优质精选中部地区社区社会工作发展环境研究.docx
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优质精选中部地区社区社会工作发展环境研究
中部地区社区社会工作发展环境研究
——以山西省太原市社区为例
山西省民政厅社会工作处、山西医科大学社会工作教研室
前言
社会工作是在社会经济发展到一定历史阶段下，国家为解决社会问题、化解社会矛盾、完善社会福利、促进社会和谐所作的一项重要的制度安排，是社会发展与进步的必然产物。
随着中央18部门《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》、中央19部门国家《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》等方针政策的陆续出台，我国的社会工作及专业人才队伍建设逐渐进入全面发展阶段。
中央系列文件为我国社会工作及专业人才队伍建设作出了顶层制度设计，提供了有力的政策支持和保障。
积极发展专业社会工作，培养造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍，对化解社会矛盾、应对社会风险、促进社会和谐、推动社会发展具有十分重要的意义。
社会工作涵盖社会福利、社会救助、扶贫济困、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮扶、人口计生、应急处置、群众文化等诸多领域。
而在社会工作的众多服务领域中，社区社会工作因其具有基础性、广泛性、群众性和服务性的特点，成为社会工作的一个最重要组成部分。
当前在我国，社区和相关基层组织是社会工作者的主要阵地；而在内地现有的“政府购买社工服务”项目中，社区也成为政府和专职社工结合最好最紧密的场所。
面对社会工作，尤其是社区社会工作在我国蓬勃发展的喜人态势，我们也要冷静地看到：
目前我国社会工作开展较好的地区广泛集中在东部沿海省市，中西部地区由于经济投入、政策法规、观念意识、人才基础等各方面的差异，在社会工作发展上还相对滞后。
山西作为中部地区省份，如何在国家“建立一支宏大的社会工作人才队伍”这一政策背景下抓住机遇，迎难而上，在全省范围内营造良好的社会工作发展氛围，已成为政府和社会所关注的问题。
值得欣喜的是，2010年12月国务院批准山西建设“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，这是自2005年上海浦东新区拉开国家综合配套改革试验区（简称国家“综改区”）建设的序幕以来，国家批复的第九个国家“综改区”，也是涉及面积最广的一个，包括全省太原、大同、朔州等11个地级市，总面积156579平方公里。
与其他八个国家“综改区”相比，山西省是目前批准的唯一一家全省域、全方位、系统性进行资源型经济转型综改试验的区域。
按照省委省政府的规划，山西将在产业结构转型、城乡协调发展、社会管理创新、节能减排和生态环境保护以及区域创新体系建设等五个重点领域推进试验区工作。
在其中“社会管理创新”正是社会工作，尤其是社区社会工作可以发挥重要而积极作用的场所，也为山西这一中部省份发展社会工作增添了政策助力。
本课题以山西省省会太原市社区为研究对象，通过调查其社区社会工作发展的现状，总结已有的成绩，发现存在的不足，探寻问题的原因并提出改进的建议。
课题组在研究中一方面采用了定量研究方法，即在大范围社区样本的基础上采用问卷调查为主的方法进行数据和信息的收集并分析得出结论；另一方面采用了定性研究方法，即选择一些典型的社区进行深入调查和个案分析，通过实地观察、结构性或半结构性访谈了解基层社区情况；此外还参考了大量文献资料。
希望本课题的研究，能为中部地区社区社会工作的进一步发展提出一些有价值的思路和建议。
一、社区社会工作在我国的发展现状
（一）社区与社区社会工作
1、社区（Community）的基本涵义
“社区”这一概念最早是由德国社会学家滕尼斯在《共同体与社会》（CommunityandSociety，又译为《社区与社会》）一书中提出的，主要指那些存在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会关系和社会利益共同体。
20世纪30年代，著名社会学家费孝通先生首先将Community这一英文单词译为“社区”。
从我国的实际情况来看，社区是指由一定数量居民组成的、具有内在互动关系和文化维系力的地域性的生活共同体。
地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。
从社区的地域要素来看，主要包括自然地理条件，如社区的方位、地貌特征、自然资源、空间形状与范围；以及人文地理条件，如社区的人文景观、建筑设施等。
从社区的人口要素来看，主要包括社区人口的数量与质量、人口结构、人口分布与流动等因素，值得注意的是传统意义上我们研究社区通常排除户籍不在本地的非居民人口，但随着我国人口流动的加剧，外来人口也成为社区研究的重要内容。
组织结构要素包括了社区里的各种群体、组织和机构，随着我国经济发达和现代化程度的提高，社区组织的功能逐渐从简单到复杂、数量也从少到多，这也成为衡量一个社区发达程度的重要标准。
社区的文化要素包括有形或无形的行为规范与心理支持，前者包括各种成文的社区规章，后者涵盖了社区的历史传统、风俗习惯、生活方式、社区归属感认同感等。
这几个要素之间是相互依赖，有机统一的辩证关系，也随着时代发展和社会变迁而不断变化。
2、社区社会工作（CommunitySocialwork）的基本涵义
从理论上讲，社区社会工作有广义和狭义之分。
广义上的社会社区工作是指在社区内开展的各类提高社区福利、促进社区和社会协调发展的社会服务或社会管理工作。
狭义上的社区社会工作是与个案社会工作、小组社会工作并称为社会工作的三大方法之一，指专业社会工作机构和社会工作者关于社区工作的理论、方法、技能及其应用过程。
在本课题中主要使用的定义是广义上的社会社区工作。
社区社会工作的服务对象主要是社区，尤其是社区中的居民；提供这一服务的人就是社区社会工作者；社区工作者的手段主要包括确定问题、发掘资源、组织居民、自助互助、解决问题等内容；最终的目的是促进社区和社会的发展。
有学者指出社区社会工作有以下几个具体目标：
（1）促进居民参与解决自己的问题，改善生活素质；
（2）改进社区关系，改变权利分配；（3）提升居民社会意识；（4）发挥居民的潜能，助人自助，自我解决问题；（5）培养互相关怀和社区照顾的美德；（6）加强居民对社区的归属感；（7）善用社区资源，满足社区需要[①]。
可见，与注重个体的个案社会工作方法和注重小规模群体的小组社会工作方法不同，社区社会工作具有更大的工作范围，更广的服务对象，因此具有极高的群众性、广泛性和服务性，成为我国发展基层社会工作的主要阵地。
（二）我国的社区社会工作发展现状
1、我国开展的社区社会工作实务
社区社会工作实务大致可以分为三大部分：
第一是社区工作的“三大方法”，包括地区发展模式、社会策划模式、社会行动模式，它们都是具有广泛指导性的实务工作方法。
第二是社区某个具体细分领域的实务工作，包括社区服务、社区照顾、社区文体教育、社区矫正等等。
第三是面向不同社区特定人群的实务工作，如社区老年人工作、青少年工作、残疾人工作、再就业工作等等。
无论是哪种社区工作实务类型，都是以面向社区居民的服务为中心任务的，但具体操作中由于承担工作的主体和服务经费的来源不同，当前我国开展的社区工作实务也有几种不同类型：
第一类是民间专业社会工作机构（包括各类民非社团、NGO、NPO组织）承办的社区社会工作服务项目，这种项目的经费来源通常依靠政府购买服务或向各类基金会申请资助。
第二类是政府及相关单位（以民政系统单位和工、青、妇、残等单位较常见）直接承办的与社区相关的社会工作服务项目，此类项目的经费主要来源于政府。
第三类是以居委会为代表的基层社区组织自己开展的社区社会工作服务，其经费来源有些也是政府购买，有些则是带有爱心公益性质的义务服务。
上述几种方式共同合作，构成了我国现有的主要社区社会工作服务体系。
2、社区是我国当前政府购买社会工作服务的重要阵地
当前随着政府对于社会工作的日益重视，“政府购买社会工作服务”成为我国的社会工作发展的重要推手和助力。
这种模式可以用下图来说明[②]：
图1政府购买服务机制图示
从沿海发达省市的经验来看，目前开展较好的专业社工岗位多数都依托基层社区。
比如上海政府购买社工服务开展最早的三家社工机构：
上海市新航社区服务总站（主要开展司法矫治社工）、上海阳光社区青少年事务中心（主要开展青少年社工）、上海市自强社会服务总社（主要开展戒毒社会工作）都把工作站设在的社区或街道一级组织。
近年来发展势头极为迅猛的广东省广州、深圳、中山等地也将社会工作服务重点放在了社区。
2010年7月，广州市民政局和广州市财政局共同制定印发《关于印发〈推进我市社会管理服务改革开展社区综合服务中心建设试点工作方案〉的通知》，2010年11月颁发《广州市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范（试行）等三个规范》，为社区社会工作的发展提供了强有力的政策支持与经济来源。
3、我国社区社会工作的发展存在地区差异性和不平衡性
从我国专业社会工作发展来看，地域之间、城乡之间在发展程度上存在明显的不平衡情况。
上海、广东等沿海发达省市最早将专业社会工作引进并落实到社会实践层面。
如上海市在2003年就颁布了当地的社会工作从业标准和考试办法，出台时间早于国家社会工作师职业标准和资格考试办法，广州、深圳等地已经建立起数十家社会工作专业机构并形成了良性竞争的可喜局面，初步探索出“政府购买社工服务”的社会工作新机制，北京市也在近两年将专业社会工作者引进基层社区，通过给予优秀社区工作者北京户口等方式吸引社区社会工作人才，建立社区工作者服务站，直接面向社区居民提供服务。
可以说，社区社会工作在这些发达地区和大城市中的发展是快速的。
然而在我国中西部地区、中小城市和广大的农村地区，在社会工作发展方面就显得比较落后。
关于社会工作发展上的地区差异性与不平衡性，很多人习惯将其归因为中西部地区经济发展水平较低，但我们认为除了经济因素之外，中西部地区社会发展水平较低同样是关键因素，这其中包括政策法规的不完善、人才基础的薄弱、观念意识的欠缺等等，这些因素共同造成了中西部地区在社会工作，尤其是社区社会工作专业人才队伍建设上的相对滞后。
如何在中西部地区营造良好的社会工作发展环境，也就成为有待解决的重要课题。
二、中部地区社区社会工作发展环境分析（以太原市为例）
如上所述，中西部地区在发展社会工作时面临着比东部发达省市更多的挑战，为了对这一问题进行有针对性的研究，本课题组选取了山西省太原市作为研究对象，通过对太原市基层社区社会工作进展情况进行实地调查，总结现状，发现问题，并最终提出尝试解决的思路与建议。
（一）太原市社区社会工作现状
太原市是山西省省会，下辖6个区、3个县、1个县级市，是一座具有2500多年建城历史的古都，也是我国煤炭资源丰富的能源重化工基地。
太原的城市面积约6988平方千米，共计有22个镇、61个乡和50个街道办事处。
根据第六次人口普查的数据，太原市现有常住人口约420万，共有家庭户1296288户，家庭户人口为3670952人，平均每个家庭户的人口为2.83人。
根据我们的调查统计，太原市目前有500个社区（指享受政府财政补贴的社区居委会数量），其中开展社区社会工作试点的社区数（已经设立社区社会工作室）63个，占社区总数的12.6%；尚未建立社区社会工作室开展试点工作的社区高达437个，占总数的87.4%。
其中，位于市中心的迎泽区建立社会工作室的社区数量最多，为35个，其它县、市、区的数量均为个位数，小店区上报的6个社区工作试点均为
“政府购买楼院长服务”试点社区，考虑到其工作带有一定的社区社会工作性质，我们也将其计算在内。
从社区社会工作的相关资金投入来看，对于已经开设社会工作试点的社区，2012年省民政厅和太原市、市辖区县各级政府和相关部门的资金投入情况为：
小店区30万元、杏花岭区40万元、尖草坪区和晋源区各5万元，阳曲县投入27万元，省民政厅每年给社会工作试点社区太原市万柏林区滨河社区投入2万元。
此外，市级财政为开展居家养老工作拨给各县（市、区）活动和培训经费约20万元，市（县、区）两级财政每年为500个社区投入社区办公经费600万元。
迎泽区由于2012年在全区内开展“星级社区创建和提档升级”活动，区级投入2000万元，主要用于社区基础设施建设，并不属于社区社会工作项目资金投入。
总的来看，太原市投入社区社会工作的相关经费是较少的。
社区社会工作专业人才是开展社区社会工作的重要保证。
对于从事社区相关工作的各类社区工作者，我们也对其基本情况进行了调查。
要说明的是，“社区工作者”这个概念在我国一直存在范围的界定争议，社会工作界有学者认为从狭义的定义来看，只有专业从事社区社会工作的人才可以称之为“社区工作者”；还有学者提出，考虑到我国多年来开展基层社区管理的实际情况，应该将当前我国的社区工作者分为三种，即普通社区工作者、行政性社区工作者和专业社区社会工作者。
我们在本课题中采取了广义的定义，将“社区工作者”的范围涵盖了和社区有关的居委会工作人员、政府和事业单位相关人员、各类社团组织成员和专业社会工作者等等。
据不完全统计，截至2012年底太原市从事基层社区工作的相关人员共计6576人，其中社会工作管理人员[③]851人，社区专职工作者和从事服务性工作人员[④]5725人。
从年龄构成来看，太原市社区工作者平均年龄约为40岁，较之以前呈现出日趋年轻化的倾向，这是比较可喜的。
从各类社区工作者的文化学历程度来看，大学本科以上人数为2426人，占总人数的36.9%；大专、中专学历3468人，占总人数的52.7%，中专以下学历的682人，占总人数的10.4%。
而在所有这些相关人员中，通过社会工作职业水平资格认证，获得助理社会工作师和社会工作师资格证书的人员仅有258人，所占比例仅为总数的3.9%。
（二）社区社会工作的进展情况
从前面的调查中不难发现，太原市的社区社会工作还处于起步阶段，面临很多困难和约束。
但在现有条件下，太原市在社区社会工作通过“样板示范”的方式，还是取得了一定进展。
我们通过调查发现，从社区工作者开展的主要日常工作来看，与我国其他地区类似，太原市基层社区工作人员主要开展对社区居民的社会保障、社会救助、人民调解、社区矫正、社区文体活动、社区环境卫生、居家养老、残疾人服务等事务性的服务和工作。
而在已经开设社区社会工作试点的地区，其工作人员主要从事的专业性社会工作服务项目有：
居家养老服务、社会救助、社区矫正、残疾人服务、社区教育、社区调解、社区卫生、心理咨询、心理疏导、法律咨询等内容。
如果仅从服务项目的种类来比较不难发现，社区社会工作者与其他普通社区工作人员在工作内容上的重合性很高；但如果从具体工作的方法，以及产生的效果来看，社区社会工作者的优势还是较为明显的。
我们以太原市万柏林区滨河社区为例来说明：
滨河社区总面积约1.2平方公里，辖区内有12家驻地单位和6个封闭性居民小区；现有居民2853户、8500余人，其中老年人466人、残疾人15人、低保特困户5人。
社区现有居委会干部6人，社区工作人员4人，专职社工1人，社区志愿者1300余名，现有办公活动场所1385平方米。
2009年9月被民政部确定为全国第二批社会工作人才队伍试点社区。
2010年11月建立了全省首家“社区社会工作室”，并被确定为太原市社会工作人才实训基地。
滨河社区社会工作室按服务功能将其划分为互动区、心语减压室、服务平台和资料区等四个不同区域。
互动区主要通过聊天的方式，与社区居民进行沟通交流，及时了解掌握社区的基本情况和居民的服务需求动态。
心语减压室聘请专业心理咨询师定期对来访居民进行心理辅导，帮助他们缓解生活压力，排解不良情绪，树立生活信心。
此外，还专门配备了减压沙袋、减压音乐盒、健身球等减压器材，让有心理压力的居民宣泄情绪，舒缓压力。
服务平台能够受理社区居民提出的各项服务要求，通过与太原市8181890信息平台联网，安排工作人员给居民提供相关的服务。
此外，在打造“服务型、清洁型、健康型、平安型、文化型”社区过程中，社区专职社工发挥着极其重要的作用：
如针对空巢老人组织开展居家养老、建立“居民互助小组”；建立规范的社区居民家庭健康档案，完善社区卫生服务体系；针对社区网瘾青少年开展“戒除网瘾、健康成长”等行为矫治活动；开展“邻居节”、“楼院互助会”等小组活动，等等。
社会工作室工作聘请山西省第一附属医院心理咨询门诊专家、太原市法律援助中心专家组成社区社会工作志愿者。
经过近三年的探索实践，社区逐步探索出政府部门推动、民间组织参与、社区专职社工和各类专业人才密切配合、共同推进社会工作的模式，先后荣获全国百佳学习型社区，全国创建学习型家庭示范社区，全国先进文化社区，全国文明和谐单位，省、市级文明和谐社区，山西省爱国卫生百佳社区、十佳特色文化活动广场等多项荣誉称号。
除滨河社区之外，还有一些社区也在逐渐推广并尝试开展社区社会工作，比如2012年3月洋灰桥社区“金心桥”社会工作室正式挂牌成立；2012年5月南海街二社区社会工作室正式开始工作……这些社会工作试点社区虽然尚处于起步阶段，但已经在邻里纠纷调解、心理危机干预、社区教育服务、社区矫正服务、未成年人服务等方面发挥着社工独有的优势。
（三）社区社会工作发展中存在的主要问题
太原市社区社会工作虽然取得了一定的成绩，但因处于起步阶段，不可避免地存在一些问题。
主要表现：
1、社区社会工作的社会认可度较低。
调查中，我们发现有相当一部分社区居民对社工的概念是陌生的，根本不清楚“社工”是做什么的。
由于社工每天面对的服务对象大多是社区中的弱势群体，所以很多人将社工和义工、志愿者划上等号。
在许多人眼里，社会工作者就是居委会老大妈。
目前人们对社会工作者的认识主要有这样几种：
把社会工作者理解为社区工作人员，理解为民政部门的工作人员，理解为做慈善救济的人士，就是没有把社会工作人才当作与律师、医师、会计师一样的专门人才。
2、社区社会工作人才总量不足。
调查数据显示，目前太原市城区街道、社区两个层面社工人员（广义上的社工）总数为6578人，社工队伍规模比以前有了大幅度的增加，占市区人口总数的1.5‰。
而专业社工（持证的社工）仅有区区258人，这与社区社会工作所承担的工作量很不相称，队伍的总量明显不足。
由于社区工作量与日俱增，各社区普遍面临社工人员紧张、工作疲于应付的困扰。
许多社区社工反映：
现在社会人员向社区集中，社会工作向社区下沉，社区工作量太大、而人手太少，工作很难做到位，经常忙得团团转还难以完成上级安排下来的任务，开展社会工作服务是心有余而力不足。
3、社区社会工作专业化水平不高。
近年来，社区居民对社区服务的需求越来越多，要求越来越高。
与此相对照，社区社会工作从体制、内容、方式方法到工作人员的素质，都很难满足居民的需求。
据调查统计，在5725名社区社会工作者中，有社会工作专业学习或培训经历的人326人，不足社区社工人数的5%，累计参加社会工作专业学习或培训时间（包括社区培训）平均不到约5学时；考取全国助理社会工作师和社会工作师资格证书的人员比例只有3.9%，远低于发达地区。
由于社区社工队伍专业化水平偏低，多数社区无力开展真正意义上的社会服务工作。
（四）存在问题的主要原因分析
太原市社区社会工作存在问题的原因是多方面的，把社会工作发展与当地社会经济发展情况综合起来分析，主要有以下几方面原因：
1、经济发展水平较低，政府投入不足。
据统计，2012年太原市所辖6区3县1市，用于社区社会工作的经费合计仅约120万元，与发达地区相比差距十分明显。
我们可以通过一个事例进行比较：
2012年9月20日，广东省最大单项社工购买服务项目——广州市海珠区2012年度“青年地带”青少年专项服务项目举行签约仪式。
启创社会工作服务中心从3家投标机构中脱颖而出，成功获得3年1650万元的政府购买服务经费投入，在海珠区开设18个
“青年地带”社工站为特殊困难青少年提供专业社会服务[⑤]。
相比广州市海珠区每年800万元购买一项青少年社区社会工作服务的投入，太原市（县、区）两级财政每年为500个社区投入的社区办公经费合计也只有600万元，这一方面是中部地区经济发展水平较低所造成的，另一方面也表明当前政府对社区的财政投入还非常有限。
2、相关政策制度和岗位设置工作滞后，制约了社区社会工作的发展。
一方面，太原市社会工作正处于起步阶段，没有出台包括社区社会工作在内的社会工作专项政策制度，没有制定出涵盖社区社工职称等级标准、教育进修培训方案、工作绩效考核标准、薪酬待遇等配套的规范性文件。
另一方面，面向社区专职社工的岗位设置还非常有限。
太原市500个社区，目前只有63个建立了“社区社会工作室”。
据了解，而且大多数只是空架子，尚没有开展实质性工作。
由此造成的社区社会工作责任划分不清晰、社会工作内容定位不准确、社会工作岗位设置不科学、从事社会工作的人员标准不明确，社会工作的随意性、盲目性比较强。
由于社会工作滞后于社会发展，依赖于社会工作发展的社会工作人才队伍建设也就失去了根基。
调研中许多同志反映，社区的社会工作不规范、太忙乱，上级安排给社区的工作大多是办理这样那样手续的事务性工作，没有多少专业技术含量，不需要专业性的社会工作人才。
社会工作专业人才队伍建设取决于社会工作的发展，以目前社区社会工作的发展状况，不可能对社会工作人才产生迫切的需求，即使有了专业人才也不可能有效地发挥作用，这是太原市社区社会工作人才队伍薄弱的一个主要原因。
3、社区社工社会地位和生活待遇低，对社会工作专业人才没有吸引力。
按照目前社会价值取向，一种职业社会地位的高低在很大程度上取决于工作环境、生活待遇等因素。
而社区工作者由于工作性质、工资收入等原因，特别是社区社工每月微薄的工资收入，更使这一职业失去了对人才的吸引力。
调查中我们了解到，尽管近几年市里几次提高社区干部的工资待遇，但每月1140元的收入明显与社区社工的付出的劳动不成比例，使得社区社工普遍有后顾之忧。
而广东东莞市作为地级市，早在2010年社工的平均月收入已达3800元左右，而且随着社工工作年限和级别的提升，这一薪酬还会不断增加。
深圳社工人才分为五级十三档，薪酬与级别档次挂钩，实习工作人员从3000多元起步，到七级社工师每月工资可达5230元。
社区工作岗位既留不住现有人才，更难以吸引外来人才。
可以说，社区社工人员地位低、待遇差也是当前制约社区社会工作发展的主要障碍之一。
三、加快中部地区社区社会工作的对策与建议
社区是社会工作的基础平台，是了解民情、民意和民生的基层窗口，发展社区社会工作及人才队伍建设，不仅可以运用社会工作的方法和技巧为社区成员提供专业的服务，是社区服务的深化和拓展；也可以充分发挥社区社会工作者在帮助社区群众解救危难、缓解困难、维护权益等方面的专业优势，把各种社会矛盾化解在基层，消除在萌芽状态，有助于预防和解决社会问题、维护社会稳定，有助于增进社会公平正义，促进社区和谐、社会和谐。
然而，社区社会工作作为一项新工作，是一个涉及面非常广泛的系统工程，如何在经济社会发展不很发达、财力不是十分充足、社会组织力量相对薄弱、社会工作的社会知晓度和认可度不高的中部地区开展社区社会工作，需要综合各方面的实际情况进行通盘考虑，采取一些有针对性的策略和措施。
（一）创新社区社会工作领导体制和工作格局
中央18部门《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》已经明确了社会工作的领导体制和工作格局，社区社会工作也要按照意见的要求，建立责权一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的社会工作行政管理体系。
一是在党委层面，建立社区社会工作的领导体制。
从一开始就将社会工作牢牢地置于党的领导之下，正确把握
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