收占全部税收收入的80%以上，而这些企业的数量并不多，仅占企业管户的10%左右，抓好重点税源，对重点税源实行有效的专业化的管理，就是抓住了主要矛盾。

因此，各级税务机关应设立重点税源管理机构，其主要职能是重点税源企业管理。

将属于主体税源的行业和纳税大户纳入重点税源企业管理机构管理，是税源管理专业化的要求，有利于税源监控预测管理和优化纳税服务。

3、建立分级、分层次的税收分析体系。

分级、分层次的税收分析体系是税源专业化管理的重要保障。

在实际操作中，可建立三级税收分析体系：

第一级是上级税务部门，主要侧重地区税源总量和税负变化的宏观分析与监控，分析预测税收收入、分析宏观税负、行业税负及其变化规律；第二级是基层税务机关，具体负责本辖区内的不同规模、不同行业的税源调查分析工作的实施，制定税源分析的具体标准和方法，侧重分析、监控影响本地区主要行业和重点企业税负的相关指标及其增减变化情况以及新增税源和低税负企业；第三级是税收管理员，主要负责微观税源分析预测，建立重点税源户、重点行业的分析、预测、反馈和分析模型定期维护制度，进行针对性的管理。

4、建立各部门协作管理机制。

省局征管、税政、稽查、大企业管理等部门，市、县（区）地方税务局、分局（所）各单位、机关科（股）各部门、各岗位人员要明确分工，强化职责，密切协作，尤其要理顺综合管理部门和专业管理部门之间的关系，落实和完善税收经济分析、企业纳税评估、税务稽查和税源管理”四位一体”的良性联动互动机制。

5、建立管理各环节之间的互动平台。

各管理环节要坚持纳税人自行申报与税务机关审核申报资料相结合；税收管理员征前审核与征后进户复核相结合；科学管理与优化服务相结合；纳税评估、税务稽查与提升税源专业化管理相结合。

以把握税收工作规律为基础，以提高税收管理质量为目标，以政策法规为准绳，以税收信息化手段为依托，整合管理资源，规范业务流程，深入推进专业化管理。

（四）如何建立、培养税源专业化管理的人才队伍

尽快建立一支高素质的税收专业化管理队伍，这是达到税收专业化管理要求的关键。

实施专业化管理的核心是提高干部队伍整体素质，这就需要建立分级分类专业化干部更新知识培训的长效机制，加大培训经费投入，完善岗位达标、全员达标、能力达标培训机制和奖励办法，强化对干部税收业务管理、反避税、税务稽查、纳税评估、计算机应用和纳税服务技能的业务培训，调动全员学业务、精管理、强素质、优服务的积极性，大幅度提高干部素质。

一方面，要根据不同的税收专业管理岗位，结合完善落实税收管理员制度，对现有的税收管理人员进行重新组合，进一步把人力资源优化配置好，把广大干部的潜能发挥好。

另一方面，要在夯实涉税基础知识的同时，重点通过岗位历练，结合专业知识的强化培训，全面提高税收专业岗位技能；不仅要普及税收业务知识，更要掌握各行业、各类别专业管理技能，突出加强行业性的税收问题学习研究，尽快提高干部的专业管理水平，逐步建立起一支综合素质高、专业技能强，数量精干、类别齐全的税收专业人才队伍。

（五）如何发挥信息化对税源专业化管理的支撑作用

1、在税源专业化管理的基础上，积极开发和应用税源监控、分析、评估软件，建立税源管理数据库，根据不同行业，不同规模，按照税源专业化管理的流程进行税源信息监控，对不同类别纳税人确定监控重点和内容，提高监控的针对性和有效性。

以数据分析应用促进税源专业化管理水平的提高，利用税收分析发现的异常数据，建立分行业、分纳税人类型的评估分析模型，开展高效的税收分析和纳税评估，不断提高分析和评估质量。

2、整合现有软件系统，建立税源管理和管理员工作平台。

目前，税务系统还没有一套完整的税源管理和管理员工作平台系统，这对实现税源管理专业化、现代化是一个障碍。

建议由总局来整合现有各个管理系统，开发出一套系统的税源专业化管理和管理员工作平台系统，这套系统应充分运用信息网络技术，以现代技术手段为支撑，以信息管理为主、事务管理为辅，使税源监控达到科学严密、管理员工作方便快捷、科学规范。

这是税源专业化管理的基础工作，要形成内外统一、四通八达、纵横交错的税源管理信息网络，建立税源管理的信息共享机制。

（六）对税源专业化管理的其他意见和建议

1、建立专业化管理考评机制。

推行管户责任制和税收执法责任制，实行以能定级、以级定岗、以岗定责、以责定绩、以绩定酬。

建立以工作任务项目化确定，以基础税源专业化管理，以税收执法规范化监督，以计算机考核自动化生成，按月奖惩兑现到个人的考评体系，树立专业化管理先进典型，增强税源专业化管理人员的法治意识、责任意识、风险意识和效能意识，不断提高专业化管理水平。

2、目前，各级税务机关的税源管理机构已基本建立，但是职责和征管部门、税政部门、计财部门、涉外管理等都有交叉的内容，我们认为应把所有税源管理职责都归到一个部门去管，根据职责统一的规定，税源管理机构应称为：

税源管理司（处、科、股），机构内可以区分大企业、行业、非重点税源等，而不应简单称为大企业管理或重点税源管理机构。

二、完善税收管理员制度的意见和建议

（一）税收管理员的职责定位

1、税收管理员职责定位是：

“依托信息化网络平台，强化全程监控，提高服务质效，降低遵从风险，减轻税企负担”。

管理员工作要依托信息化网络平台，充分利用税务机关各信息系统数据和第三方信息；通过管理措施、技术手段对纳税人从税务登记到税款入库的全过程进行监控；在税务管理过程中必须突出服务主题，切实履行服务职责；要综合运用日常辅导、专业检查、纳税评估等多种手段提高纳税人税法遵从度，降低纳税人纳税风险；要整合利用税务机关已掌握的数据信息，减少纳税人重复报送资料，扩大电子报税和网络报税应用范围，减少管理员重复采集信息，减少税收管理员上报报表数量。

在减轻税收管理员负担上，上级税务机关应转变领导方式和工作指导方式，加大信息化建设力度，扩大电子报税和网络报税应用范围，建立税收管理员平台，实行信息管税，日常税收业务全部在微机中处理，规范工作流程，从而切实减轻纳税人负担和减少管理员工作量，包括减少填报报表、调研情况等额外工作。

2、根据管理员的职责定位，我们认为在现有管理员职责并把它细化下来的基础上，应处理好以下职责：

一是检查处理职责。

就是在突出管理职责的基础上，也应赋予一定的检查权利，明确日常检查职责，并给一定得处分权力。

二是纳税评估职责。

管理员职责中有一项是纳税评估，按照税源管理专业化的要求，评估工作也应实行专业化。

新的管理员制度应明确管理员评估的基本职责就是根据掌握的信息，分析发现纳税人纳税异常和疑点，而更深入和更专业的纳税评估职责应有专业人员来履行，这也是现阶段税收管理员素质、水平决定的。

三是明确服务职责。

提高服务意识对降低纳税人纳税遵从风险和税收管理执法风险有着重要意义，要强化税收管理员服务功能，明确服务职责，把管理员提供的服务内容写进制度的职责中，使管理员在正确处理好管理与服务关系中有所遵循。

（二）如何按照岗位进行专业化分工管理

完善税收管理员制度的总体目标是要建立一种日常管理和专业评估相结合、分户管理和综合管理相结合、全程管户和环节管事相结合的管理模式，按岗位进行专业化分工管理是实现这一目标的有效途径。

按照这一要求，税收管理员可以分为管户的和管事的两类。

管户税收管理员是指以特定纳税人为管理对象，以特定纳税人的日常涉税事项管理、纳税服务为主要职责的税收管理员。

管事税收管理员是指以不特定纳税人的重点事项和一次性（或偶发性）重要涉税事项管理为主要职责的税收管理员。

专业化分工模式是：

推行适度的专业化管理，合理分解税收管理员的管理事项，将重点行业、重点企业、重点政策执行情况的税收分析、纳税评估、税收风险识别以及一些重点涉税事项的调查等交由专职管事的税收管理员负责。

同时，专职管事税收管理员要将在分析、评估、重点涉税事项调查中获取的信息及时反馈给管户税收管理员，由管户税收管理员进行跟踪监控；管户的税收管理员也要结合日常管理，将发现的疑点及时交给专职管事税收管理员员作为分析的依据。

实行这种按岗位进行专业化管理可以扭转“千条线穿一根针”的状况，形成“千条线，多根针，不同线分类穿”的局面。

（三）如何进行权力制约

1、要制定税收管理员工作规程。

规范权力的前提是规范工作程序，应当根据各地具体税情、经济税源分布、人力资源、信息技术运用水平及设施配置的现实制定工作规程并不断加以完善，规程实质上是对管理员制度的分解和精细化。

规程内容应当包括工作原则、工作目标、职责要求、税源管理模式确定、信息系统的建设与运用、日常监控程序与质量要求、纳税评估运用规范、重点税源监控分析、监督制约机制与运用等若干部分，对税收管理员的职责、职能履行、绩效考核、监督制约进行严格明确的界定，达到税收管理员权限法定化、责任明晰化、程序公开化、行为规范化、监督日常化的“五化”目标。

2、建立相应的行政督查机制。

督查机制分为领导督查和职能部门督查，职能部门督查拟建立专门的行政督查组，由有关部门组成，根据税收管理员的职责，定期或不定期对税收管理员的工作纪律、纳税服务、政策法规的执行、遵纪守法等情况进行走访督查，促使税收管理员做到严格执法、规范执法、公平执法、合理执法，杜绝不作为行为和违法违纪行为的发生，同时结合税收执法责任制，强化责任追究，规范税收管理员的管理行为。

3、加强税收执法责任制考核。

按照执法岗位设置考核评议指标，明确考核办法和执法行为规范，突出执法考核要点，通过考核记录建立执法考核档案，对执法过错进行责任追究。

考核由税政、法规、征管、纪检监察等部门组成的税收执法检查组进行，考核组应定期开展日常检查，按季对基层税收征管和执法情况开展专项检查。

对执法检查中发现的问题，责令被查单位限期整改并在全系统通报。

对责任心不强、造成工作失误或有执法过错的人员，分清责任，施以经济惩戒、行政处分。

（四）如何完善考核办法

应建立完善的绩效考核机制，制定统一的考核标准和方法，考核到岗到人。

考核办法尽量务实，次数尽量减少，让基层有精力管税源，有时间抓管理。

考核办法重点突出职责履行情况和工作绩效考核，对个体双定户税收管理员，主要结合巡查等日常管理行为，考核是否有漏征漏管情况、税源变化情况、定税依据是否准、方法是否科学、定额是否公平合理等；对企业税收管理员，主要围绕税源监控、纳税评估工作，通过对评估户数、补缴税款及滞纳金、纳税人申报率等指标考核其工作绩效。

配合管理员考核工作，最好能尽快推出能级管理制度，并在能级管理基础上建立绩效考核制度，形成一套管理系列和评估系列相配套和衔接的考核激励机制，实现“以能定级、按能配岗、岗能匹配”的工作目标，充分发挥管理员的主观能动性，全面提高税源管理水平。

（五）本省地税系统在编人员比例情况

为贯彻落实税收管理员制度，我省出台了《关于完善全省地税系统征管体制的意见》，明确了强化税收管理是完善征管体制的重点，对市（地）属区级税务机关、县（市）级税务机关一线人员比例提出了要求：

区地方税务局税收业务人员（含直属机构、派出机构人员）一般占总人数90%左右，其他人员占10%左右；税收业务人员中，征收、管理、稽查人员的比例大致为15:

70:

15。

县（市）地方税务局的税收业务人员一般占总人数90%左右，其他人员占10%左右；税收业务人员中，征收、管理、稽查人员的比例大致为25:

60:

15。

根据这一要求，全省人员总数10413人，在办税厅的人员约1100人，占总人数的10.5%；税收管理员约5500人，占总人数的52.8%；稽查人员约1200人，占总人数的11.5%。

从数据上看，全系统基本上达到了完善征管体制的目标要求。

（六）对完善税收管理员制度的其他意见和建议

1、完善税收管理员制度靠信息化先行。

实现税源专业化、精细化管理，就必须要有信息化支持，应着手开发税源监控及税收管理工作平台软件，使纳税人能够通过计算机网络，报送税务机关所需要的生产经营信息，税收管理员能够通过税源监控软件对报送的信息进行整理、分析，自动筛选出疑点问题，将税收管理员从大量重复的人工操作中解脱出来，使税收管理员的工作环境变为可用的数据信息环境，工作以对信息的分析、管理为主，将其工作任务转移到关注税源、解决问题上来。

另外，总局应积极与纳税人密切相关的工商、海关、财政、银行、国库等部门加强联系，力争实现联网，建立紧密的业务协作机制，使税务机关能够多渠道、多层次、快捷高效地收集征管信息，实现信息共享，提高税收征管质量和效率。

2、尽快制定税收管理员制度操作规程。

税收管理员制度仅仅是从实体上的对管理员的工作职责任务进行了规范，明确了岗位责任，但如何安排这些岗位开展工作、如何使不同岗位协调有序的运行，还没有出台相应的操作规程，就如刑法体系中既有《刑法》又有《刑事诉讼法》一样，新的《税收管理员制度》应当具备实体和程序上的双重规范。

3、明确划分部门工作职责。

以“纳税人找税务机关的事项到办税服务厅办理，税务机关找纳税人的事项由税收管理员办理”为原则，将税务机关的行政行为分成依申请的行为和依职权的行为，纳税人申请事项的受理或办理由办税服务厅人员负责，税务机关依照职权进行主动管理的行为由税收管理员负责；明确划分税收管理员与基层综合管理部门的职责，税收管理员根据基层法规、税政、征管等综合部门的安排，到纳税人实际生产经营地进行调查核实等直接面向纳税人的管理工作，综合管理部门根据税收管理员的调查结果作出审批决定或加强管理的措施。

明确划分税收管理员与税务稽查人员的职责，阐明日常检查和稽查的关系，明确征管移交稽查的条件、环节和反馈方式等。

二ＯＯ九年九月二十五日