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探索国有银行产权结构改革方向
探索国有银行产权结构改革方向
论文关键词：
渐进转轨；国有银行改革；产权结构调整；民营化
论文摘要：
本文是对国有银行产权结构调整的具体模式的探讨。
文章首先分析了在金融改革中国有银行改革的核心地位，进而阐述了国有银行改革过程中产权结构调整的必要性，主要是国有产权的退出和民营产权的引入；然而在中国的渐进转轨之路还远没有走完的情况下，国有银行实现完全的民营化在短期内显然是不现实的，因此给出一中间模式。
这一模式的主要内核仍是股份化，具体的含义为：
一是政府主导国有银行改革，二是股权安排上国家相对控股。
具体的组织形式主张采取在美国一度十分流行的“纯粹性银行控股公司”形式。
一、金融改革的着力点：
从体制内入手
中国过去20余年，渐进式改革的主要成就，就在于发展起了一个以市场为导向的“非国有经济”，主要采取了体制外改革和增量改革的方式，而没有急于触及体制内的“存量”。
这样，一方面“非国有经济”的蓬勃发展维持着经济的高速增长，这为改革提供了巨大的动力；另一方面，在国有金融的强有力支持下，国有经济一直保持着“低效率”的增长，这又大大减小了改革的阻力。
从而保证了渐进改革的顺利进行并取得初步成功。
因此，谈及金融改革，许多学者就极力主张运用同样的方式，即在国有金融体制之外发展“非国有金融”，让壮大后的“非国有金融”再来打败“国有金融”。
①笔者则认为金融改革应从体制内入手，特别是对国有银行的改革，事关金融改革的成败。
一方面，经过一二十年的渐进改革，中国政府已相对成为一个“强政府”，在面对金融改革时有了相当的控制力。
过去以牺牲金融效率为代价的改革方式，在今天应该主动加以改善。
而且，同样采取渐进的改革方式，如先改一家，所带来的阻力也是有限的。
也可以这样理解，在经济大环境变好的情况下，过去渐进改革的成功为直接启动金融领域的“存量”改革奠定了良好的基础。
因而，我们没有必要再花一段较长的时间采用经济领域同样的方式去改革金融，而是可以合理的加速——直接进行体制内改革。
另一方面，也是最关键的，目前发展体制外金融已经缺少了与过去在体制外发展“非国有经济”相类似的客观环境。
当初，“非国有经济”之所以能迅速成长起来，除了政策上的宽松之外，另一个极为关键的条件是当时有充足的劳动力资源可供其使用。
如在改革之初，仅有20%左右的社会劳动在国营企业中就业，在农村存在着大量的剩余劳动力，一旦在农村实行了允许乡镇企业和个体、私人经济发展的政策，非国有经济就可以迅速地发展起来。
即只要有相当的原始资本，一些中小企业就能到市场上非常容易的买到其所需要的生产资料——主要为劳动力和产品原材料。
从后果来看，非国有经济之所以能对经济增长做出巨大贡献，一个主要原因也在于其作为劳动密集型产业，大大提高了劳动力这一生产要素的配置效率。
但世易时移，如今的金融领域所面临的环境已大不同左。
首先，最重要的金融资源有3/4被垄断在国有银行内①。
又鉴于资本在发展中国家的稀缺性和国家信誉担保国家银行，非国有金融很难像过去非国有经济运用劳动力那样自如的得到可运用的大量金融资源。
其次，金融业是相对的资本密集型行业，对员工的素质要求比较高，农村的剩余劳动力不可能胜任，而从国有金融机构那里挖员工也并非易事②。
再加之，2001年底我国加入WTO之后，原来相对封闭的环境已不存在，国内金融业要面对的是国际上大的竞争环境。
这决定着我国的金融改革不可能像非国有经济那样拥有一个一二十年可以稳定成长的外部环境，相对来说却只有5—10年的时间可以在没有大的干扰的情况下进行改革。
③而这5—10年稳定期拿来改革国有银行相对是比较充分的，但在体制外发展“非国有金融”则明显不足。
所以，上个世纪80年代一批新兴民营企业的小商品走俏街头巷尾，但如今我们以美好愿望成立的民营金融机构却未必能同样风光，从而也就很难说其能挑起中国金融改革的大梁。
唯一的出路就在于改革国有金融，而国有金融改革的主战场显然又是国有银行改革。
二、国有银行改革的核心：
产权结构调整
从前面的分析来看，作为金融业体制内改革的主要内容，国有银行改革对整个金融改革的成败至关重要。
那么，国有银行改革的首要任务又是什么呢？
本人认为是产权结构调整，其是国有银行的一切糟糕现状得以改善的前提。
第一，产权不改，国有银行的公司治理结构不可能得到完善。
国有银行改革的本质内容就是逐步将其办成“具有完善公司治理结构的现代金融企业”。
有人认为，国有银行可以像过去国有企业那样承包给民间经营，而产权仍为国家所有。
这样即实现了广义上的民营——不动所有权，只转移经营权。
从而可以逐步完善其公司治理结构。
这种想法是好的，但能否实现则存在困难。
原因是，过去的事实证明，在一般经济领域广泛实行的承包制就有诸多弊端，明显的一点是经营者过分的追求短期利益、对资源的过度使用等；而鉴于金融业的特殊性，一旦实行承包制，肯定会产生更多和更严重的问题，后果也将更加糟糕。
可以想象，“承包”给民间的国有银行同样不可能实现政银分开，也就不可能实现真正的民营化，更不要谈什么公司治理结构的完善了。
第二，产权不改，国有银行不可能有动力支持民营经济，那么提高金融资源的配置效率也就是空谈。
应该说，我们改革国有银行的最终目的是提高其对金融资源的配置效率，具体的就是让大量的资金流向新兴的民营经济。
但在国有独资下是不可能实现这一点的。
从现实中看，虽然中国人民银行一再发文敦促各国有商业银行加大对中小企业的贷款力度，但效果却并不理想；即使有，也只是国有银行应付央行的“面子活”。
原因仅在于中小企业缺乏信用、给中小企业贷款成本高吗？
显然不是！
更本质的原因在于，国有独资下的国有银行贷款给国有企业既不承担任何风险，又能获得利益；④但给体制外的中小企业贷款，由于属于国有银行的纯商业贷款，那么风险则一律由其自担，是吃力不讨好的事情。
这样一来，在许多民营企业的不规范运作、信誉没有树立的情况下，加之国有银行辨别优劣客户的能力十分贫弱①，那么贷款给民营企业的风险也就不小②。
相比来说，何不安安稳稳的给国有企业贷款，而去自找“麻烦”呢？
况且对民企的放款一旦出问题，还可能会引来“收了对方的贿赂”这种荒诞不经的嫌疑。
所以，即使国有银行的资金多的贷不完，其也宁愿存在央行的账户上、买国债等，而根本不愿意贷款给中小企业。
但一旦国有银行的产权多元化、大量的民营股份进入后，对国有银行的盈利能力的要求就会增强。
而大量贷款给国有企业、存款于央行或买国债显然不可能有高收益，此时就会要求其提高对中小企业的信用级别的辨别能力，从而逐渐主动放款给中小企业。
另外，国有产权部分的退出国有银行，也不会影响其稳定性。
原因是，在国有独资之下，国有银行是以国家信誉做担保。
但由于“国家信誉具有不可分性”，所以即使国家只有一点点股份在里面，老百姓照样认为是由国家担保的，不会出现挤兑。
况且，国有产权是逐步退出的，而不是一下子退到很小的比例。
由此看来，改革开放以来的中国银行业在进行了机构扩张、金融工具创新两次大规模的竞争之后，将必然要进入第三次最具本质性的竞争——产权改革。
产权结构调整已成为国有银行改革所不可逾越的障碍，拖得越久，改革的难度就越大。
那么，产权如何改？
三、国有银行产权结构调整的过渡安排：
纯粹性银行控股公司
1.过渡时期中国国有银行的二重属性：
公共性和竞争性并存。
在谈起国有银行的产权结构调整时，孙章伟认为，由于银行业既是关系国计民生的行业，又是竞争性很强的行业，所以如何在“国计民生”和“竞争性”之间找到一个最佳结合点，对国有银行所有权安排改革尤为关键。
其实，更直白地说，笔者认为转轨时期的国有银行体制事实上已具有了“公共性”特征，这在表面上体现为其毫无条件的支持国有企业，以维持经济持续增长，背后的最终目标其实是保证就业、维系社会稳定等。
从产权特性和产业定位相对应来看，公有产权对应“公共性”，民营产权对应“竞争性”。
但明显地，在过去的相当长一段时期，国有银行都在发挥“公共性”功能，而几乎毫无“竞争性”可言③；所以，本应以盈利为目的的国有银行的产权特性和产业定位存在相当的错位。
但另一方面，可以肯定地说，在中国的渐进转轨尚未完成之前，国有银行的“公共性”仍将有必要存在。
但无疑地，中国加入WTO之后，金融领域的竞争性将明显增强，而且中国要将国有银行办成真正的现代金融企业的目标也要求逐步增强其“竞争性”一面。
所以，我们今后努力的方向也就在于如何降低国有银行的“公共性”，增强其“竞争性”。
显然，调整国有银行的公共性与竞争性的要害又在于适当的调整其产权结构。
④那么如何在国有产权和民营产权之间找到一个合适的比例是国有银行产权结构调整的核心要务。
2.降低国有银行“公共性”、增强其“竞争性”的关键：
实现真正的民营。
过去的事实一再表明，国有国营下的银行是不可能具有完善公司治理结构的。
所以，要改善国有银行的公司治理结构，将国有银行转为民营是必然选择。
而且最终完全的民营化，即“民有民营”应是国有银行改革的最终模式。
但鉴于前面的分析，在短期内实现这一目标是不现实的。
我们认为这中间有一个过渡的过程，即国有股逐步退出，民营股逐步进入的方式。
本文所主张的模式为：
一是政府主导国有银行改革，二是股权安排上国家相对控股。
显然地，国有银行改革中，虽然国有产权需要退出，但完全退出既无必要也没有可能。
所以，在国有银行不是整体出售的情况下，其改革的发起人必然是国家。
①
从理论上讲，狭义的民营银行就是“具有现代公司治理结构，以市场化机制来经营，并由民间资本控股的银行”。
但广义上，由于“民营”与“官营”相对，所以民营银行就是非官方经营的银行，表明的只是一种经营机制上的特征。
一家国有的、或者是国家控股的银行，如果采用规范化的经营机制，同样也是民营银行。
②所以概括起来，民营银行有民有民营和国有民营两种形式。
应该说，国有银行市场化的最终目标应该是狭义上的民营银行，但国有银行要实现由民间资本控股显然在短期内难以实现。
我们知道，“国有”即意味着国家拥有全部或大部分所有权。
而在这两种产权安排下，民营的目标都不可能真正实现。
独资的情况前面已做过分析，而绝对控股与独资也没有本质的区别。
在国家绝对控股的情况下，其他的非国有投资主体根本没有表决权，对国有银行的经营机制转换不可能产生任何实质性的影响。
而且可以想象，这种方案也很难吸引有实力的投资者入股。
事实上，“民营经济”的实质不仅在于“民”在生产经营过程中具有完全的自主决策权，而且在于它是一种在企业股份总额中私人股份所占比重达到51%以上、国家可以占有一定量的股份但不直接干预企业生产经营活动的经济。
这从一个侧面证明了如果民营产权不占半数以上，是很难真正实现“民营化”的。
3.国有银行实现真正民营化的有效组织形式：
纯粹性银行控股公司。
国有银行产权改革在引入非国有经济时，这些投资主体是否能够形成对控股方的牵制力，进而形成有效的银行治理结构，是在其股份化过程中的关键所在。
因此，尽管要防止新引入的单个法人实体所占股份过高，但也不可使其过低。
否则，其无心关注银行的经营状况，这样对于改善国有银行的治理结构毫无助益。
也正是从这个意义上，在国有银行的实质性改造一开始的时候，要引入有经济实力且规范运作的民营法人投资实体及境外法人投资实体，而不要急于引入个人投资者。
③
在组织形式上，采取纯粹性银行控股公司可以保证新的法人实体对国有股牵制力的更好实现。
这时国家只作为其中一个出资人角色出现，只是相对控股，而不干预子公司具体的经营，国家拥有多少股份就相应派驻多少董事，按照股份的比例分得经营利润。
④这样就保证了所有权和经营权相分离，既可以做到产权明晰，便于政银分开等，又可以使改造后的国有商业银行不失整体性，保持规模优势，利于与外资银行竞争。
具体的股权设置，比如可以新成立的控股公司暂由国家100%控股，是一级法人；独立子公司则放开让民资和外资进入，是二级法人。
在独立子公司中国有股相对控股，股份比例大概在25%左右是可以的①；再者，非国有股要适当分散，即限制单个投资者的入股比例，比如1%—10%。
四、结语
中国的银行业很早就提出了市场化的目标，特别是自2001年底加入WTO之后，急于提高中国金融业竞争力的学者们就强调在各方面都要与国际接轨，提出要加速其市场化的进程，诸多关于银行改革的方案也大多出于此背景下。
过多的“吸收”了发达国家的“现在”是这些方案的通病，从而导致他们大多都不符合中国的实际。
可以想象，一旦中国允许混业经营，国内的金融机构是可以同外资金融机构在同一个平台上竞争了，但如果监管不力，就很可能导致金融业的大混乱，从而拖累国民经济的正常发展，结果不可想象。
所以，中国银行业要实现市场化并没有错，但关键在于我国的特殊国情决定了在短期内银行业还不可能实现完全的市场化，那么，只谈市场化就于事无补。
从而仅仅盯着发达国家的现在而寄希望于直接搬用或纯粹模仿，其实对我国的实际无多益处。
我们通过分析，特别是主要参照过去一二十年渐进改革的经验，发现了一条银行业可行的渐进过渡之路。
本文就是探讨了在这条渐进之路上国有银行产权结构调整的一个可行模式。
应该说，国有银行的国有独资和私有化是国有银行产权安排的两个极端，我们对目前的“国有独资”不满意，但在近期也并不希望其实现“私有化”。
原因是，在经济转轨时期，银行业拥有“公共性”和“竞争性”的二重属性。
但国有银行过去的问题恰恰在于其过分发挥了“公共性”，反而忽略了“竞争性”；我们今后的努力方向也就在于如何降低其“公共性”，提高其“竞争性”。
又由于公有产权偏好于“公共性”，私有产权则偏好于“竞争性”，我们现在的主要任务就是如何恰当的安排二者的比例。
在国有产权所占比重由多到少的逐步退出次序下，国有银行改革的各级目标模式也逐渐变得清晰起来，于是发现在国有股份和民营股份的比例的适当安排下，以纯粹性银行控股公司为组织模式——对国有实现完全的市场化有着重要的衔接作用——是一个绝好的过渡模式。
而且更关键的在于，在这种模式下，原来的国有银行会逐渐转向对民营经济的支持，从而提高金融资源的配置效率，这是最重要的，也是我们改革国有银行的初衷。
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注释：
①2002年下半年在关于民营银行准入问题争论中的“新建派”就是这种观点的典型代表，主要文献可参阅徐滇庆。
①国有银行在整个金融业中的地位举足轻重。
2002年底，国有商业银行的资产占所有金融机构总资产的%。
②虽然目前国有金融机构效率低下，但其员工也不会轻易跳槽，原因在于他们不单单要考虑工资待遇问题，还要考虑福利、家庭的稳定等一系列连动问题。
③即使在2006年全面对外开放金融业，外资金融也不会很快进入国内。
原因是在一个陌生的环境下，他们还需要几年的摸索期。
从这个意义上，我们的金融领域至少还有10左右的稳定改革期。
④主要原因在于，作为国有企业的第一注资人国家，在财政收入占国民收入的比重急剧下降的情况下，其对国有企业的注资能力也大为削弱，而鉴于国有银行与国有企业的同属“国有”，“国有银行就在实际上代替国家充当了对国有企业注资人的角色”，从而，国有银行可以毫无顾忌的放贷款。
①事实上，从后面的分析来看，国有银行在对民营企业贷款上根本没有动力，所以更多的时候“民营企业毫无信誉而言”往往成为其拒绝放款给民营企业的借口，而不是去努力提高自身的辨别能力。
②而且，如今国有银行普遍实行贷款责任制，信贷员对自己放的贷款全程追踪，承担相应责任，这就更加不利于对民营企业放款；对高层管理人员，就更不愿意看到贷款给民营企业出现风险，那将事关其政途。
所以，在国有银行内部从上到下，都没有动力给民营企业贷款。
③谢平曾说过，四大国有银行表面上的相互竞争只是为了讨好“父亲”。
④随着国有银行发挥“公共性”的功能越来越弱，其“竞争性”必然会越来越强，当“公共性”消失的那一天，就是其市场化改革完成的时刻。
但需要注意的是，在一些公共领域，国有企业的存留将是必然的，而一些本应由私人经营的竞争性行业中的国有企业，随着改革的推进，最终将会转变为私人企业。
而剩下的一些在纯粹公共领域的国有企业所需要的金融支持可以由政策性银行来提供。
从这个意义上，目前的政策性银行还不能担此重任。
①其实，国有银行改革像国有企业改革一样也是“一场由原来的‘老子’发动的矛头指向自身的革命”。
②此说法在理论上是成立的，但问题的关键在于“国有”下能否实现真正的“民营”？
所以，这里仅有的分歧在于，虽然在当前实现国有银行私有化不现实，但也必须相当大幅度的调整国有银行的产权才有可能实现“民营”。
③原因在于分散的个人投资实体并不能产生对国有控股方的实质性牵制作用；而在实现“民营”之后，国有银行必然能顺利上市，那时才是个人投资主体进入的最好时机。
④这时也许有人会认为，如果国家仅仅作为一般投资者而获取投资收益，那么，以政府非盈利的行为目标而言，也就不存在国家控股的必要。
但我们说，这种安排只是一种过渡形式，国家控股的目的一方面是为了防止金融风险，更重要的原因在于前面讲到的国有银行的“公共性”在短期内还有必要存在。
另外，郎咸平对世界上78个国家和地区的958家上市银行的股权结构做的调查表明，这些上市银行中，国家持股的比例最高，占28%。
其实这恰好说明了在市场化的进程中国家对银行业适当控制的合理性。
①由美国的《银行持股公司法案》来看，如果持股权超过%，就认为存在控股问题，甚至股权在10%与24%之间也可能存在着控股问题。
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