浅谈中国电力市场化改革.docx

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浅谈中国电力市场化改革

浅谈中国电力市场化改革

摘要：

电力工业是国民经济的重要基础产业，与社会经济发展和人民生活息息相关。

改革开放后，我国经济体制由计划经济走向市场经济，电力工业的市场化改革也成大势所趋。

关键词：

现状,发展,困境,改革

一,绪论

2002年以来，以厂网分开为主要标志，我国电力体制改革取得了很大进展。

但总体来看，电力工业市场化程度还很低，电力市场发育还很不成熟。

电力生产销售分配和电力资源配置依然主要使用计划方式，政府行政管理和计划分配依然在电力工业发展中占据主导地位。

这种以政府行政管理和计划分配为主要特征的电力资源配置方式，存在的突出问题是不能形成正确反映资源稀缺程度和市场供求关系的电价机制，由此导致市场信号失真，不能有效发挥电价对投资和消费的引导功能。

其弊端是十分明显的，主要是：

第一，不利于形成科学的电力发展机制，影响电力科学发展；第二，不利于形成电力产业合理的利益分配格局，影响电力改革发展成果的公平合理分配。

一些环节分享改革发展成果过多，但有的环节特别是广大消费者分享到的改革发展成果较少，对此社会上议论很多。

电力体制改革任务仍然十分艰巨。

二,中国电力工业的现状

（一）发电情况

截止2006年底，全国发电装机容量达到62200万千瓦，居世界第二位。

其中水电12857万千瓦，占总容量的20.67％；火电48405万千瓦，占总容量的77.82％；核电685万千瓦，占总容量的1.10％；风力发电187万千瓦，占总容量的0.30％；生物质能等其它发电66万千瓦，占总容量的0.11％。

2006年全国发电量达到28344亿千瓦时，同比增长13.4％，电力供应能力进一步增强，发电设备利用小时数延续了自2005年四季度开始的下降趋势，6000千瓦及以上发电厂利用小时5221小时，同比下降3.7％。

发电市场主体已多元化，初步形成竞争格局。

目前，全国6000千瓦及以上各类发电企业4000余家。

其中国有及国有控股企业约占90％。

华能、大唐、华电、国电和中电投等中央直属5大发电集团约占装机总量的38.79％；国家开发投资公司、神华集团、三峡工程开发公司、中国核电集团公司、广东核电集团有限公司、华润电力控股有限公司等其它中央发电企业约占总装机容量的10％；地方发电企业占总装机容量的45％；民营和外资发电企业占总装机容量的6.21％。

（二）输电情况

输电环节具有自然垄断性质，由国家电网公司和南方电网公司分区域垄断经营。

目前，全国从事省级输电业务的企业31家，跨省输电业务的企业6家。

截止2006年底，两大电网总资产约为15110亿元，其中国家电网公司约为12141亿元，南方电网公司约为2969亿元。

目前我国已经初步形成了以500kV（330kV）和220kV为骨干的电网结构，初步形成北、中、南三大“西电东送”通道，实现了区域内省间及跨区域电网互联。

截至2006年底，全国220千伏及以上输电线路回路长度28.15万公里，220千伏及以上变电设备容量98131万千伏安。

（三）供电情况

目前，按所有制形式划分，供电企业主要有中央国有和地方国有。

中央国有主要为国家电网公司、南方电网公司和新疆生产建设兵团等拥有的供电企业；地方国有主要为内蒙古、陕西、山西等地方电力企业和水利系统管理的供电企业；此外，还有林垦、油田和煤矿等系统拥有的自发自供企业。

截至2005年底，全国户通电率为99.20％。

全国3012家地、县级供电企业中，国家电网公司、南方电网公司直供直属的1196家，控股或代管的1353家，地方独立的662家。

（四）用电情况

全国各类电力用户超过2.3亿户，其中10千伏及以上高压用户接近100万户。

三,中国电力工业的发展

中国电力已有100多年的历史，然而，新中国成立60年来，是电力工业发展最快、成就辉煌的崭新时期。

60年来，我国电网规模不断扩大，从解放初的只有35千伏及以上送电线路（含20千伏）6475千米，发展到2008年底的117万千米，成为当今世界规模最大的电网，以最广泛的布局、最细致的触角、最大范围的延伸，履行了电力普遍服务的崇高责任。

资料显示，至1949年全国解放前夕，我国成型的大电网仅有两个：

东北地区形成了我国最大的154千伏、220千伏超高压电网，网内发电设备容量64.6万千瓦；京津唐地区形成了77千伏电网，发电设备容量25.9万千瓦。

建国初期当时西方主要资本主义国家对中国实行经济封锁和物资禁运，国内为了满足电力工业发展的需要，中国开始利用前苏联和东欧一些国家的政府贷款和易货贸易，进口了一批发电设备和输变电设备。

主要是由前苏联、东欧国家方面负责配套，并对电站设计、施工安装进行技术指导，类似交钥匙工程。

该易货贸易使国内电力工业发电量年平均增长率为21.6％，满足了当时国民经济高速发展的需要。

（一）集资办电逐步改变了电力供给严重不足、拉闸限电频繁的状况

改革开放前，出现全国性缺电局面。

到1978年，全国发电装机缺口达1000万千瓦，发电量缺口达400亿千瓦时。

党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的基本路线。

电力工业是国民经济的基础产业，党和国家领导人多次强调经济要发展，电力工业必须先行。

电力工业加快发展成为共识。

由于中央独家投资办电资金有限，已经远远不能满足大规模电力建设的需要，改革电力投资体制已经势在必行。

集资办电应运而生。

1984年8月，党中央、国务院领导在听取水电部党组汇报时，明确了多家办电、集资办电的方针。

同年，国务院批准华东电网采取工业用电提价不超过两分钱的办法征收地方电力建设基金，1988年推广到全国，为地方办电建立了稳定的资金来源。

集资办电同样对外开放。

为了解决发展所需资金、设备不足的困难，电力工业积极利用世行、亚行、日本海外协力基金、政府出口信贷等贷款办电，鼓励外商来华独资、合资办电。

1985年，深圳与香港合和电力有限公司合资建设沙角电厂，用BOT方式经营管理，广东与香港合资建设经营大亚湾核电站，成立华能国际和新力等电力开发公司利用外资办电，以后许多外商纷纷到中国投资办电。

大多数合资或非电力公司独资建设的电厂，形成了大批独立发电商。

此后的10多年间，我国电力装机增长240％，净增装机2.4亿多千瓦。

首次达到了供需基本平衡。

电力工业在取得电力供需基本平衡这一历史性成就后进入了一个新的发展阶段。

新的生产力必然要求有新的生产关系与之相适应。

（二）政企分开，成立国家电力公司大大提高了电力工业发展水平

90年代后期，电力工业根据"公司制改组、商业化运营、法制化管理"的改革取向和"电网国家管、电厂大家办"的原则，在实行政企分开、推进股份制改造、实行业主负责制、建立资本金制度、完善电力法规、转换企业经营机制以及厂网分开、竞价上网、公平调度等方面进行了一系列改革和改革准备工作。

1997年1月，国家电力公司成立。

经过一年多的双轨制运行和平稳过渡，电力部于1998年2月撤销，实现了我国电力工业管理体制由计划经济向社会主义市场经济过渡的历史性转折。

这次改革的实质是建立符合社会主义市场经济要求的新体制，电力工业行政管理职能移交国家经贸委，行业管理职能移交中国电力企业联合会，国家电力公司行使国有资产经营管理职能，按国家授权和公司制规范运作。

国家电力公司成立5年来，逐步实现了从行政性公司向实体性公司的转变，已经成为国有资产保值增值主体和电力发展主力军。

2000年，公司首次跻身世界企业500强，名列第八十三位；2001年，公司再次进入世界企业500强，名列第七十七位。

主营业务年收入从2500亿元增加到3477亿元，年均增长8.6％。

实践证明，电力工业政企分开的改革符合中国电力工业的基本国情，加速了电力工业向市场经济转化的进程和电力公司现代企业制度的建立，有力地促进了中国电力工业的健康、稳定和可持续发展。

（三）"厂网分开、竞价上网"将进一步促进电力工业的可持续发展

21世纪初，中国电力市场的供求关系发生了变化，电力供应不仅不再短缺，而且实现了供需基本平衡，甚至有些地区出现了阶段性的供大于求。

这一变化导致了发电市场开始出现竞争并且竞争程度逐步增强，逐渐显现出了电力工业产业组织结构垂直垄断的弊端。

在发电市场上，国家电力公司拥有电网和调度权，由于缺少“公平、公正、公开”原则的市场竞争规则，独立发电公司与国家电力公司所属电厂处在不平等的地位上。

同时，电力市场的地方保护主义即省间壁垒逐渐变得异常突出。

2002年，在国务院《关于印发<电力体制改革方案>的通知》（国发〔2002〕5号）精神和基本原则指导下，中国的电力体制进行了重大改革。

改革的重要举措：

一是拆分国家电力公司资产，重新组建为两大电网公司（国家电网公司、中国南方电网有限责任公司）、五大发电集团（华能、大唐、国电、华电、中电投集团）和四个辅业集团（电力顾问集团、水电顾问集团、水利水电建设集团、葛洲坝集团）；二是成立国家电力监管委员会，对电力工业实施监管。

2003年3月，国家电力监管委员会组建成立，按国务院授权履行全国电力监管职责，国务院有关部门依据相关法律法规履行相关监管职责，中国电力工业新的管电体制框架逐步形成，由过去的行政管理逐步走向市场监管。

经历以上三个阶段的改革，特别是2002年的以“厂网分开”为主题的改革以后，我国电力工业取得了突飞猛进的发展，主要表现在以下几个方面。

一是全国发电装机容量增长迅猛。

2002年底，全国发电装机容量约为3.6亿千瓦，而截至2006年底，全国发电装机容量已达到6.2亿千瓦，即在2002年改革后的四年中，全国发电装机增长了72％，预计到2007年底，全国发电装机将比2002年翻一番。

二是发电侧主体进一步多元化。

2002年，国家电力公司全资及控股装机为1.7亿千瓦，约占全国总容量的47％。

国家电力公司发电资产改制后的五大发电集团截至2006底装机容量为2.4亿千瓦，占全国总容量39％，即下降了8个百分点。

其他独立发电主体装机容量有所上升，发电主体进一步多元化。

三是发电工程造价大幅降低。

由于发电主体进一步多元化，发电企业在竞争环境下注重加强内部管理，不断提高效率、降低成本，发电工程造价在几年中大幅降低。

以火电工程为例，单位概算从2001年的5000元/kW下降到2005年的4000元/kW左右，下降幅度约20％；单位决算从2001年的4800元/kW左右下降到2005年的3600元/kW左右，下降幅度约25％。

四是政府管电职能逐渐从行政管理过渡到行业监管，独立电力监管机构逐渐走向成熟。

2002年改革，实现了政监分离，在全国建立了独立的、专业的、垂直一体的电力监管机构。

新体制运行四年多来，在推进竞争性电力市场建设，促进政府电力管理方式和管理观念转变、提高监管的科学性和规范性、确保电力安全等方面，取得了显著的成效。

四,存在的问题

如前所述，自2002年电力体制改革方案实施以来，我们实现了厂网分开，发电主体进一步多元化并在竞争中降低了成本、提高了效率，监管机构也初步建立，但从全社会公众角度看，这仅仅是电力工业自身结构的调整，老百姓没有享受到电力改革的成果，电力体制还存在很多问题没有解决。

（一）消费者没有享受到电力市场化改革的成果

在发电主体进一步多元化的同时，尽管各发电主体已经形成了潜在的竞争意识，但企业所节约的成本、获得的效益仍然只是企业自己享有，老百姓无法享受到电力竞争所带来的效益。

例如，根据专家测算，2003～2005年，发电企业因为造价降低节约了1400亿的投资，而2004年和2005年，销售电价分别平均上涨了2.84和2.52分钱，消费者多支付了约1600亿元，即使是考虑前几年煤炭价格上涨的因素，消费者也难免对电价上涨产生质疑。

消费者享受不到企业成本降低的成果，体制上原因是目前我们还没有真正建立电力市场化的竞争机制，还没有形成市场竞争效益的传导机制，电价机制并没有根本性的改变，市场交易模式仍然单一，缺乏多样化和可选择性，最终销售电价仍然是政府核定，用户也没有购电选择权。

（二）对电力垄断企业监管不力

虽然发电企业基本实现了主体多元化，但是整个电力行业绝大部分主体仍然是国有垄断型企业，从2002年的电力体制改革至今，电力行业的垄断不仅没有被打破，反而进一步加剧并受到公众的指责，表现出政府监管国有垄断型电力企业仍然存在着体制缺陷。

例如，我国电力投资和电价控制权仍在发展改革委，绝大部分国有电力企业绩效管理职能在中央或地方国资委，电力环保监管职能在环保总局，电力安全和电力市场监管在电监会。

这种横向职能的分散配置，看似各部门各负其责，互不影响，但从几年来的实践来看，这种多头、分散式监管，使得对电力企业的监管能力减弱，垄断电网企业进一步加强集约化管理，增强了电网的垄断势力；发电企业形成利益集团的割据局面，非公经济主体很难进入。

（三）电力企业的效益依然很低

如前所述，我国电力工业中，国有资产占绝大部分比重，由于长期处于垄断地位，企业效益长期在低水平下增长。

2006年，两大电网公司利润总额较上年提高较多，但净资产收益率平均仅为2.37％，五大发电集团中除华能净资产收益率达到6.6％，其他四家均在5％以下。

国有电力企业盈利水平低，一方面反映出国有垄断企业普遍存在的市场激励不足，另一方面也反映出对国有电力企业的绩效激励机制还需要进一步的改进和加强。