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乌海市土地利用总体规划

公开信息内容：

乌海市土地利用总体规划

（2006-2020年）

乌海市人民政府

二○一○年七月

乌海市土地利用总体规划（2006-2020年）规划文本

乌海市土地利用总体规划（2006-2020年）规划说明

乌海市土地利用总体规划（2006-2020年）工作报告

前言

　　土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的基本手段。

依据《中华人民共和国土地管理法》中相关规定，土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

　　《乌海市土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》），是根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，依据《内蒙古自治区土地利用总体规划（2006～2020年）》的相关要求进行编制，《规划》的编制和实施，是深入贯彻落实科学发展观，落实节约资源和保护环境基本国策，为全面实现建设小康社会宏伟目标，保障乌海市国民经济和社会又好又快发展，统筹安排各业各类用地，保障土地资源可持续利用的重要依据。

　　乌海市土地利用总体规划的范围为乌海市行政辖区内的全部土地，地理坐标为东经106°36′～107°08′，北纬39°13′～39°54′，平均海拔1150米，南北长约69公里，东西宽42公里，总面积1672.36平方公里。

行政辖区内辖海勃湾、乌达、海南3个区、5个镇和15个街道办事处。

　　规划期限为2006—2020年，其中2005年为基期年，2010年为阶段性目标年，2020年为目标年。

第一章规划总则

第一节规划目的

　　为贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，统筹各类、各区域用地，为乌海市社会经济可持续发展提供土地保障，特制定本轮规划。

第二节规划依据

　　一、法律、法规

（一）《中华人民共和国土地管理法》；

　　（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过。

根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订。

根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）

　　第四条国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

……

　　第十七条各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

　　第十八条下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

　　地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

　　省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

　　第十九条土地利用总体规划按照下列原则编制：

（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

（二）提高土地利用率；

　　（三）统筹安排各类、各区域用地；

　　（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

　　（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　第二十条县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。

　　乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

　　第二十一条土地利用总体规划实行分级审批。

　　省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

　　省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

　　本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

　　土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

　　第二十二条城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者少占农用地。

　　城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

　　在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

　　第二十三条江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。

在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

　　第二十四条各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。

土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

　　第二十五条省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

　　第二十六条经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

　　经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

　　经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

（二）《中华人民共和国草原法》；

　　（1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订）

　　第二十条草原保护、建设、利用规划应当与土地利用总体规划相衔接，与环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、水资源规划、林业长远规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及其他有关规划相协调。

　　（三）《中华人民共和国城乡规划法》；

　　（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）

　　第五条城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

　　（四）《中华人民共和国环境影响评价法》；

　　（2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）

　　第七条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。

　　（五）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》已经1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，现予发布，自1999年1月1日起施行。

　　第八条全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。

　　省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。

　　省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

　　本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

　　第九条土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

　　第十条依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

　　县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。

　　土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

　　第十一条乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。

　　公告应当包括下列内容：

（一）规划目标；

（二）规划期限；

　　（三）规划范围；

　　（四）地块用途；

　　（五）批准机关和批准日期。

　　第十二条依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。

修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。

　　上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。

　　（六）《中华人民共和国基本农田保护条例》；

　　《基本农田保护条例》已经1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，现予发布，自1999年1月1日起施行。

　　第八条各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。

　　县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。

　　第九条省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。

　　（七）《内蒙古自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法》；

　　2000年10月15日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，现予公布，自公布之日起施行。

　　第十条各级人民政府负责组织编制本行政区域的土地利用总体规划。

下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

　　各级土地利用总体规划中的建设用地总量，不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标；耕地、草原和林地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

　　第十一条土地利用总体规划应当包括下列内容：

（一）规划目标和任务；

（二）土地利用结构和布局；

　　（三）土地利用分区；

　　（四）各类土地利用指标；

　　（五）城市、村镇建设用地控制规模；

　　（六）土地整理、开发、复垦和保护耕地、草原和林地的目标与任务；

　　（七）土地用途管制措施；

　　（八）实施规划的措施；

　　（九）其他事项。

　　第十二条旗县、苏木乡镇土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途和使用条件。

　　土地利用区分为基本农田保护区、基本草牧场保护区、天然林保护区、一般农田区、林业用地区、畜牧业用地区、城市建设用地区、村庄和集镇建设用地区、独立工矿用地区、水域、自然与人文景观保护区、土地开垦区、禁止开垦区、土地整理区和退耕区等。

　　第十三条土地利用总体规划实行分级审批制度。

　　自治区土地利用总体规划报国务院批准。

　　呼和浩特市、包头市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经自治区人民政府审查同意后，报国务院批准；盟和设区的市及旗县级土地利用总体规划，逐级报自治区人民政府批准。

　　旗县人民政府所在地的镇的土地利用总体规划，经盟行政公署或者设区的市人民政府审查同意后，报自治区人民政府批准。

　　前款规定以外的苏木乡镇土地利用总体规划，经旗县级人民政府审查同意后，报盟行政公署或者设区的市人民政府批准。

　　第十四条城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接。

　　在城市、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市和村庄、集镇规划。

　　第十五条旗县级以上人民政府应当加强土地利用计划管理，编制土地利用年度计划，实行建设用地总量控制。

　　第十六条土地利用年度计划的内容应当包括农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标、土地开发整理计划指标和其他用地计划指标。

　　国家和自治区重点建设项目使用土地，实行年度用地计划指标单列，由自治区人民政府统一安排。

　　第十七条旗县级以上人民政府应当将上级人民政府下达的农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标逐级分解，制定实施方案。

没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不得批准农用地转为建设用地。

　　第十八条土地利用总体规划的编制机关根据国民经济和社会发展需要，提出对土地利用总体规划进行修改，应当向原批准机关提交修改报告书，根据批准修改的文件，进行修改。

土地管理法律、行政法规另有规定的除外。

　　上一级土地利用总体规划修改后，下一级土地利用总体规划应当予以修改的，由上一级人民政府通知下一级人民政府修改，并报原批准机关备案。

　　二、规范性文件

（一）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

　　该文件第二条规定：

二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。

具体内容为：

“（六）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。

在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。

对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。

严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。

城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。

”

（二）《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）；

　　（三）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；

　　（四）《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）；

　　（五）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）；

　　（六）国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土厅发〔2009〕51号）；

　　（七）国土资源部办公厅《关于印发市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范（试行）的通知》（国土资厅发〔2009〕79号）；

　　（八）《市（地）级土地利用总体规划编制规程（送审稿）》；

　　（九）市（地）级土地利用总体规划制图规范。

　　三、相关规划、资料

（一）《内蒙古自治区土地利用总体规划（2006-2020年）》；

（二）《乌海市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》；

　　（三）《内蒙古自治区乌海市土地利用总体规划（1997-2010年）》；

　　（四）乌海市统计年鉴（1997-2006年）；

　　（五）乌海市2005年土地利用现状变更调查资料及其它相关资料；

　　（六）其他部门相关规划及资料。

第三节规划原则

　　一、转变用地方式，集约节约利用土地的原则

　　遵循节约集约用地的基本方针，创建资源节约型社会，引导各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，促进土地利用方式和管理方式的根本转变。

　　二、统筹城乡用地，促进区域协调发展

　　统筹城乡经济社会发展，通过优化城乡建设用地结构，实行城乡建设用地增减挂钩，达到土地配置与人口城镇化进程相适应。

　　三、合理利用耕地，控制非农业建设占用农用地的原则

　　坚持合理利用耕地，保护基本农田，科学合理地调整基本农田的布局，推进耕地保护由单纯的数量保护，向兼顾数量、质量和生态的全面管（保）护转变。

合理控制建设占用耕地，坚持建设占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　四、保护生态环境，保障土地资源的可持续利用的原则

　　保护和改善土地生态环境，协调人口、资源、环境与发展，建设环境友好型社会，立足长远，统筹平衡各类、各区域用地，加强自然保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区以及生态环境治理区等环境敏感区域保护，推进生态环境和国土资源综合整治。

第四节规划任务

　　一、与自治区规划相衔接，制定全市用地调控方案，确定乌海市未来土地利用战略目标，指导市辖各区土地利用总体规划编制。

　　二、优化土地利用结构，确定土地利用分区，调整土地利用布局，实施土地用途管制。

　　三、落实耕地保护，调整基本农田布局，协调建设发展与耕地保护空间关系。

　　四、节约和集约用地，优先保证重点项目用地，促进城镇用地增加与农村居民点减少相挂钩。

　　五、加强国土生态环境建设，推广环境友好型土地利用模式，实现土地资源的可持续利用。

第二章规划背景

第一节土地利用现状

　　2005年乌海市土地总面积167236.46公顷（土地利用变更调查数据）。

其中农用地121642.18公顷，建设用地15956.15公顷，其他土地29638.13公顷。

　　农用地中耕地7069.57公顷，园地642.46公顷，林地3740.05公顷，牧草地108057.06公顷，其他农用地2133.04公顷。

　　建设用地中城乡建设用地13871.50公顷，其中城镇工矿用地11678.47公顷；交通水利用地1870.69公顷，其中交通用地1838.97公顷，水利设施用地31.72公顷；其他建设用地213.96公顷。

　　其他土地中水域5178.95公顷，自然保留地24459.18公顷。

专栏一乌海市土地利用现状结构表

现状结构

　　土地类型

2005年现状（公顷）

占土地总面积比例（%）

土地总面积

167236.46

100.00

农用地

小计

121642.18

72.74

耕地

7069.57

4.23

园地

642.46

0.38

林地

3740.05

2.24

牧草地

108057.06

64.61

其他农用地

2133.04

1.28

建设用地

小计

15956.15

9.54

城乡建设用地

13871.50

8.29

其中

城镇工矿用地

11678.47

6.98

交通水利用地

1870.69

1.11

其中

交通用地

1838.97

1.10

水利设施用地

31.72

0.01

其他建设用地

213.96

0.14

其他土地

小计

29638.13

17.72

水域

5178.95

3.09

自然保留地

24459.18

14.63

　　注：

表中数据为2005年乌海市土地利用现状变更调查数据，按照国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土厅发〔2009〕51号）中土地规划分类进行划分。

第二节上轮规划实施评价

　　一、上轮规划实施成效

　　《乌海市土地利用总体规划（1997～2010年）》批准实施以来，认真贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，强化政府对土地利用的宏观调控能力；严格保护耕地和基本农田，有效保障建设用地和控制建设占用耕地，坚持内涵挖潜为主，实现土地利用方式的转变，提高土地利用率和综合效益；以供给制约和需求引导，统筹安排各业用地，平衡和协调各部门对土地的需求，合理配置土地资源，调整和优化土地利用结构与布局，建立良好的土地生态环境，保持土地资源集约、高效和规模利用等方面发挥了重要的作用。

（一）强化对耕地特别是基本农田的保护

　　土地利用总体规划确定了耕地用途区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围。

在规划实施过程中，通过建立农用地转用审批和耕地“占补平衡”制度，大大加强了耕地的保护力度，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护。

（二）保障乌海市建设用地的合理需求，促进经济社会快速发展

　　上轮规划实施以来，乌海市强化了土地利用规划、计划和建设项目用地预审管理，建立了以土地供应引导和制约需求，合理、有效利用土地的供应机制。

对土地供应总量、速度和结构进行控制和引导，控制农用地转为建设用地总量，确保了规划目标的实施。

按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则，引导和推动工业向园区集中，调整优化土地利用结构和布局，保障了国家、自治区和全市各类重点项目对建设用地的合理需求。

　　（三）规划在土地利用方面的宏观调控地位得到确立

　　上轮土地利用总体规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制，城镇建设和农村居民点的空间拓展符合土地利用总体规划的规定，改变了建设用地缺乏总量调控，以及城乡建设随意发展、分散布局的局面，规划引导城乡建设集中发展、集约用地，促进了存量土地的盘活利用，有效地控制了建设用地规模。

特别是市、区两级政府在规划实施过程中，充分意识到土地利用总体规划的龙头作用，通过土地利用总体规划引导城市发展和产业布局，利用年度土地供应计划调控经济，确立了土地利用总体规划参与宏观调控的地位。

　　（四）增强了按规划依法使用土地和管理土地的意识

　　《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：

“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，确立了土地利用总体规划在土地利用管理上的地位。

乌海市、区两级土地利用总体规划的编制与实施，解决了土地利用和管理无规划可依的问题，在日常管理中依据规划审批土地，对不符合土地利用总体规划的建设用地不予审批；对违反规划用地和未批先用、少批多用等违法用地行为严肃查处，并追究有关人员的法律责任，体现了规划的强制性和严肃性。

通过疏堵结合和长期的宣传教育，确立了土地利用总体规划的地位，形成了土地利用规划管理的观念。

　　（五）促进了生态环境的逐步改善

　　乌海市上轮土地利用总体规划贯彻了“在开发中保护、在保护中开发”的基本方针，明确了以造林种草为主体的生态环境建设用地规模与布局，提出了符合乌海市实际的生态环境建设目标和措施，有效地指导了造林种草、封育恢复植被、合理利用后备土地资源和环境治理工程的实施，为城市环境综合治理和工程建设提供了合理的用地保障。

规划实施以来，新增林地面积79.68公顷,林地由1996年占土地总面积的2.19%提高到2005年的2.24%；城市人均绿地面积从1996年的3.20平方米提高到2005年的7.03平方米。

　　二、上轮规划实施存在的主要问题

（一）规划目标以保护耕地为核心，地域特色不突出

　　上轮规划编制以耕地保护为核心，遵循以有限供给制约建设用地需求的原则，对耕地保护强调较多，对正常建设用地需求考虑不足，规划没有突出乌海市“先有矿、后有市，先有工、后有农”的新型工业城市的地域特色。

规划与社会经济发展所要求的土地保障有一定的距离，导致了规划在实施过程中，出现了与社会经济发展不相适应的情况，在一定程度上制约了规划作用的充分发挥。

（二）建设用地布局不尽合理

　　规划实施后，随着社会经济的迅