审批核准和备案.docx

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审批核准和备案

项目审批、核准和备案

“

“

“这个项目是该核准还是备案呢？

”、这个项目该到哪级主管

部门批？

”、该先做环评呢还是先去备案？

”之类的问题。

从投资项目审批/核准/备案制度概述、投资项目管理一般流

程来分析。

一、投资项目审批制、核准制与备案制概述

2004 年 7 月，国务院颁布了“国发[2004]20 号”《国务院关于

投资体制改革的决定》（以下称“《决定》”），对原有的投资体制进

行了一系列改革，并确定了对不使用政府投资建设的项目，一律

不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。

其中，出

于维护社会公共利益的目的，政府仅对重大项目和限制类项目

进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。

《决定》明确了

中国目前投资项目的审核体制主要分为三类：

审批制、核准制、

备案制。

下面就该三类制度做简单的分析。

（一）审批制。

在实际操作中，政府投资建设的项目往往关乎

国家安全和社会公众利益，且该等项目还常常涉及到不能由市

场自发主动的进行有效配置的经济和社会领域。

因此，《决定》并

未完全废除审批制，在政府投资建设项目中仍保留了该项制度。

对于政府直接投资或以资本金注入方式投资的项目，需报送审

批项目建议书和可行性研究报告。

对于投资补贴、贷款贴息、转

贷的项目，只审批资金申请报告。

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（二）核准制。

《决定》的附件《政府核准的投资项目目录》

（2004 年本）（以下称“《投资目录》”）中对核准制的适用范围做了

说明，即核准制适用于不使用政府性资金投资建设的重大和限

制类固定资产投资项目。

《投资目录》中规定“由国务院投资主管部

门核准”的项目，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准，

其中重要项目报国务院核准；“由地方政府投资主管部门核准”的

项目，由地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。

省

级政府可根据当地情况和项目性质，具体划分各级地方政府投

资主管部门的核准权限，但《投资目录》明确规定“由省级政府投

资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。

《投资目录》将需经核

准的项目分为农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机

械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、

境外投资共十三个类别。

对于实行核准制的项目，企业仅需向政

府提交项目申请报告即可，不再经过批准项目建议书、可行性研

究报告和开工报告的程序。

项目申请报告主要是对该项目“外部

性”和“公共性”作出评价，是可行性研究报告的简化版，申请报

告已不再包括投资项目市场前景、经济效益、产品技术方案等需

要由企业自主判断决策的内容，仅把原可行性研究报告的内容

中“需政府决策”部分留在了项目申请报告中，即要求政府从投资

项目的合法性、环境和生态影响、经济和社会效果、资源利用和

能源耗用等方面对其进行分析。

（三）备案制。

除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资

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投资项目类型

资金投入方式

项目申请文件

行政许可方式

政府投资项目

直接投资

项目建议书→

可行性研究报告

审批

资本金注入

投资补贴

资金申请报告

转贷

贷款贴息

企业投资项目

企业自筹资金

项目申请报告

核准

项目备案手续

备案

的项目以外，不使用政府性资金投资建设《投资目录》以外的项

目适用备案制。

对于实行备案制的项目，企业仅需按属地原则向

地方主管部门备案即可。

表：

投资项目审核基本要素表

二、投资项目管理一般流程

国务院办公厅颁布实施的国办发〔2007〕64 号《国务院办公厅

关于加强和规范新开工项目管理的通知》（以下称“《通知”》）分别

对实行审批制、核准制及备案制的项目管理流程做了规定，强调

了投资项目管理适用由发展和改革部门、城乡规划部门、国土资

源部门、环境保护部门、建设部门、统计部门等各单位密切配合

的管理机制。

特别要注意的是，境外投资项目及外商投资项目核

准流程中还涉及商务部门和外汇管理部门。

以下就审批制、核准

制及备案制三种制度下的投资项目管理流程做简单说明。

（一）适用审批制的投资项目管理流程图

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项目建议书

规划选址意见书用地预审

环境影响评价

发改委等部门组织评审项目可行性研究报告及附件

规划许可证

（用地、工程）

（二）适用核准制的投资项目管理流程图

正式用地手续

（批复、土地使

用证）

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（二）适用备案制的投资项目管理流程图

三、项目审批、核准和备案需要提供的资料

（一）审批

项目建议书→可行性研究报告→招投标初步方案→初步设

计（实施方案）

1、项目建议书。

（1）定义。

项目建议书（又称立项申请书）是项目单位就新建、

扩建事项向发改委项目管理部门申报的书面申请文件。

是项目

建设筹建单位或项目法人，根据国民经济的发展、国家和地方中

长期规划、产业政策、生产力布局、国内外市场、所在地的内外

部条件，提出的某一具体项目的建议文件，是对拟建项目提出的

框架性的总体设想。

往往是在项目早期，由于项目条件还不够成

熟，仅有规划意见书，对项目的具体建设方案还不明晰，市政、

环保、交通等专业咨询意见尚未办理。

项目建议书主要论证项目

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建设的必要性，建设方案和投资估算也比较粗，投资误差为±30%左

右。

因此，项目建议书可以说是项目发展周期的初始阶段基本

情况的汇总，是选择和审批项目的依据，也是制作可行性研究报

告的依据。

（2）主要内容。

项目建议书研究内容包括以下主要方面：

①项目名称、建设单位、主管部门

②项目提出的必要性的依据，主要写明建设单位的现状。

拟

建项目的名称、拟建的性质、拟建成地点及建设的必要性和依据。

③项目建设方案主要是指项目的初步建设方案。

建设规模、

主要内容和功能分布。

④建设条件指项目建设的各项内容的进度和建设周期。

⑤初步建设计划指项目建设和各项内容的进度安排和建设

周期。

⑥项目建设后的经济效益和社会效益。

⑦项目建设投资概算及资金来源指项目投资总额及主要建

设的资金安排情况，筹措资金的办法和计划。

（3）编制要求。

项目建议书的编制原则要求由专业有经验的

咨询机构协助完成，一些大型项目立项所提交的项目建议书必

须附带相应等级的咨询机构的公章，其中最高一级为国家甲级。

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2、可行性研究报告。

（1）定义。

可行性研究报告是投资之前，从经济、技术、生产、

供销直到社会各种环境、法律等各种因素进行具体调查、研究、

分析，确定有利和不利的因素、项目是否可行，估计成功率大小、

经济效益和社会效果程度，为决策者和主管机关审批的上报文

件。

可行性研究是确定建设项目前具有决定性意义的工作，是在

投资决策之前，对拟建项目进行全面技术经济分析的科学论证，

在投资管理中，可行性研究是指对拟建项目有关的自然、社会、

经济、技术等进行调研、分析比较以及预测建成后的社会经济效

益。

在此基础上，综合论证项目建设的必要性，财务的盈利性，

经济上的合理性，技术上的先进性和适应性以及建设条件的可

能性和可行性，从而为投资决策提供科学依据。

可行性研究报告

分为政府审批核准用可行性研究报告和融资用可行性研究报告。

审批核准用的可行性研究报告侧重关注项目的社会经济效益和

影响；融资用报告侧重关注项目在经济上是否可行。

（2）主要内容。

第一章总论。

包括项目概况、编制依据、项目实施原则、

编制研究范围与目的、主要研究结论。

第二章项目背景及实施必要性。

第三章建设单位概况。

第四章项目选址及建设条件

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第五章建设规模与建设内容

第六章项目工程方案

第七章抗震与消防

第八章节能和节水措施

第九章环境保护

第十章工程进度计划

第十一章工程招标制度

第十三章工程管理制度（四制）

第十四章投资估算及资金筹措

第十五章结论及建

用地预审、选择意见书、环评报告预审（或批复）等附件。

（3）编制要求。

可行性研究报告必须由专业有经验的咨询机

构完成，并附带相应等级的咨询证书和编制人员名单和公章。

3、招投标初步方案。

（龙秀海下一期）

（二）核准

1、提供的资料。

详见核准所需要资料

2、核准的内容。

审核项目是否：

（1）符合国家法律法规

（2）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行

业准入标准和土地利用总体规划

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（3）符合国家宏观调控政策

（4）地区布局是否合理

（5）主要产品是否对国内市场形成垄断

（6）是否影响国家经济安全

（7）是否合理开发并有效利用资源

（8）生态环境和自然遗产是否得到有效保护

（9）对公众利益、特别是项目建设地公众利益是否产生重大

影响

3、核准的效力。

项目核准文件有效期 2 年，对应该核准而未

申报核准的项目或核准文件失效的项目、国土资源、环境保护、

城市规划、质量监督、安全生产监管、水资源管理、外汇管理、海

关等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。

4、核准项目的调整。

对已经核准的项目，如需对核准内容进

行调整，需以书面形式报原核准机关出具局面确认意见或重新

核准。

5、核准法律责任。

对项目申请单位以拆分项目，提供虚假材

料等不正常手段取得项目核准文件的项目核准单位可依法撤消

对该项目的核准。

对应该核准而未申报核准的项目，以及未按项

目核准文件的要求进行建设的项目，发改部门应立即责令其停

业建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。

（三）备案

1、提供的资料。

详见备案所需要资料。

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2、备案审查的内容。

是否符合法律、法规及其它有关规定；

是否符合国家产业政策、投资政策的规定；是否符合行业准入标

准；是否属于政府审批或核准而不应进行备案项目；

3、备案证有效期。

二年

4、备案变更。

有下列情形之一的需重新办理备案手续，原本

案文件作废：

（1）投资主体发生变化

（2）建设地点发生变化

（3）主要建设内容发生变化

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