XX市发展改革村镇银行的配套政策研究报告方案.docx
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XX市发展改革村镇银行的配套政策研究报告方案
XX市发展改革村镇银行的配套政策研究方案
【内容摘要】村镇银行是缓解农村金融困境的突破口，而重庆作为统筹城乡综合改革试验区，发展和深化村镇银行改革具有重要的战略意义。
调查发现，村镇银行在发展中面临发展缓慢、存贷款业务规模较小、垒大户现象突出、对农户贷款支持力度不够四大困境。
其原因在于村镇银行在发展中受到制度设计、金融生态、内部管理、监管部门和政府部门支持不够等5个方面的制约。
作者从监管部门、政府和村镇银行视角提出了放宽村镇银行发起人限制、通过村镇银行开展利率市场化改革，完善农村金融生态，加大对村镇银行支持以及村镇银行自身加强经营和管理模式创新等对策建议。
最后，就重庆市在开展民间资本控股和利率市场化改革试点、规划布局村镇银行、建立农户贷款投放激励机制等方面提出了一系列具有可操作的政策议。
【关键词】农村金融村镇银行发起人制度利率市场化民间资本
引言
小平说，金融是现代经济的核心。
其实，金融也是农村经济的核心。
随着新农村建设的大规模开展，农村经济更迫切需要金融的大力支持。
2006年l2月20日，银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发[2006]90号，以下简称《意见》），调整和放宽了农村地区银行业金融机构准入门槛。
2007年1月22日，银监会制定并发布《村镇银行管理暂行规定》，为村镇银行进入农村金融市场提供了制度保障。
据银监会数据，截至2009年6月末，全国已经先后设立了100家村镇银行。
村镇银行对于农村金融的作用，比如完善农村金融体系，增加农村金融的总量供给，构建农村金融的竞争秩序，解决农户贷款难问题等，目前学界有较多的论述。
但是，三年来村镇银行生存发展总体情况怎么样？
村镇银行对于农村金融发展的作用到底有多大，与政策设计的目标即加大对三农的金融支持是否吻合，存在那些困难，原因是什么？
如何去破解村镇银行生存发展的困难以及政府在村镇银行发展中的定位和作用等重要问题学界却研究甚少，本文将着力探讨这些问题。
为了充分了解全国不同地区村镇银行的发展现状，笔者选取了重庆汇丰大足村镇银行、重庆璧山工银村镇银行、重庆巴南浦发村镇银行、四川仪陇惠民村镇银行、吉林东丰诚信村镇银行5家不同地区的村镇银行进行研究
（表1）。
样本的选择上兼顾了东西部、中资和外资、国有商业银行控股和本地商业银行控股、注册资本规模大小、成立时间早晚等因素，力争比较全面地反映村镇银行的总体状况。
表15家样本村镇银行的基本情况
名称
人员数量
注册资本
控股方
地点
成立日期
大足汇丰
47人
4000万
香港上海汇丰银行（独资）
重庆大足县
2008.9
璧山工银
29人
1亿
中国工商银行（独资）
重庆璧山县高新区
2009.12
仪陇惠民
20人
3000万
南充市商业银行
（50%）
四川仪陇县金城镇
2007.3
东丰诚信
42人
2000万
辽源城市信用社
吉林东丰县
2007.3
巴南浦发
/
5000万
浦发银行等8家股东
巴南
2010.1
一、村镇银行发展情况概述
（一）发展村镇银行对农村金融具有重要意义
1、设立村镇银行有利于解决了农村资金外流问题。
当前农村金融面临的突出问题是资金外流，城乡金融失衡加剧。
资金外流是指农村地区的金融机构大规模从当地吸收存款，再把存款上存，却很少在当地发放贷款。
银监会2008年发布的《中国银行业农村金融服务分布图集》（简称图集）显示，截至2007年末，县及县以下农村地区的各项存款余额10.16万亿元，贷款余额5.72万亿元。
从数据可以看出，农村地区金融机构存贷比仅为56%。
按银监会规定的75%的存贷比上限计算，农村地区金融机构可贷资金为7.74万亿，说明有1.93万亿的存款流向了城市。
村镇银行是解决农村资金外流顽疾的突破口，是统筹城乡金融改革的重要环节。
由于村镇银行只能在县域内发放贷款，因此很好地解决了农村资金外流的难题。
5家村镇银行的贷款余额都超过了存款余额，充分体现了村镇银行支持农村经济发展的意愿和积极性。
2、设立村镇银行有利于提高农村金融覆盖率，缓解农村金融供给不足，培育农村金融市场良性的竞争局面。
长期以来，受城乡二元经济结构影响，我国农村地区经济发展水平严重滞后，城乡差距不断扩大，城乡金融二元化问题日益突出，金融资源配置严重扭曲。
特别是国有银行的商业化改革后，商业利益驱动下的部分银行业金融机构弃乡进城，大量收缩撤并县及县以下地区的机构网点。
比如，农业银行90年代在农村地区已经撤销了2.1万个网点，占全国网点总数的40%，目前主要集中在县城，乡镇地区较少。
加之邮政储蓄改制前只存不贷，导致农村地区机构种类单一，网点覆盖率低，服务功能残缺。
《图集》显示，农村地区金融市场竞争不充分，有8901个乡镇只有一家银行业金融机构网点，零金融机构乡镇仍有2868个。
农户贷款提供者十分集中，从农村合作金融机构和农业银行获得贷款的农户数占全国获得贷款农户的比例高达98.7%。
因此，村镇银行的设立有利于促进农村新金融竞争格局的形成，由此形成村镇银行与农业银行、邮政储蓄银行、农村信用社及各种非正规金融机构（如扶贫基金会、地下钱庄、台会）同时竞争的局面。
村镇银行的进入有利于促使传统农村金融机构改善自身经营，增加了一条支持“三农”的金融渠道，可以弥补商业银行撤离农村地区所形成的空白，还可解决国有商业银行贷款因审批严格、手续繁琐、门槛高而对“三农”和中小企业支持不足的问题，有利于“三农”和地方经济的更好发展。
（二）重庆发展村镇银行具有重大的战略意义
1、重庆视角。
重庆的大城市、大农村格局是开展农村金融改革的沃土。
大城市带动小农村，这个不难，小城市带动大农村，又带不动。
而大城市带动大农村的目标既有必要性也有可能性。
如果重庆能把"城市带动（反哺）农村"这个问题解决好，无疑能为解决全国农村金融困局提供新的思路和途径。
2、中央视角。
重庆开展农村金融改革寄托了中央的政策意图。
重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，国发〔2009〕3号文件明确提出：
“重庆应建立统筹城乡的金融体制，发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行、建立农村信贷担保机制，探索建立农业贷款贴息制度，提高农村地区支付结算业务的便利程度，加快农村信用体系建设，积极推进三农保险。
”显然，中央的政策意图是希望重庆作为改革实验区能在统筹城乡金融改革上做出新的探索和尝试。
因此，重庆在建设长江上游金融中心的目标外，寻求农村金融的增量改革也是题中之义。
这既是自身的需要，也承担着中央的希冀和嘱托。
（三）全国和重庆村镇银行发展情况
1、全国村镇银行发展情况
截至2009年末，全国共组建新型农村金融机构230家（其中开业172家，筹建58家），村镇银行大约200家。
经营情况方面，已开业机构共引入各类资本70亿元，吸收存款269亿元，发放贷款181亿元，实现利润131亿元。
地域上，除了西藏、海南外，全国其他省份都已有村镇银行。
发起人方面，大中型银行成立新型农村金融机构仅有26家，中小银行成立214家。
村镇银行作为农村金融的新生事物，也体现了农村金融领域“摸着石头过河”的思路，即前期先着手制度建设、中期试点、后期再逐步扩大规模。
可划分为三个阶段。
第一阶段，制度建设期。
制度建设方面，前期主要制定了3项制度，即《意见》、《村镇银行管理暂行规定》和《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策》。
这三项制度对村镇银行在发起人、注册资本、公司治理、外部监管等方面做出了明确的规定。
第二阶段，试点探索期。
银监会首批选择四川、吉林等六省（区）开展新型农村金融机构试点。
2007年3月1日，中国第一家村镇银行——仪陇惠民村镇银行在四川仪陇县金城镇正式挂牌开业，这标志着银监会放宽农村地区银行业金融机构准入政策取得新突破。
第三阶段，大规模发展期。
2007年10月，在总结试点经验的基础上，银监会宣布扩大准入政策试点范围，将试点省份从现在的6个省（区）扩大到全国31个省市区。
按照银监会《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》的规划，在2008年底104家的基础上，2009年到2011年底，全国要新成立1027家村镇银行，达到1131家。
2、重庆市村镇银行发展情况
截至2010年9月末，重庆已成立了7家村镇银行，筹备中的有2家。
（见图一。
已开业和筹备中的分别用黄、黑五角星表示）。
从布局来看，“一圈”6家，渝东北2家，渝东南仅有1家（表2）。
发起人方面，外资银行成立4家，国有商业银行1家，中小银行4家。
注册资本方面，最高为1亿，最低为770万，平均注册资本额度为4595万元。
图一重庆村镇银行分布情况
表2重庆村镇银行发展概况
名称
注册资本
控股方
地点
成立日期
大足汇丰
4000万
香港上海汇丰银行（独资）
大足
2008.9
巴南浦发
5000万
浦发银行，重庆市农垦集团等8家股东
巴南
2010.1
璧山工银
1亿
中国工商银行（独资）
璧山
2009.12
梁平澳新
770万
澳大利亚与新西兰银行集团独资组建
梁平
2009.9
泰业
5000万
广东东莞银行等5家公司
开县
2009.9
丰都汇丰
150万美元
香港上海汇丰银行（独资）
丰都
2009.12
潼南民生
5000万
民生银行
潼南
2010.9
荣昌汇丰
/
香港上海汇丰银行（独资）
荣昌
筹备中
綦江民生
6000万
民生银行
綦江
筹备中
二、村镇银行生存发展面临四大困境
截至2009年末，全国共成立村镇银行200余家。
总体来看，村镇银行三年来发展速度较慢，离银监会设想的在2011年成立1131家的目标还有很远的距离（见表3）。
村镇银行在解决资金外流，支持“三农”上取得了一定成效，但是离监管部门的政策初衷还有较大差距。
当前，村镇在发展中面临四重困境。
对村镇银行面临的问题的分析必须置于村镇银行设立的初衷（即支持三农，缓解农村金融困境，特别是解决农户贷款难）这个视角下去考量，才可能对村镇银行的困境有深入的认识。
困境一：
村镇银行发展速度较慢，数量仍相对较少，对农村金融格局影响甚微
先说全国的情况。
我国一共有2000多个县，分散在各个县的200多家村镇银行对全国来说还是显得势单力薄。
从目前村镇银行发展的进度来看，2009年目标（312家）没有完成，2010年的344家目标完成的难度也很大。
即使顺利完成3年目标，也还远远不够。
再以重庆为例。
截至2010年9月末，重庆成立了7家村镇银行，筹备中的有2家。
然而，重庆有40个区县，显然仅在几个（区）县设立村镇银行对整个重庆农村金融来说无疑是杯水车薪。
从目前重庆村镇银行的布局来看，主要也是倾向于“一圈”，“两翼”则很少，渝东北2家，渝东南仅有1家。
而从融资需求来看，两翼由于经济发展相对落后，国有商业银行前期在两翼的退出较为明显，金融供给缺位的局面更为严重。
资料显示，从20世纪90年代中期开始，重庆大规模缩减了农村金融网点。
除了农村信用社和农业银行外，其他国有农村金融机构只在经济较发达的县城设立网点，乡镇网点基本全部撤出。
如在三峡重庆库区l5个区县中，各银行储蓄网点已由直辖之初的896个锐减至400余个。
表3银监会2009—2011年村镇银行发展规划单位：
个
年份
村镇银行数量
全国
重庆
2009年
312
9
2010年
344
6
2011年
371
4
合计
1027
19
困境二：
存贷款业务量小，吸收存款较难，存贷比高企
一是存贷款业务量小,村镇银行的业务量只能占到当地农村金融市场份额的很少一部分。
5家村镇银行的存款规模和贷款规模在当地金融市场的占比仅为2.23%和%2.45%（1家缺乏数据，见表4）。
这说明，以目前村镇银行的业务规模来看，并未对当地的农村金融格局产生根本性的影响。
除东丰诚信村镇银行在当地金融市场占比较大外，其他几家村镇银行占比非常小。
表4村镇银行业务规模在当地金融市场的占比单位：
%
名称
存款余额（万）
占比
贷款余额（万）
占比
大足汇丰
9647
1.86
9689
0.91
璧山工银
3327
0.21
7470
0.7
仪陇惠民
2530
/
3719
/
东丰诚信
35651
6.75
33921
6.97
巴南浦发
25315
0.09
22675
1.20
平均值
15294
2.23
15494
2.45
二是吸收存款较难。
调查发现，村镇银行建立初期，由于受到信誉度、知名度、支付结算不便等因素影响，吸收存款很难。
璧山工银和仪陇惠民的存款规模都没有超过3000万。
大足汇丰存款来源中，很大一部分是政府财政存款和公司存款，个人存款比例很小（表5）。
由于公司和政府财政存款金额大，笔数小，一旦集中取款，流动性风险较大。
表5村镇银行存款来源及占比单位：
万元
名称
企业存款
占比
政府存款
占比
个人存款
占比
大足汇丰
3003
32%
5158
54%
1301
14%
璧山工银
1447
43%
0
0
1880
57%
巴南浦发
23366
92%
0
0
1949
8%
东丰诚信
0
0
0
0
35651
100%
四川仪陇
/
/
/
/
/
/
三是存贷比高。
吸收存款难，而发放贷款容易，导致存贷比很高。
5家村镇银行存贷比均值为133.8%，璧山工银存贷比最高，达224.5%，东丰诚信存贷比最低，为95%（见图二）。
贷款比高说明很多村镇银行已经把资本金作为贷款贷出。
其他数据也佐证了这个观点。
根据浙江银监局的数据，几乎所有村镇银行资本金都已贷出，有些村镇银行的存贷比超过150%－200%。
在此情况下，要在5年内达到银监会要求的75%的存贷比红线绝非易事，造成的流动性风险必须引起监管部门重视。
图二5家村镇银行存贷比情况
困境三：
涉农贷款少，对农户贷款支持力度不够
《意见》规定，农村地区银行业金融机构应制定满足区域内农民、农村经济对金融服务需求的信贷政策。
但是，目前村镇银行的贷款中，大部分投向了企业和个体工商户，对农户支持力度不够（见表6）。
5家村镇银行企业贷款占比为64.9%，个体工商户贷款占比为21.3%，农户贷款占比仅为13.8%。
巴南浦发企业贷款占比最高，达79.1%，璧山工银农户贷款占比最低，仅为4%。
表6村镇银行各类贷款占比单位：
%
名称
企业贷款
个体工商户贷款
农户贷款
大足汇丰
69.9
22.2
7.9
璧山工银
75.8
20.2
4
巴南浦发
79.1
14.3
6.6
东丰诚信
40
40
20
四川仪陇
60
10
30
平均值
64.9
21.3
13.8
困境四：
村镇银行贷款“垒大户”现象突出
贷款“垒大户”（嫌贫爱富）现象突出，农户贷款难的局面没有得到根本改善。
调查发现，村镇银行由于前期经营成本较高，急需通过贷款规模来提高盈利水平。
因此，村镇银行前期都倾向于“垒大户”，即向龙头企业、个体工商户等发放额度较大的贷款，而非向普通农户提供小额贷款。
大足汇丰累计发放贷款536笔，金额为15678万，平均额度为29.2万。
其中发放的“个人小额无抵押贷款”有41户，金额2260万，平均每户为55.12万。
巴南浦发发放了85笔贷款，平均额度为275万。
璧山工银发放的14笔企业贷款为5640万，平均额度为402.8万，最大单笔贷款为500万。
三、多维度视角—村镇银行生存发展的困境的原因分析
村镇银行面临的发展困境不能仅仅从村镇银行的视角去分析，而应该置入整个农村金融的宏大视野下去考察。
从一定的程度上说，村镇银行面临的一些困境不仅仅是村镇银行，也是其他农村金融机构所面临的。
（一）制度视角：
村镇银行制度设计存在缺陷，导致发展缓慢
1、村镇银行资格准入门槛过高，主发起人资格受到严格限制。
《意见》规定，“村镇银行应采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内外银行业金融机构作为主发起人。
单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。
”规定要求村镇银行的控股方必须是银行业金融机构，一旦找不到这样的机构，村镇银行便无法设立。
这一规定虽然有利于村镇银行获得成熟的专业技术和人才支持，但客观情况是很多贫困农村很难找到合格又有意愿的发起人。
相比之下，农村当地的民间资本，如企业或社团法人对参股成立村镇银行颇有热情。
比如，四川仪陇乡村发展协会是在农村金融上非常成熟的社团法人，却因为资格限制，未能入股仪陇惠民村镇银行。
这种规定有三点弊端。
第一，过于严格的准入限制导致村镇银行难以大规模发展。
从全国的情况来看，目前主要的模式是中小商业银行为了实现跨区域布局而设立村镇银行。
一些地方银行就以发起设立村镇银行之名，行跨区域分支行网络铺设之实，而外资设立村镇银行可能只是其布局国内市场的举措（当前外资银行不能在区县设立分支机构）。
因此，如果准入资格上不予以改变，要达到2011年底建立1131家村镇银行的目标非常困难。
而且从长远来看，1000家村镇银行是也远远不够的.
第二，不利于发挥民间资本的力量。
上述规定表明村镇银行仍然对民间资本持谨慎态度，持股比例的限制降低了民间资金参股的积极性。
当前中国民间资本力量强大，却一直缺乏疏导。
小额贷款公司是监管层尝试撬动民间资本的尝试，但是贷款公司主要是着眼于城市金融，而农村金融缺乏民间资本的参与，相较之下，熟悉地方市场、立足于地方市场的民营资本能更好地做好支农服务。
在现行规定下，作为主发起人的商业银行有时虽然只占20%股权，但在经营决策方面却拥有100%的权利，这在很大程度上会打击民营资本的积极性。
第三，金融资源错配和道德风险。
这种较严格的市场准人限制导致村镇银行“一股独大”（5家村镇银行控股方持股比例高于50%），村镇银行的经营必将受大股东也就是发起人的支配。
更为严重的是，如果地方政府或农村信用社作为发起人产权归属不够清晰，则会造成村镇银行的内部治理出现严重的扭曲，从而诱发代理人的道德风险。
2、村镇银行的商业化模式与支持“三农”发展的政策性目标存在冲突。
从《村镇银行管理暂行规定》第一章第2条、第3条规定可以看出，目前村镇银行坚持的是完全商业化的定位，其核心是提高盈利能力，回报股东。
但是，村镇银行设立的动机事实上却承载着政府希望缓解农村金融困境的政策性目标。
然而，如果缺乏政策激励，村镇银行的商业化模式不可能解决农民、农业和农村产生的金融需求。
首先以农民和涉农企业为例，两者面的贷款需求和贷款困难完全不同。
农业企业需求额度大，有担保和抵押，而农民额度小，无抵押（见表7）。
再以不同地区的农民为例，东部地区的农户收入较高，需求额度较大，贷款主要用于扩大再生产（如购买农机用具，扩大农业生产规模等）。
而西部地区的农户收入较低，需求额度较小，生活消费类贷款（如购买家用电器、就医、入学等）占比较大，这两类贷款也不尽相同。
仪陇乡村发展协会秘书长高向军认为，只要（村镇银行）定位于商业银行，在盈利冲动和风险控制的约束下，农业以及贫困地区就不可能真正成为村镇银行关心的对象，资金还是会从这里流到比较发达的地方。
此种说法不无道理。
存在冲突怎么办？
这就必须通过政府和监管部门给予村镇银行的政策激励，使其加大对农户发放贷款。
表7农村金融和城市金融需求特征比较
金融需求主体
借款额度
借款来源
担保抵押方式
农户
个体工商户
分散
村镇银行、民间借贷、资金互助社、扶贫基金会、民间借贷
信誉担保
无抵押
涉农企业
中等额度
村镇银行、小额贷款公司
有担保、抵押
城市大中型企业
大额
各类商业银行
有担保、抵押
（二）农村经济（金融）生态视角：
农村金融交易成本高，导致村镇银行不愿意对农户发放贷款
1、农村经济环境决定下农村金融的高风险、低收益。
第一，农业的特性决定了高风险和低收益。
中国农业长期处于弱势地位，基础设施落后，技术水平低，再加上农业自身的季节性、周期性、受自然条件影响大，国家对农产品价格的管制，价格偏低,向农业贷款面临着较大的收益风险。
第二，农业产业结构不合理加剧了风险。
特别是在重庆这样的西部农村地区，农业受地理条件影响更为显著。
表现在:
种植业比重较大，林牧渔业比重较小，农村中农业占主导地位，非农产业弱小。
特别是在高山、丘陵地区，由于土地不平整，条块分割严重，大面积的土地流转受到制约。
因此，分散的农业种植既不利于农户风险的防范，也不利于从金融机构获得大量贷款。
金融机构在农村和城市发放同等贷款额度的贷款，前者笔数少，金额大，而后者笔数多，金额小，无疑农村地区的贷款识别和后期管理成本要高出很多。
这不仅仅是村镇银行面临的问题，也是所有农村金融机构面临的问题。
2、农民缺乏有效的担保和抵押物品。
农民与城市居民以及企业相比较，在贷款上面临的最大问题就是缺乏有效的担保和抵押物品。
农民目前所拥有的住房和土地因为法律等制度原因，都不能作为抵押物品。
而村镇银行由于定位于商业银行，出于防范风险的初衷，有效的担保和抵押手段是获得贷款的先决条件。
3、农村金融交易成本高。
目前农村地区信用体系还不完善，农民贷款缺乏制约，交易双方（银行和农户）信息不对称。
同时，农村金融贷款额度小，贷前识别和贷后管理成本高，导致村镇银行不敢对农户发放贷款。
（三）村镇银行视角：
经营模式和贷款模式创新性不足
1、村镇银行固守传统商业银行模式，在定位中“失位”。
目前，对村镇银行的设计是基于商业化模式进行的，村镇银行从某种程度上来说就相当于一家小型商业银行。
而中国农村金融由于地理、自然条件和农业自身的特性，使得与城市商业化的金融生态有很大的区别，如果不能在担保和抵押等方面进行创新，而完全照搬城市金融的商业银行模式来开展农村金融，必然会面临水土不服的问题。
最终可能会导致业务量规模上来了，网点增加了，但是吸收的资金却大量支持企业的发展，对真正解决农户的融资需求没有明显作用。
2、村镇银行自身缺乏对贷款模式的创新。
贷款模式包括贷款流程设计、风险识别、抵押和担保模式、还款模式等。
村镇银行由于规模小，经营比较灵活，因此在贷款模式创新上原本具有较大优势。
但目前大部分村镇银行由于利差收益有保障，在贷款模式上创新动力不足，仍然局限在传统的模式中。
流程设计上，比较繁琐。
大足汇丰一笔贷款从受理到发放，至少需经过30—45天时间。
在风险识别上，基于农民缺乏担保和抵押，村镇银行过滤了很多迫切需要贷款的农民。
还款模式上，除了东丰诚信实行按季结息、按月结息外，另外4家主要还是坚持“一次授信，一次还款”利随本清的传统贷款模式。
3、分支机构和网点少，业务覆盖面积小
村镇银行业务量小与其分支机构和网点少密切相关。
由于村镇银行所在地为县城，分支机构少，导致其业务范围至多只能覆盖县城周边农村，而对其他偏远乡镇、村的农民来说，指望其去村镇银行存款、贷款都不现实。
这也导致了村镇银行吸收存款难。
（四）监管部门视角：
对村镇银行赋权和支持不足，导致吸引存款难
1、村镇银行在利率定价方面缺乏足够的自主权。
村镇银行的改革不仅仅局限为服务农村金融，它也是开启下一阶段的利率市场化改革的有利契机。
中国利率市场化改革的目标是建立由市场供求决定金融机构存贷款利率水平的利率形成机制，央行改革的思路是先外币、后本币；先贷款、后存款；先长期、大额，后短期、小额。
经过多年努力，到2004年
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