《安全生产违法行为行政处罚办法》解读（培训课件）.ppt

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安全生产违法行为行政处罚办法解读,九江市安全生产监督管理总局,前言,汇报提纲,三、修订的主要内容,二、修订的简要经过,一、修订的必要性,四、执行中应当注意的问题,新修订的安全生产违法行为行政处罚办法是2007年11月9日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过的，并于12月11日以国家安监总局令第15号公布，自2008年1月1日起施行。

它的公布实施，是健全安全生产法律法规体系，加快形成规范的安全生产法治秩序的重要环节，对于进一步惩治安全生产违法行为，规范安全生产行政处罚，促进安全生产状况稳定好转具有重要意义。

前言,1.适应当前安全生产行政执法工作的需要。

2003年5月19日，原国家局第1号令公布了安全生产违法行为行政处罚办法（以下简称原办法）。

当时，地方各级安全监管部门陆续组建，原办法对规范行政处罚实施，制裁安全生产违法行为，发挥了积极作用。

但是，随着安全生产工作进入攻坚阶段，各项治本措施的逐步落实，安全生产违法行为日益多样化、复杂化和隐蔽化。

因此，需要及时修订原办法，强化安全生产行政执法工作。

一、修订的必要性,第四十四条生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有下列行为之一的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款：

（一）违反操作规程或者安全管理规定作业的；

（二）违章指挥从业人员或者强令从业人员违章、冒险作业的；（三）发现从业人员违章作业不加制止的；（四）超过核定的生产能力、强度或者定员进行生产的；（五）对被查封或者扣押的设施、设备、器材，擅自启封或者使用的；（六）故意提供虚假情况或者隐瞒存在的事故隐患以及其他安全问题的；（七）对事故预兆或者已发现的事故隐患不及时采取措施的；（八）拒绝、阻碍安全生产行政执法人员监督检查的；（九）拒绝、阻碍安全监管监察部门聘请的专家进行现场检查的；（十）拒不执行安全监管监察部门及其行政执法人员的安全监管监察指令的。

2.更好地贯彻执行新近出台的安全生产法律、行政法规的需要。

原办法施行四年来，国家又出台了一些新的安全生产法律和行政法规。

其中，有的法律、行政法规及其法条对行政处罚的规定比较原则，处罚幅度较大，需要通过修订原办法加以量化、细化，增强可操作性，以保障法律、行政法规的顺利实施。

一、修订的必要性,3.总结行政执法经验，提高行政执法能力的需要。

近年来，各地在安全生产执法工作中，积累和创造了一些行之有效的经验和做法，需要上升为规章，为制裁安全生产违法行为提供新的法律武器。

另外，各地在执行原办法过程中出现并提出了一些具体适用问题，需要通过修订原办法加以解决，以保障法律、行政法规的正确实施。

一、修订的必要性,4.进一步严格规范行政处罚程序的需要。

从近年发生的行政复议和应诉案例看，有的安全监管监察部门及其执法人员重实体、轻程序，重结果、轻过程的问题仍然比较突出，行政处罚事实不清、证据不足、依据不准、处罚过当等现象时有发生。

需要进一步明确并严格行政处罚程序，规范行政处罚行为，增强行政处罚决定的确定力和执行力。

一、修订的必要性,修订原办法是总局2007年立法计划项目。

为了做好修订工作，2007年5月，政法司组织有关省局对原办法提出修改意见。

在对30余条修改意见进行分析和归纳的基础上，我司起草了办法（征求意见一稿）。

6月份，我司在成都召开部分省局法规处长座谈会听取意见，并形成了办法（征求意见二稿）。

9月份，我司在总局政府网站上公开征求各地安全监管监察部门的意见。

二、修订的简要经过,10月11日至12日，在郑州召开各省局法规处长座谈会当面听取各地的意见。

会后又作了进一步研改，形成了办法（征求意见三稿）。

10月22日，我司又在总局政府网站上再次征求各省局和机关有关司局的意见。

11月2日，政法司将办法（修订送审稿）呈报总局领导审查。

毅中同志批示：

“同意上会。

办法条款较多，请政法司做好解释说明工作”。

11月9日，总局召开局长办公会议审议办法（修订送审稿），对送审稿中的行政处罚种类和生产经营单位范围提出了修改意见。

11月30日，毅中同志签发总局第15号令，新办法公布。

二、修订的简要经过,新办法从执法需要出发，本着量化处罚、细化程序、强化执法，增强可操作性的原则，对原办法作了全面修订。

新办法共6章、68条，包括总则、行政处罚的种类、管辖、程序、适用、执行和备案等。

从总体上看，新办法着重在行政处罚的程序、适用和执行方面作了进一步的补充和完善。

对法律、行政法规已有明确规定，不需要进一步量化、细化的条文，进行了删简；对法律、行政法规已经作出的处罚规定（如对事故责任者的罚款），作出了衔接性规定。

三、修订的主要内容,1.补充了行政处罚的种类办法第五条规定的九种行政处罚，主要依据来自安全生产法、国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定和生产安全事故报告和调查处理条例等法律、行政法规。

如“没收开采出的煤炭以及采掘设备”出自国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定第五条第二款。

“责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为”是安全生产法规定的行政处罚，但鉴于现行法律、行政法规对上述三种行政行为既有规定为行政处罚的，又有规定为现场处理措施的，两种规定极易混淆。

为便于区别适用，办法第五条第二款增加了“法律、行政法规将前款的责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为规定为现场处理措施的除外”的规定，即安全监管监察部门作出此类现场处理措施不需要走行政处罚的程序。

三、修订的主要内容,三、修订的主要内容,1.补充了行政处罚的种类属于现场处理措施的，如危险化学品安全管理条例第六条依照本条例对危险化学品单位实施监督管理的有关部门，依法进行监督检查，可以行使下列职权：

（一）进入危险化学品作业场所进行现场检查，调取有关资料，向有关人员了解情况，向危险化学品单位提出整改措施和建议；

（二）发现危险化学品事故隐患时，责令立即排除或者限期排除；（三）对有根据认为不符合有关法律、法规、规章规定和国家标准要求的设施、设备、器材和运输工具，责令立即停止使用；（四）发现违法行为，当场予以纠正或者责令限期改正。

危险化学品单位应当接受有关部门依法实施的监督检查，不得拒绝、阻挠。

三、修订的主要内容,1.补充了行政处罚的种类属于行政处罚的，如安全生产法第八十一条生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。

第八十四条未经依法批准，擅自生产、经营、储存危险物品的，责令停止违法行为或者予以关闭，没收违法所得，违法所得十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处二万元以上十万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

2.统一了暂扣有关许可证、暂停有关执业资格、岗位证书的期限对暂扣许可证处罚的期限，由于法律规定不明确，执行中不好掌握。

有的地方久扣不决，甚至变相为吊销许可证，致使生产经营单位被迫关停，并由此引发了行政复议和行政诉讼。

为此，规定第六条第三款增加了“暂扣、吊销有关许可证和暂停、撤销有关执业资格、岗位证书的行政处罚，由发证机关决定。

其中，暂扣有关许可证和暂停有关执业资格、岗位证书的期限一般不得超过6个月；法律、行政法规另有规定的，依照其规定”的规定。

三、修订的主要内容,3.行政处罚可以委托乡镇（街办）安监机构实施为了加强安全监管监察行政执法工作，截至2007年6月底，全国省、市、县三级安全监管部门组建了专门的执法机构1387个（执法总队、支队、大队），编制12241名，其中约75属于事业单位和使用事业编制。

此外，一些地方的乡镇和城市街道办事处设立的安监机构也承担了一定的安全监管职责，但却没有相应的行政处罚权。

为解决这些执法机构和执法人员的行政处罚权问题，依照行政处罚法第十九条的授权，办法第十二条规定：

“安全监管监察部门根据需要，可以在其法定职权范围内委托符合行政处罚法第十九条规定条件的组织或者乡镇人民政府、城市街道办事处设立的安全生产监督管理机构实施行政处罚。

受委托的单位在委托范围内，以委托的安全监管监察部门名义实施行政处罚。

委托的安全监管监察部门应当监督检查受委托的单位实施行政处罚，并对其实施行政处罚的后果承担法律责任”。

三、修订的主要内容,4.完善了与行政处罚相关的一些程序一是现场处理措施。

办法第十四条规定，在监督检查中发现事故隐患后，为排除治理事故隐患，防止事故发生和人员伤亡，安全监管监察部门及其行政执法人员应当采取现场处理措施，包括责令立即排除、责令从危险区域撤出作业人员，以及责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用等。

法律、行政法规对责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用没有规定期限的，其期限一般不超过6个月。

这是对安全生产法第五十六条第一款第（三）项规定的补充和完善。

三、修订的主要内容,4.完善了与行政处罚相关的一些程序二是查封、扣押等行政强制措施。

对安全生产法第五十六条第一款第（四）项规定的查封、扣押等行政强制措施，办法第十五条补充了后续处理的规定。

三是隐患排除治理及其验收。

办法第十六条规定增加了生产经营单位在隐患排除或者治理后申请验收，以及安全监管监察部门进行验收的程序。

四是办法第二十四条至第二十七条，对开展现场检查笔录、证据的调取、证据的先行登记保存、有关物品和场所的勘验检查等工作，作出了更明确的规定。

五是办法第三十九条、第四十条分别增加了听证中止和终止的规定。

三、修订的主要内容,5.规范了行政处罚的具体适用一是对安全生产法、安全生产许可证条例等法律、行政法规中罚款幅度较大的处罚，办法第四十六条、第四十八条进行了分档，以保证处罚的正确、适当。

二是对原办法规定的部分安全生产违法行为提高了罚款的额度。

办法第四十四条、第四十五条将原办法第三十七条、第三十八条和第四十七条规定的罚款额度，由1万元以下提高到1万元以上3万元以下。

三、修订的主要内容,5.规范了行政处罚的具体适用三是对现行法律、行政法规尚未规定处罚但又常见的违法行为增设了罚款的处罚。

主要有：

办法第四十四条规定的“三违”、“三超”行为等，第四十九条规定的为无安全生产许可证非法生产的单位提供生产经营条件的行为，第五十条规定的有关单位及其人员弄虚作假、骗取安全生产许可证及有关批准文件，以及不依法办理安全生产许可证书变更手续的行为，第五十一条规定的未取得相应资格、资质证书从事中介活动的行为。

三、修订的主要内容,5.规范了行政处罚的具体适用四是为了精简条文、压缩篇幅，对地方各级安全监管监察部门已经比较熟悉，在法律、行政法规中已有规定，且不需要细化的内容作了删除。

它们是：

原办法第三十九条至第四十六条、第五十条至第六十一条、第六十九条。

三、修订的主要内容,6.明确了安全生产违法所得的计算方法在具体处罚过程中，一些地方安全监管监察部门对如何计算违法所得，希望国家安监总局规定可操作的计算标准。

为此，办法第五十七条规定，生产、加工产品的，以生产、加工产品的销售收入作为违法所得；销售商品的，以销售收入作为违法所得；提供安全生产中介、租赁等服务的，以服务收入或者报酬作为违法所得。

此外，销售收入无法计算的，按当地同类同等规模生产经营单位平均销售收入计算；服务收入、报酬无法计算的，按照当地同行业同种服务平均收入或者报酬计算。

需要指出的是，本条规定的销售收入、服务收入和报酬等指的是不扣除成本，全部予以没收。

三、修订的主要内容,7.关于煤矿安全生产违法行为的处罚及其程序鉴于现行有关法律、行政法规对煤矿安全违法行为及其行政处罚另有特殊的规定，不宜完全适用办法。

因此，办法只对共同的安全生产违法行为和实施行政处罚的程序等内容作出了适用于煤矿的规定。

对于法律、行政法规中关于煤矿安全违法行为及其行政处罚的特殊规定，依据办法第二条第二款规定，仍然适用原国家局4号令公布的煤矿安全监察行政处罚办法。

三、修订的主要内容,1.认真学习行政处罚法，掌握行政处罚的基本原则一是处罚法定（合法）的原则：

包括行政处罚设定的法定、处罚主体及职权法定、被处罚行为法定、处罚的种类、内容和程序法定。

需要强调的是，行政处罚的合法性，不仅包括认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，还包括在自由裁量领域合理使用自由裁量权。

明显不合理地使用自由裁量权，构成滥用职权。

根据行诉法第54条，滥用自由裁量权的具体行政行为，人民法院可以判决撤销或部分撤销。

没有可撤销内容的，应当确认被诉具体行政行为违法。

二是公正公开的原则：

处罚合理（滥用自由裁量权的表现：

不正当目的、忽视相关因素、反复无常、违反比例性、适度性和必要性）、公平、没有偏私、没有考虑不相关因素、与违法的事实、性质、情节和社会危害程度相当。

处罚依据公开（没有公开的依据不能作为处罚依据）、程序公开。

四、执行中应当注意的问题,1.认真学习行政处罚法，掌握行政处罚的基本原则三是处罚与教育、与制止违法行为相结合原则。

在实施行政处罚时，要注意说服教育，纠正违法，实现制裁与教育的双重功能。

四是保障相对人权利原则：

注重说明行政处罚的理由，允许当事人进行陈述、申辩权，告知复议、诉讼、提出行政赔偿的权利和途径等等。

五是职能分离原则：

在较大行政处罚中案件（办法第二十八条第二款）的调查人员、听证人员和讨论决定人员分离、罚款决定和收缴罚款分离。

四、执行中应当注意的问题,1.认真学习行政处罚法，掌握行政处罚的基本原则六是一事不再罚原则：

基本含义是行政处罚法第24条-对当事人同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

内在要求是：

（1）违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究性质责任，行政机关不再处以人身自由的处罚（处罚法第22条）；

（2）违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经行政拘留的，应当依法折抵相应刑期（3）人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款处罚的，应当折抵相应罚金（第28条第1、2款）。

（4）不包括同时给予行政处分或纪律处罚。

四、执行中应当注意的问题,2.要高度重视证据的收集使用第一，在查处案件中，证据占有很重要的地位。

证据是正确认定案件事实的根据和基础，对正确适用法律、法规、行政规章、合法的作出处罚起着决定性作用。

第二，证据必须合法、真实、充分。

-据以定案的每一个证据均经过依法查证，确实是客观存在的事实。

-据以定案的证据与案件事实之间存在着客观联系，这种联系是客观存在的，而不是人为的，牵强附会的联系。

-证据之间，证据与案件事实之间的矛盾得到合理排除。

-案件事实都有相应的证据予以证明，并且排除其它的可能性。

以上四条必须同时具备，才能确保证据确实，充分。

对此，既不能马虎草率，也不要复杂化，在枝节问题上纠缠不清。

四、执行中应当注意的问题,2.要高度重视证据的收集使用第三，证据的内容和形式应当符合行政诉讼法和有关司法解释规定的要求。

建议大家认真学习最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定（2001年12月6日法释【2001】33号）。

3.要严格按照法定程序执法

（1）有关法律对程序的规定：

行政处罚法第三条规定，行政处罚由行政机关依照本法规定的程序实施。

没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

行政复议法第二十八条规定，具体行政行为违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。

四、执行中应当注意的问题,四、执行中应当注意的问题,3.要严格按照法定程序执法行政诉讼法的五十四条规定，具体行政行为违法法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。

以上规定说明，行政机关在作出行政处罚等行政行为时，不仅主体、内容要合法，而且程序必须合法。

否则必然导致行为无效。

（2）程序的基本内容：

步骤、方式、顺序、期限。

（3）基本制度目前，行政程序法正在制定当中，行政处罚除了要遵守行政处罚法外，根据行政程序的一般原理，行政执法还应当遵循下列基本原则和制度。

第一，听证制度：

从美国引入，应作广义理解。

有正式和非正式听证。

有行政处罚的听证、价格听证、立法听证、稀缺资源配置的行政许可听证、执法监督听证。

相关的法律法规对此均作了规定。

3.行政执法活动要严格按照程序进行第二，回避制度：

源于英国普通法自然公正原则所派生出来的一条重要原则：

任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官。

目的是获得程序上的公正。

第三，审裁分离制度：

行政主体的审查案件的职能和对案件裁决的职能，分别应由其内部不同机构或者人员来行使，以确保行政相对人的权益不受侵犯。

第四，说明理由制度：

包括合法性理由（事实根据、法律依据）和合理性理由（事实筛选、法律选择、运用自由裁量权的考虑）。

注意保留书面证据。

第五，案卷制度：

其基本要求是

（1）案卷材料必须与案件有关，且必须是通过合法手段获得的、对管理对象不利的材料必须已在行政程序中质证过；

（2）在行政程序结束之后调取的证据或者其他书面材料，不得成为案卷材料的一部分，但不作为行政依据的，可以例外；（3）案卷形成于行政程序结束之后。

案卷一旦形成就具有封闭性。

四、执法中应当注意的问题,谢谢！