赴法国发展养老服务业促进就业和社会保障考察报告可编辑版.docx
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赴法国发展养老服务业促进就业和社会保障考察报告可编辑版
赴法国发展养老服务业促进就业和社会保障考察报告
赴法国发展养老服务业促进就业和社会保障考察报告
据国家发改委培训中心与法国索迪斯集团签署的合作协议，我委就业和收入分配司与培训中心联合组织的“发展服务业，促进就业和社会保障”培训团，于20**年5月17日赴法国进行了为期两周的培训。
期间，培训团走访了法国就业和社会保障部、卫生部、老龄服务局、社会医疗评估局、巴黎大区政府以及索迪斯集团等相关机构，听取了政府官员、专家就法国的社会保障体系、养老服务产业、就业情况等方面专题介绍，并实地考察了多个养老服务机构和一所社会医疗陪护行业培训中心。
通过培训，对法国政府在社会保障、发展养老服务业、促进就业等方面的政策措施有了较深入的了解。
法国在发展家庭、养老服务业方面取得了良好的效果，改善了社会保障、创造了较多就业岗位，刺激了经济发展，其做法对我国当前保增长、扩内需、调结构的新一轮经济调整具有一定的借鉴意义，培训达到了预期效果。
一、法国就业、社会保障及养老服务业的基本情况
（一）法国就业基本情况
法国人口为6400万人，是欧盟人口第二大国，仅次于德国。
国土面积5
5.16万平方公里。
法国经济发达，农业位居欧盟之首，其产量占欧盟农业总产量的22％。
农产品出口居世界第二位，仅次于美国。
工业位居欧盟第
二，服务业也位居欧盟前三位。
从20**年起，法国经济一直保持了1%-3%较稳定的增长速度。
20**年，受国际金融危机的影响，法国出现较明显的经济衰退，gdp增长率滑落到0.9%，为28919.48亿美元，在美、日、中、德之后，居世界第五位。
通货膨胀率为
8%。
法国就业人口为2500万，主要集中在服务业。
20**年服务业就业人数约占全部就业人数的7
3.6%，远远超过第一产业和第二产业的就业人数。
法国同时是一个失业率较高的国家，20**年法国失业率一度超过10%，成为影响社会稳定和经济发展的重要因素。
近几年，法国政府采取了包括促进个人服务业发展等诸多有效措施，就业情况得到明显改善，20**年底，失业率降至
7.5%。
但从20**年第三季度开始，由于受到金融危机的冲击，法国失业人数增加，第三季度失业率达
7.6%，第四季度达
8.2%，20**年第一季度达
8.7%，预计还会进一步上升。
（二）法国社会保障基本情况
法国的社会保障水平较高，在西欧诸国属于领先水平。
法国为其公民特别是年老、失业、伤病的弱势群体建立了一张较严密的“安全网”，其社会保障制度以社会成员的团结互济、家庭之间的相互连带，平等博爱的慈善赈济为基本理念。
其社会保障制度的主要特点和内容：
1、法国社会保障制度汲取了英、德两种体制的特点
法国的社会保障制度兼有英国和德国模式的特点，由雇主和雇员共同缴纳社会保险费，形成专项基金，同时国家财政给予补贴。
社会保障的权利与义务是相对应的，只有缴费才能享受相应的待遇；待遇水平通常与缴费水平成正比。
2、法国社会保障制度完备复杂，覆盖面广目前，法国社会保障制度共包括四大类:
普遍类、农业类、非领薪者类和特殊类。
共有近40种社会保险，涉及疾病、生育、工伤和职业病、残疾、养老、死亡、孤寡、失业及家庭补助和社会救助等各个方面。
各种保险和补助的领取都有严格的条件与规定。
全国有99%的人口被纳入社会保障制度中。
除极少数人外，每一个法国人，从出生到死亡，都可享受某种基本社会保障。
这就是所谓“从摇篮到坟墓的社会保障制度”。
3、法国社会保障制度在组织和运作上，实现社会化经营和分散管理，但国家仍可发挥干预作用法国社会保障制度在运作上，享有高度的自主权。
在国家资助与调控下，通过全国、大区及省三级机构进行社会化经营和分散管理，根据社会最低标准和分摊金缴纳数额来确定个人受益比例。
以普遍保险制为例，在全国一级设有5个机构：
全国领薪者疾病保险金保管局、全国领薪者养老保险金保管局、全国家庭补助金保管局、中央社会保险机构管理署和全国保险金保管局联合会；在大区一级，只设有疾病保险金大区保管局；在省一级，有几百个基层管理机构。
三级机构各有分工，全国一级机构负责各险别的立法管理、协调社会保险普遍制的财政共同管理、签署劳资协议、保证享受普遍制的领薪者的工作条件及在职培训等；大区一级机构其作用不单单体现在疾病保险方面，还负责管理与私立医院签订的协议及工伤和职业病有关报销费用的规定，并代理全国领薪者养老保险金保管局的养老金发放和相关服务；省一级机构同大区一级组织或私立互助组织一样，负责履行公立机构的服务职能，如社会保险个人号码的登记、报销相关费用、发放各种补助金、监督分摊金的缴纳及推动社会和公共卫生活动等。
法国社会保障制度对缩小贫富差距、缓解社会矛盾、促进社会和谐与公正、维护社会稳定起到了较好作用，是一种“社会稳定器”。
但是由于法国的社会保障福利水平过高，导致社会保障支出不断攀升，连年入不敷出，“养懒汉”、医疗资源浪费等现象严重，法国国内也呼吁改革目前的社会保障制度。
（三）法国家庭、养老服务业基本情况
二战以后，法国服务业获得了高速发展，占gdp的比重稳步提高，由1949年的30.6%上升到20**年的7
4.3%，超过了gdp的增长速度。
如今，服务业无论在产值还是就业人数都在法国的经济中占有举足轻重的地位。
家庭、养老服务业是法国刚刚兴起的行业，目前正处于起步阶段。
20**年，法国包括养老服务业在内的家庭服务业产值为156亿欧元，占服务业产值的
1.07%，占法国gdp的0.8%。
服务业领域非常广泛，仅养老服务业就可以分为两大类—居家养老服务业和机构养老服务业。
法国政府将养老服务业归属个人服务业下的家庭服务业。
个人服务业界定为，各种有助于个人在其生活场所—包括住所、工作和娱乐场所—中的“福利改善”或获得“更佳生存”的行业总体。
据此，法国就业、劳动与社会团结部对个人服务业的各种可能的职业作了如下分类列举：
小型维护修理职员；家务助理；家庭熨衣工；家庭洗衣工；专门清洁工；多技能维护工；建筑物消毒工；送货人；家庭厨师；家庭节庆活动组织人；家庭理发师；家庭美容师；家庭按摩师；家庭宠物照看员；动物护理助理；司机；专门快递员；秘书；电脑远程服务助理；会计助理等
与住房和生活环境相关的服务
大楼门卫；保安员；远程监视员；保养维护技术员；水暖工；锁匠；电工；玻璃装修工；电脑修理工；电视－录像机修理工；家用电器修理工；油漆工；泥水匠；铺砖工；地面饰层铺设工；屋面工；暖气工；细木工；机械工；园艺工；园林设计师；别墅维护助理等
目前，法国将养老服务业等家庭服务业作为一项优先发展的产业来推动，从20**年起，家庭服务业是产值和吸纳就业人数增速最快的行业。
附送：
赴法国应急管理能力建设培训考察报告
赴法国应急管理能力建设培训考察报告
20**年10月17日至11月6日，国务院办公厅“应急管理能力建设培训团”对法国的应急管理进行了培训考察。
在法期习，培训团在巴黎政治学院进行了集中培训，到内政部、核安全局以及巴黎红十字协会、卢瓦尔省专员公署、罗纳河口省专员公署驻艾克斯办事处、卢瓦尔省消防中心、法国电力公司ruas核电站、欧洲直升飞机公司等部门和单位进行了实地考察和交流，现场观摩了消防救援和核事故应急处置演练，对法国应急管理情况有了较为系统的认识和了解。
一、法国应急管理工作概况
法国应急管理工作起步较早。
二战后，即开始以应对主要风险为目标，以加强法制建设为龙头，不断转变应急理念，调整政府职能，完善政策措施，到2l世纪初，基本形成了符合国情的应急管理体系。
其发展历程主要分以下三个阶段。
一是以1955年《紧急状态法》为标志，建立了紧急状态制度。
20世纪50年代，法国社会不稳定。
为维护公共秩序，1955年颁布实施了《紧急状态法》，1958年在宪法中规定了戒严制度。
这些法律制度虽专为应对社会问题而设，但首次赋予政府应对非军事威胁采取强制措施的紧急行政权力，为政府应急权力合法性提供了法律依据。
二是以1987年《国民安全组织法》为标志，健全了民事安全救援体系。
由于二战结束后长期无战事，法国政府开始逐渐重视非军事威胁的应对。
自二战后组建的用于战时平民保护的预备役队伍，其功能逐步转为处置自然及人为灾难。
1987年7月，《国民安全组织法》及配套政令颁布实施，在明确既有救援力量民用功能的基础上，着重对强化救援队伍建设作出安排，并规定了突发事件救援组织程序，应对处置非军事灾难的救援体系逐步完善。
三是以20**年《国民安全现代化法》为标志，形成了现代应急管理体系。
20世纪90年代以来，法国发生了加德河洪水泛滥、azf工厂爆炸、高温酷暑等一系列重大突发事件，法国开始全面审视现代社会公共危机的种类、发生发展机理，重新定位国民安全保护的理念、工作内容，并于20**年8月颁布实施了《国民安全现代化法》，标志着法国由单纯强调“救援组织”进入“全面应急管理”新阶段。
《国民安全现代化法》出台后，法国确立了通过预防风险、抵御各类灾害为民众提供人身、财产和环境保护的应急管理工作宗旨，明确了公民义务和政府责任相结合的危机应对原则，相应调整了应急管理体制机制和救援体系，围绕风险评估、监测预警、预案制订等加大工作力度，应急管理体系日趋成熟。
二、主要做法和特点
（一）建立了权力高度集中的应急体制
法国政府的应急管理职能，主要由中央政府、内政部及各有关专业部门到省级国家专员的单线垂直体系集中行使。
这种权力高度集中的模式，与法国中央集权的政治传统和行政管理体制相适应。
1.中央政府统一领导。
中央政府是应急管理工作的最高领导机构，总理府设有国民安全办公室（sgdn），是协助总理指挥突发事件应对工作的常设机构，编制400人左右，主要负责制订重要专项预案、编制应急规划、研究拟订相关政策、汇总分析应急信息、综合协调相关部门及总理府值班等工作，发挥辅助决策、协助指挥作用（英、日、俄、德等国家也设有类似机构）。
当风险预警达到最高级别或发生需要国家组织处置的严重突发事件后，中央政府将临时设立部际委员会，统一领导应对工作。
总理担任部际委员会主任，主持召开会议，研究制订应对政策措施。
部际委员会成员来自各有关部门和军方，下设危机处理中心，一般设在内政部，负责具体协调事务。
如在甲型hlnl流感应对工作中，随着感染人群的扩大，20**年6月法国政府提高了预警级别，成立了由总理直接领导、各有关部门组成的重大疫情应对部际委员会，在内政部设立危机处理中心，负责综合协调工作。
这标志着由卫生部围绕疾病预防开展的常态工作，转入由中央政府领导的严重突发事件应对工作。
截至11月初，法国已下达4800万人份甲型hlnl流感疫苗生产计划，并于11月12日开始在全国1000多个站点陆续开始接种疫苗。
强力部门综合管理。
法国内政部的一项重要职能是负责应急综合管理，该职能主要由维护社会秩序的警察系统和负责应对其他自然、人为灾难的民防总局（dds）行使。
随着法国政府对应急管理工作的逐步重视，民防总局的职能不断加强，目前主要包括三个方面：
一是组织救援。
dds设有专门的国家行动中心，并拥有直属救援力量，必要时，dds可以根据地方乃至其他国家的支援请求，直接派出救援力量。
二是风险管理。
主要负责分析掌握各类风险隐患和应急资源状况，向民众普及相关知识并建立预警制度。
三是指导协调。
负责指导各类救援力量建设，草拟和执行民事安全预算等；中央政府成立部际委员会后，承担其办事职能。
总体来看，由于应急管理职能的不断强化，法国内政部在各类突发事件应对工作中发挥了重要作用。
3.专业部门各司其职。
在中央层面，除内政部负责应急管理综合职能外，工业部、生态部、卫生部、交通部等专业部门负责本行业领域突发事件风险防范工作，多设有本部门危机处理中心，其职责主要是统计分析风险分布状况，制订和落实安全防范措施，指导处置一般突发事件，为重大突发事件处置工作提供资源和技术支持。
以核事故应急为例，法国核电工业及相关产业较为发达，核安全管理由国家核能安全局（asn）负责。
该机构主要在制定法规、审批执照、监督运行、技术支持以及配合国家组织的核事故应急处置和救援行动方面开展工作。
asn在本部门设有危机处理中心，在全国有11个派出机构，分11个区对核安全实施监督，形成了较完备的核安全管理体制。
4.国家专员集中指挥。
法国国土面积55万平方公里（大体相当于我国四川省），行政区划分为24个大区、100个省。
国家专员是中央政府向大区、省两级地方派出的国家代表，负责对地方行政与财政事务进行监督，设置专员公署，独立于本级政府，是法国在地方分权的同时加强中央集权的重要举措。
但在突发事件应对响应层级方面，法国并没有与其行政管理体制层级完全对应，而是在大区之上，又将全国领土分为10个防卫区（其中7个在本土、3个在海外），作为民事安全管理的区域性实体。
大区不具有应急管理职能，国家向防卫区、省派出专员，专门负责本区域的国民安全工作，指挥协调大规模突发事件处置。
这种体制在集中区域资源、应对跨行政区域的突发事件中发挥了重要作用。
中央各部门采取紧急措施的指令统一下达给国家专员，国家专员直接对中央政府负责，有权协调地方政府采取各项紧急措施，地方政府是国家专员公署的配合者。
市镇是法国的基层行政单位，市镇长是本级政府的行政首长，在应急管理方面，主要负责在国家法律框架下制订安全防护措施和组织常规救助，直接对省级专员负责。
同时，根据各地风险分布的实际情况，省级专员公署在部分市镇派出办事机构，实行延伸管理。
目前法国各省专员公署在350个市镇派出了办事机构（法国共有36783个市镇）。
以我们考察的罗纳河口省为例，专员公署根据洪水、工业事故、森林火灾方面风险集中度较高的情况，分别在阿尔勒、伊斯特、艾克斯三市设置了办事机构。
（二）形成了反应灵敏、分级响应的运行机制
法国应对突发事件的运行机制主要包括信息报告、先期处置、逐级响应等环节。
1.信息网络广泛覆盖。
为直接、全面掌握和综合分析全国各地突发事件情况，内政部在全国设置了5000多个信息点，主要分布在各地的消防中心、警察和宪兵等单位以及国家生态、卫生、工业等部门的分支机构。
各地信息点对获知的突发事件和潜在风险，事无大小一律直接通过专门网络直接报送内政部。
内政部在民防总局设有负责信息接收、分析、上报的信息处理中心，从而形成了从内政部到各地信息点的突发事件信息网络直报体系。
先期处置反应快速。
法国在政府与社会之间建立了单一明确的危机信息传递渠道，即“18”火警电话。
分布在各地的消防队伍是具备多种救援能力的综合性应急力量。
民众在面临或发现危机时，直接向消防中心报警，消防中心接警后立即出动并向省级专员公署报告。
各类公私运营单位在政府的指导和监督下，都备有救援方案和应急力量，并按照规定指定专人负责与省级专员公署联系，发生突发事件后，可立即自行组织处置，同时向省级专员公署或其派驻机构报告。
3.分级响应辅助干预。
当突发事件达到一定规模或超出一定地域范围后，上级将介入事件应对工作。
其程序是，消防中心直接向省级专员请求支援，市镇政府不直接指挥处置工作，主要为省级专员提供资源支持；省级专员需要上级介入时，直接由防卫区启动响应。
省、防卫区、内政部接到支援请求或认为有必要进行干预时，首先立足于动员协调资源力量对当地的救援行动进行支援，指挥权仍在下级单位。
只有事态发展到了一定规模，上级层面认为必要时，方启动本级应急预案，直接指挥应对工作。
这种辅助性原则下的逐级响应机制、协调职能与指挥职能分离的运行模式，符合法国领土面积小、大规模突发事件较少的实际，有利于指挥中心前置、提高救援效率。
（三）建立了整合精简、动态开放的应急预案体系
法国早期的应急预案是在没有法律基础的情况下自发成长起来的，1987年为法律所认可。
20**年后，根据《国民安全现代化法》规定，法国开始了第三代应急预案的制订工作，逐渐形成了新的应急预案体系。
1.数量精简，一案多用。
按照实用性和针对性的原则，对1987年以来相继制订但从未付诸实施的应急预案进行集中清理，按照突发事件种类对预案进行适度整合，规定在防卫区、省、市镇三级分别只有一个应急预案。
其中在防卫区、省统称“救援组织方案”，在市镇称为“市镇保护预案”。
虽然应急预案的数量高度精简，但是各级预案的内容十分丰富，一般包括关于救援组织、资源安排的通用条款和应对各类风险的特殊条款，既便于各方面掌握和应用，又能有针对性地用于应对具体的突发事件。
程序完善，动态开放。
应急预案的制订以风险评估为前提，以公众参与为基础。
预案制订前，所有公私生产运营单位必须向国家专员公署通报本机构存在的风险状况和防护措施，预案草案提交给民众和运营单位广泛征求意见。
国家专员及市镇长必须根据本区域内风险隐患、应急演练、处置经验等方面的变化情况，及时修订预案。
此外，《国民安全现代化法》还硬性规定，所有的救援方案必须五年内进行全面修订或重新起草。
（四）拥有分层次、高素质、优势互补的应急力量
法国的应急力量分为多个层次，一是国家直接掌握的主体救援力量；二是分布广、规模大的民间救助力量；三是紧急情况下按照国家指令采取保障措施的公用事业、企业单位；四是指挥部门的专家队伍。
1.装备精良、功能强大。
目前法国拥有的主体应急力量包括国家直属救援队、警察、宪兵和消防员队伍。
国家直属救援队2500人（其中1500人编制在军队，但受命于内政部），分布在全国及海外各基地，并有4个大型救援装备物资储备基地。
国家直属救援队在具备较强的地面搜索、救助能力的同时，空中救援力量也不断加强，目前拥有33架直升机，用于勘察、指挥、灭火、运输、救护等任务，其执行任务时间、地区不受民航相关法规限制。
消防员队伍有24万人，分布在全国10240个救援中心，全国各地消防中心按照功能多元化的任务需求，配备了15000台救援车辆和各类救援船艇、大型机械等，能够承担火灾、危化品泄漏、交通事故等处置和水上、高空救援等工作，是应急救援的主体。
专群结合、形成合力。
在法国24万名消防队员中，志愿者占85%左右，他们工作热情高，人员装备、救援技能比较专业。
这得益于法国政府采取的一系列激励措施，主要包括：
在内政部内设立全国消防救援中心联席会议，负责制定吸引民众参加应急志愿服务的鼓励政策；以法律形式明确了国家对各级消防救援中心的资金保障规则；明确消防救援工作属于危险使命，在满足消防队员荣誉感的同时，通过设立卫生安全委员会加强消防员健康保障，对志愿消防员事故伤害或罹患职业病给予特别抚恤。
3.培训严格、素质较高。
法国所有消防队员、救援队员都必须经过培训取得资质后才能上岗。
国家设有专门的培训机构，如民防学院、消防基地等。
培训内容分为基础培训、模拟训练、协同训练、复训等环节。
基础培训完成方能取得上岗资格；模拟训练将救援实例再现，让受训者进入模拟现场，培养亲临灾难时的方案制定、实际操作能力（我们在卢瓦尔省消防中心现场观摩了消防模拟训练）；协同训练是以小组为单位的救援训练，目的是在熟练搜救技能的基础上，磨合队员间的配合，提高队伍的组合、指挥、调度及适应救援程序转换、救援内容变化等能力；法国还要求所有救援人员、消防队员，每年都要经过一段时间的复训。
4.社会参与、优势明显。
法国的民间救助力量十分强大，如红十字协会、天主教救援会、全国保护国民联合会、全国海上救援协会以及法国洞穴救援会等社团组织，约有几十万名成员。
这些民间组织的运行费用不依赖政府拨款，主要与企业建立各种形式的合作关系，如与出租车公司签订合同，通过车辆救援或者提供安全救助知识培训收取一定费用等。
民间组织在开展预防、培训和常规救护工作时优势比较明显，主要因为稳定的组织可将长年积累的救助经验在民间代代传递；吸收志愿者加入，将防护意识与技术广泛深入传播，使防护安全有稳固的社会基础；各民间组织贴近基层，反应速度快，灵活度高，在先期处置中发挥重要作用，有效弥补了国家救援力量的不足。
此外，法国注重发挥专家队伍在突发事件处置中的辅助决策作用。
如内政部部际危机处理中心专职聘用了15名相关领域顶级专家，平时参与风险分析、防范；遇有突发事件时，相关专家必须在15分钟内赶到危机处理中心（实行a、b角制度，节假日2小时必须赶到），从事件性质、危害程度、救援思路和组织安排等各方面提出决策参考意见。
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