浅谈城市规划管理与公众参与机制.docx

浅谈城市规划管理与公众参与机制.docx

《浅谈城市规划管理与公众参与机制.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《浅谈城市规划管理与公众参与机制.docx（22页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

浅谈城市规划管理与公众参与机制

摘要

我国公众参与城市规划的问题一直是一个长期被关注但又推进迟缓的问题。

本文以西方国家城市规划的公众参与理论发展与实践活动为背景，就我国城市规划公众参与的现状与问题,解析了我国在推进公众参与城市规划方面存在的主要障碍以及形成障碍的成因，对公众参与的法的依据与保障、公众参与主体、公众参与的社会化功效、公众参与模式等方面进行了分析与探讨。

文章同时对加速我国公众参与城市规划的进程提出建设性政策建议。

关键词：

城市规划；公众参与；利益集团

Abstract

Publicparticipationinurbanplanningisalwaysthequestionthatispaidattentionforalongtime,butadvancesslowly,inChina.ThisarticleanalyzesthemainbarriersintheadvancementofpublicparticipationinurbanplanninginChina,aswellasformationsthebarrierscome.Itgivesaneffectivediscussiononthatensuringthepublicparticipationrule,themainbodyofpublicparticipation,thesocialeffectandthemodeofpublicparticipation,whichbasesontheanalysisonthemeaningofpublicparticipationandthetheorydevelopmentandpracticeactivitiesofpublicparticipationinurbanplanninginwestcountry,concerningthestatesandproblemsofpublicparticipationinourcountry.Atthesametime,thisarticleputsforwardtheconstructivepolicyproposalsonpublicparticipationtoaccelerateitsapplicationinourcountry’surbanplanning.

Keywords:

Urbanplanning;Publicparticipation;Interestgroups

目录

摘要I

AbstractII

第1章城市规划公众参与的发展情况1

1.1西方国家城市规划的公众参与发展情况1

1.1.1西方国家城市规划公众参与的兴起及产生的社会背景1

1.1.2西方国家城市规划公众参与理论的发展1

1.1.3西方国家城市规划公众参与的实践2

1.1.4西方国家城市规划公众参与的特点4

1.2我国城市规划公众参与的发展情况4

1.2.1我国城市规划公众参与的现状4

1.2.2我国城市规划公众参与存在的问题5

第2章公众参与城市规划的障碍及成因分析7

2.1公众参与城市上的被认可问题7

2.2公众参与城市规划的组织机制长期缺失7

2.3规划师对公众参与城市规划的认识8

2.4推进市民和利益集团参与城市规划的障碍8

第3章对我国城市规划中公众参与几个问题的思考10

3.1我国城市规划中公众参与的四个思考10

3.1.1基于法的思考10

3.1.2基于公众参与主体的思考11

3.1.3对我国公众参与的社会化功效的思考12

3.1.4对我国城市规划公众参与模式的思考12

3.2我国城市规划公众参与的三个转变13

3.2.1政府的观念转变13

3.2.2规划师的角色转变13

3.2.3市民及利益集团规划知识的培训14

第4章推进公众参与城市规划的原则思路15

4.1公众参与城市规划对社会健康发展的重要意义15

4.1.1维护社会公正15

4.1.2促使决策科学化、合理化15

4.1.3保障规划有效实施15

4.1.4遏制腐败16

4.2解决公众参与城市规划的问题16

4.2.1公众有效参与的政治前提和社会基础16

4.2.2法律上保障公民的参与权17

4.2.3政府职能的转变17

结论18

参考文献19

致谢20

第1章城市规划公众参与的发展情况

1.1西方国家城市规划的公众参与发展情况

1.1.1西方国家城市规划公众参与的兴起及产生的社会背景

西方城市规划的公众参与兴起于上世纪60年代。

其产生的特定社会背景，一是受自由主义思想的复兴和民权运动的影响，公众的自我意识开始觉醒，对社会提出了自我权利的要求,城市规划公众参与的兴起正是这种民意在长期由政府和利益集团控制的城市规划领域里的体现；二是城市规划界内部针对现代建筑运动主导下的城市规划所出现的弊病和在多元化思想影响下的反省,使技术部门的城市规划人员从象牙塔走向了社区和民众。

在公众参与兴起之初，仅是市民对现状不满的一种表现，它既是自下而上的消化这种不满的手段，又被用来当作解决这些不满的措施。

也就是说，公众参与兴起的最初目的是为了解决人们对社会不满的问题。

随着近五十年的发展，西方国家在城市规划公众参与的理论研究与实践两方面都已经越来越完善和成熟。

1.1.2西方国家城市规划公众参与理论的发展

从西方城市规划公众参与的思想理论基础发展来看，Davidoff和Reiner于1962年发表的《规划的选择理论》，从多元主义出发建构了城市规划中公众参与的理论基础。

其后，在此理论的基础上建立起了“倡导性规划”。

随着多元主义思想的进一步发展深化，Sandercock在此思想引导下建构起新的城市规划范型,即以基层民众和社区为基础的规划。

1969年，SherryAmstein发表的《市民参与的梯子》一文，被视为公众参与的指标性文献。

与多元论密切相关的是“利害相关者”这一概念，这个概念揭示了各个利益团体之间的相互关系。

“利害相关者”概念的兴起，正是要寻找到一条使权力能够得到重新分配与执行的民主道路，从而使不同的社会利益之间建立更长久的互利互惠的伙伴关系。

1989年，JohnForester提出了一个把实践与权力、理性与组织、竞争与调停、干预与实践等概念结合在一起的理论框架；1996年,他又提出了“重叠共识”的概念，并在1971年提出的正义两原则的基础上进一步提出了“多元宽容”的原则。

而以“国家—市场—市民社会”三分法为基础思想的GordonWhite的定义则更具代表性。

他指出：

“市民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由与国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值。

”而JohnFriedmann认为，市民社会表现出四部分自主和重叠的活动以及有价值的社会实践领域:

与国家相对的领域、与公司经济相对的领域、资本领域、政治社区或政治斗争的领域。

他和MikeDouglass认为，市民社会的再兴起充分反映了市民权利意识的重新苏醒，并且公众争取市民权利主要反映在对三部分紧密相关内容的争取上：

发言权、有差异权利和人类发展的权利。

在综合了诸多方面的共同作用的基础上，Friedmann提出规划要从过去的以国家直接行动为基础的对城市变化进行仔细控制的欧几里德式规划向后欧几里德规划转变。

1998年，Sandercock指出，强调多元主义就会在城市和城市规划中发生本质性的改变，也就是要用更规范的、更开放的、更民主的、更灵活的和更负责的方式来对待文化的差异性。

1.1.3西方国家城市规划公众参与的实践

目前,在国外城市规划中公众参与的法定内容、实质内容都已经较为完善。

在美国，公众参与是政府决策的重要步骤，联邦政府将公众参与的程度作为确定政府对地方项目投资的重要依据。

从1956年的联邦高速公路法案，到70年代的环境法规，再到90年代的新联邦交通法，公众参与城市规划的程度、内容不断加深。

公众参与的方式也多种多样，常见的有问题研究会、邻里规划会议和机动小组。

规划方案制定后要通过公众会议和公众听证会展示，其中意见分歧很大的问题，将责成规划编制部门修改并留交下次听证会继续讨论。

最终的规划方案须获得城市议会规划委员会2/3以上的赞成票才能通过。

从1968年的新社区计划和之后的示范城市计划中，美国联邦政府在审批援助款项时，条件就是要证明市民是否真正有效地参加了规划。

美国大多数的土地用途只有在人人都发表了肯定或否定的意见的听证会后才能决定，土地使用证的裁定也必须是在公众的监督检查下进行。

在城市规划体系划分的十个阶段（社区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案优选、规划细节、设计执行、规划修批、贯彻完成、信息反馈）中，公众参与分别扮演了不同的角色，特别是在规划阶段，公众的角色更是不可或缺。

并且，为了保证公众参与的顺利进行，在公众参与的机构设置上，设立了多种多样的官对民的组织和民对官的组织。

在英国，1968年的《城乡规划法案》将公众参与作为了一项法定制度，并在1971年的《城乡规划法案》、1982年的《城乡规划条例》、1984年的第二十二号通告以及1990年的《城乡规划法案》中得到进一步的确认和重申。

《城乡规划法案》制定了公众参与的法定程序。

结构规划（长期规划）编制中进行“公众评议”，并根据公众意见进行修改补充。

向中央政府主管部门呈报结构规划时，须附上公众评议的详细内容，中央主管部门如果对其公众参与工作满意就批准，反之则退回要求重新进行公众参与。

地方规划的编制包括磋商、质询和修改三个阶段，也有严格的公众参与约束。

立法规定，地方规划议题确定、规划草案修订和最终方案的确定都必须进行公众审核和讨论，规划部门要分析各方意见并沟通解决，否则就举行听证会。

妥善处理所有意见后，地方规划部门发出公告正式采纳。

英国政府认为，公众参与是英国规划法律体系的“骨架”。

1990年的立法明确规定，编制规划必须完成八项法定程序才能具有法律效力，其中公众参与即是一项非常重要的内容。

如一项新的规划在审批前，需要公示60天，期间任何人都有权利向规划制定部门提出意见；即便审批通过，还会有一个公示期。

在公示期内，若有重大的意见，规划同样可能被修改。

并且英国采用的参与方式是“公众评议”，而不是“公众听政”。

在加拿大，公众参与城市规划的全过程被视为规划合法的不可缺少的因素。

公众参与城市规划通过分散——集中——再分散——再集中的方式，使市民参与城市规划的全过程。

从编制规划开始，与市民交流，将市民意见归纳整理后形成比较集中的意见，编制成为规划草案；然后通过报纸增页或邮寄将规划草案送到每个家庭；再收集市民意见进行修改，最后报市议会审议，批准前必须经过公众听证程序。

如魁北克省的《城市土地利用规划与土地开发法》，安大略省的《规划法》都明确规定了要保证市民自始至终参与规划的全过程。

加拿大各省的规划法虽略有差异,但从立法角度来讲，有两条基本原则是必须具备的：

一是公众必须知道目前正在进行的规划活动以及规划中将要着重考虑的问题；二是公众应知道他们有机会就规划问题发表自己的意见。

可以说，加拿大城市规划的公众参与程序以及方法、途径最具代表意义。

德国的城市规划的编制过程按照联邦的《建设法典》和州法律所规定的程序实施，将公众对规划的直接参与以法的形式固定下来。

其公众参与城市规划的程序是：

（1）做出编制的决定，通过报纸、广播、电视上公告、宣传册、居民大会等形式，对规划目标进行宣传。

（2）提出并公告规划草案，供公民讨论，与各部门沟通。

（3）议会召开会议讨论各方意见，并表明态度。

（4）修改后的规划按法律程序审批后正式公布，并在各区或学校张贴，公示时间为一个月。

（5）一个月后，将收集到的意见送交议会讨论，答复公众意见，并进行表决，若无太大意见，议会通过，报州审批。

如有重大修改意见，则重新执行程序

（1）和（5）。

（6）州审通过，正式公告，如基层单位有意见，还可提出协商，协商未果可上诉至法院。

（7）一旦该规划得到州批准，建设者即可依法开工。

1.1.4西方国家城市规划公众参与的特点

进入二十一世纪，大多发达国家已建立了比较科学、合理、公正的城市规划公众参与体系。

概括起来，西方国家城市规划公众参与具有以下特点：

　　第一，公众参与具有法律保障。

法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。

规划如果被公众反对，就必须修改。

　　第二，参与方式多样。

西方国家公众参与城市规划的方式是多种多样的，如各种手册、宣传册、公告、市民会议和展览会等等，使公众普遍参与到规划中去，不局限于几个代表或利益团体的参与，从而使公众全面、彻底地参与到规划当中。

　　第三，公众参与面广、程度深。

西方国家的公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是市民的普遍参与。

公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审批和执行阶段。

尤其是在其执行阶段，公众可以对不合规划要求的行为向法院或仲裁监督机构进行申诉。

1.2我国城市规划公众参与的发展情况

1.2.1我国城市规划公众参与的现状

我国现行城市规划工作从工作性质上可分解为城市规划制定和城市规划管理两部分；按工作进程又可以分为城市规划立项、城市规划编制、城市规划审批和城市规划执行管理四个阶段。

城市规划编制和规划审批属于城市规划制定的主体内容。

由于自新中国成立以来，我国一直沿用前苏联的城市规划体系模式，城市规划工作从立项到执行管理、监督的全过程均由城市规划行政主管部门一手操作。

大部分局限在一些具体的设计与操作方法，强调物质环境的设计，被视为物质性规划。

即“不带偏见地搜集信息，进行专业分析，提供技术咨询，然后把方案建议提交给决策者”。

与之相应的是，公众也认为规划是政府的事，与己无关，参与热情不高，或根本就没有参与意识。

因而公众根深蒂固地认为城市规划的编制和实施完全是一种政府行为，公众无需过问也无权过问，只能无条件地听从和贯彻。

就政府而言，计划经济体制下，城市规划作为国民经济计划的延伸和具体化，主要是落实经济计划的技术手段，是城市政府提交的政绩工程，长期被打上秘密的烙印，基本上是由政府决策、规划部门执行的自上而下的过程，各级政府认为没有必要宣传规划、倡导公众参与。

这种情况到上世纪90年代开始发生了变化。

改革开放以后，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，各种利益冲突使公众参与的民主意愿日益凸显,面临市场经济变革的严峻挑战，中国城市规划自上而下的政府决策体制受到严重冲击，政府也逐渐认识到公众参与城市规划是现代城市管理的重要内容。

按美国SherryAmstein将公众参与分成的三种类型和八个层次来看，我国现阶段的公众参与处于初级阶段，属于象征性参与，即公众尚处于被动的告知与接受地位，还未进入合作性参与、代表性参与、决策性参与的实质性参与阶段。

90年代初，公众参与城市规划的概念开始从西方市场经济国家被介绍到我国规划界，自此以后的10多年全国许多城市都在以各种方式尝试公众参与城市规划。

我国的公众参与只是在局部范围内、特定层次上的零星尝试，尚未在制度和实践整体上全面推行，并且这种尝试和努力一直是停留在公众参与概念的表象化理解和实践活动的形式化运用上。

不过值得欣慰的是，近几年来，我国一些沿海经济较发达的地区已经开始了公众参与城市规划的实践探索。

如上海在城市规划展览馆专门辟出空间展示规划方案，将市民的意见作为规划修改和完善的重要依据；青岛市制定了《规划局公众参与城市管理试行办法》，规定了市民参与城市规划管理的范围、方式、权利，规定了规划建筑设计方案的公示期限及方式，聘请市民为城市规划监督员等；海口也提出了启动“阳光规划工程”，力图使城市规划与国际接轨，如重大、重要规划采取国际公开招标，鼓励公众积极献计献策，引入听证会制度，建立社会监督机制，实现规划的批前、批中、批后公示等一系列举措。

1.2.2我国城市规划公众参与存在的问题

过去，在计划经济时期，我们的城市规划是一种“关门规划”，群众根本不了解，更谈不上参与。

改革开放以来，我国在城市规划“阳光操作”和公众参与方面虽然起步较晚，但也初步做了一些工作。

比如，向公众展示规划。

在北京、上海、重庆、长春、青岛等许多城市都举办了城市规划展览，上海等有些城市还专门建设了城市规划展览馆，大批群众参观，反响强烈。

　　自从建设部向全国推广青岛市“阳光规划工程”的经验以来，各地政府纷纷仿效。

许多城市的规划部门在编制规划的过程中，开始注意听取各方面和群众的意见。

有些城市规划批准后，在报上公布，接受群众监督，等等。

这确实是一个非常了不起的进步。

但是，这一切只是公众参与城市规划的开始。

由于目前我国政治体制改革尚待深入，公众的规划意识和受教育程度亦有待提高，非政府的社区组织发育还不成熟，我们现在的公众参与往往是“事后参与”、“被动参与”，许多情况下甚至流于形式，与发达国家的“最大限度的公众参与”相距甚远。

一方面，存在参与方式单向的缺陷，把公众参与变成收集资料的过程，公众意见在规划成果中的反映几乎没有。

在规划编制时虽然通过咨询、民意调查等途径广泛征求意见，但大多是以调查现状问题为目的，很少聆听公众对预期规划的想法，公众只有建议的权利却没有决策权。

规划的公开展示也多流于形式，公众提出的意见很难反映到成果中去，其观赏意义大于展示的真正目的。

在不少情况下公示仅仅成为政府的一种宣传方式，公众最多只是作为规划知识宣教的对象，对城市规划的结果只能被动地了解和接受。

当他们的切身利益因为规划决策遭受损失时，也许根本就找不到一个正当的申诉渠道，从而成为规划方案实施的直接受害者。

另一方面，我国目前的法制体系对于公众在更深层次上参与规划也缺乏法律上的支持与制度上的保障。

从我国城市规划立法现状来看，主要注重对规划建设部门的授权，而公众参与的立法还相当薄弱，规划体系中没有确保公众参与规划全过程的具体要求和措施。

随着规划进程的深入，公众参与的程度反而递减，公众被排除在城市规划的决策过程之外。

而且规划的制定和决策中没有能够建立起一种广泛征询公众意见的制度，公众参与的层面过低，代表的普遍性不足。

被访谈或被调查者通常局限于学术机构的专家学者。

专家参与提供的仅仅是技术层面的多学科支持，他们不是社会各界利益的代表，不能反映公众的意愿。

　　归纳起来，中国绝大多数城市在规划公众参与方面存在以下几个问题：

（1）缺乏应有的法律保障我国现有的城市规划法规没有明确公众参与的主体、具体权利以及相关的法律程序，只注重于对规划建设部门的行政行为的授权，而对规划行政控制的立法相当少。

例如，发达国家（地区）日趋成熟的城市规划委员会制度，我国才刚刚起步，已经建立者不仅寥寥，其组成人员也往往缺少足够的公众代表。

（2）参与的内容、方式与途径不明确从我国现阶段的公众参与现状来看，普遍都流于形式，公众基本上是事后参与，被动地听听、看看，然后接受。

多数公众参与仅仅是规划方案到了最后评审阶段，有的甚至将公众排斥在优选方案这一重要程序之外，搜集到的公众意见很难反映到成果中，仅仅成了一种装饰门面的“炒作”。

公众作为城市规划服务的对象，对自己切身相关的事最有发言权，所以应以法规的形式明确规定公众的参与内容、方式与途径。

因为拥有一个严肃而权威的制度作保障，是确保公众能够真正参与城市规划的前提。

（3）公众参与的意识淡泊由于长期以来的惯性作用，在公众心中，城市规划是国家、政府的事，规划主管部门或其他部门都很少向社会公布有关规划信息，规划好像是一件很“秘密”的事，公众已经习惯游离于之外了。

加之，相关部门出于各种原因而忽略对公众参与意识的培养和媒体宣传力度不够等原因，导致了我国公众参与城市规划的意识和热情都极端缺乏。

缺乏对公众规划意识、规划知识的教育，不能为公众提供全面而足够的信息，全凭公众的热情去参与。

第2章公众参与城市规划的障碍及成因分析

2.1公众参与城市上的被认可问题

我国城市规划法第10条、第28条都对公众参与城市规划作了规定，但是缺乏可供操作的程序性规范，如公众参与的范围、参与方式、参与途径及其保障等。

规划法第10条强调的是任何单位和个人（公众）有权对违反城市规划的行为进行检举和控告，公众拥有的权利只是对违反已经制定完成了的、或正在实施的城市规划的行为进行检举和控告。

第28条规定更是明确公众参与行为发生在规划完成之后，其目的不是让公众参议规划和决策规划，而仅仅是局限于了解规划和对规划实施的支持上。

公众参与城市规划决策的行为缺乏法律依据。

这是我国各级城市政府对公众参与城市规划不积极不主动的根本原因。

2.2公众参与城市规划的组织机制长期缺失

公众参与要求达到决策阶段并保证其行为正常开展，就要有一个稳定有效的组织机构和仲裁机构，但是我们现实中的公众参与城市规划行为常常是以一种零散的、不统一的、随意的特征进行的。

没有一个受法律保护同时又不受政府控制、干涉的正式的组织机构来全过程地负责全部的城市规划整个过程的公众参与，这也是造成公众参与长期收效甚微的原因。

规划编制阶段因为需要现状调研所召集的公众群体是规划涉及范围内的市民，目的仅仅是帮助规划师了解现状，市民并不被要求对规划的预期想法提出意见，即使市民有这方面的要求，市民也无从验证这些想法有多少最终纳入规划，因为市民并不跟踪规划的全过程，法律和政府也不认可给予在规划调研期间的公众群体以规划后期的决策权。

等到规划完成公布后实施时，按照现行的城市规划法规定，一般市民只有被告知权和执行权，公众是被动的。

只有当实施的规划出现严重的侵权行为，市民才会去反映情况，以致提出行政诉讼。

规划审批阶段的公众主要来源于学术研究机构（规划及相关专业的专家）和地方的政界人物（地方人大）构成。

2.3规划师对公众参与城市规划的认识

规划专业侧重工程技术，强调城市规划是用专门技术手段解决公共事务问题。

这类专门技术知识现阶段只有少数人可以通过高等级的教育途径才能够获得，规划师在做规划决策时使用的技术知识、专业教育是普通市民不具备的，普通市民也很难达到这个专业水准，要全过程的参与规划、特别是参与规划的决策是有其无法回避的障碍，甚至因此会导致负面效果，例如，决策效率低、准确度差、城市建设也可能发生混乱。

因此普遍认为，市民可以参与规划但是要有一个范围限定。

只能限定在不需要专门规划知识的初级阶段，例如，规划的被告知、规划宣传、规划通报、规划初级阶段的现状调研等等。

而规划师却一直以来被社会公众认定为是被政府授权、法定的、可以全方位参与城市规划全过程的专门学者，规划专家的分析判断是公正的科学的。

加上规划师又常常以规划保密为由，在已封闭的空间里制作，即使有参与的需求，也往往是附带许多限定规定的前提下，应付走过场，不涉及本质或要害内容和程序。

此外，规划师的知识结构和工作经历是其与生俱来地缺乏社会活动能力（规划师被认定为是专业技术的工程专家而不是社会活动家），这也导致规划师对公众参与在本能上消极。

因此，规划师对公众参与城市规划行为的态度，从理论上是赞同的但是在技术操作上持有疑惑。

所以规划师一方面借故拖延市民参与，同时加快技术解决问题的规划工作，当问题基本得到解决后才去征询市民的意见。

也就构成了所谓的事后参与。

2.4推进市民和利益集团参与城市规划的障碍

政府、规划师、利益集团和市民由于视角的不同、所接受的教育不同、价值观念不同、利益需求不同，政府官员和专家与市民利益集团之间对规划的价值判断会产生差异分歧，且又因协商弥补差异分歧所耗的时间过长而致使规划