我国网络问政的主要形式及其发展策略.docx
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我国网络问政的主要形式及其发展策略
我国网络问政的主要形式及其发展策略
第6期
2011年12月
阅江学刊
YuejiangAcademicJournal
No.6
Dec.2011
?
专题研究:
创新社会管理?
我国网络问政的主要形式及其发展策略
唐美丽,施慧娟
（南京信息工程大学,南京210044）
摘要:
网络问政作为连接政府与公众的桥梁,正以其独特的影响力在我国政治社会生活中
发挥着重要作用.当前,我国网络问政存在有序的自上而下,无序的自上而下,无序的自下而
上和有序的自下而上四种形式.网络作为公民问政的新型载体,其开放性和平等性激发了公
民的参与热情,大大降低了公民参与问政的成本,但也表现出代表性不足,参与的非理性,非规
范性等弊端.今后,政府需要建立制度规范,提高网络问政领导能力,网民需要培育良好的网
络道德,树立公民意识,并通过完善立法,提高技术水平和借鉴国外良好做法等途径来整体提
高我国网络问政水平,更好地推动我国民主政治建设.
关键词:
网络问政;问政形式;问政能力;网络道德
中图分类号:
D6;G2文献标识码:
A文章分类号:
1674-7089（2011）06-0085-06
随着网络力量的日益运用和重视,利用网络
力量对政府进行监督的问政形式——网络问政也
应运而生.政府通过网络了解民意,人民通过网
络对政府进行监督管理,网络问政已成为中国公
民行使知情权,参与权,表达权和监督权的重要渠
道之一,极大地促进了我国民主政治的发展.
一
网络问政的四种主要形式
所谓网络问政,就是"以网络为媒介和载体,
以虚拟空间中的交流互动为主要方式,以关注和
参与公共事务为核心的新的政治参与方式,是群
众问事于政府和政府问计于人民的有机统一"….
网络问政对加快我国民主建设意义深远,可以更
好地实现民主决策,科学执政,实现人民当家作
主.2009年7月,人民网发起的网络问政大型调
查显示,近七成网友认为网络问政是党政官员了
解民意的有效方式,对网络问政推动中国民主政
治建设的作用充满期待』.
网络问政的途径多样,当前我国网络问政的
主要形式分为四种:
有序的自上而下的网络问政,
无序的自上而下的网络问政,无序的自下而上的
收稿日期:
2011一lO一3O
基金项目:
江苏省哲学社会科学基金项目"国外互联网管理比较研究"（08TQB004）
作者简介:
唐美丽,女,湖南衡阳人,南京信息工程大学公共管理学院副教授,硕士生导师,南京师范大
学公共管理学院博士生,主要从事网络民主研究;施慧娟,女,江苏扬中人,南京信息工程大学公共管
理学院2010级硕士研究生,主要从事网络民主研究.
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阅江学刊:
2011年第6期
网络问政和有序的白下而上的网络问政①.
（一）有序的自上而下的网络问政
有序的白上而下的形式是最常见的一种网络
问政形式,它是指政府或政府官员在一些知名网
站有序地组织网民对其所关心的一些国计民生问
题进行解答,听取民意,接受群众监督,广泛吸纳
网友关于解决问题的意见,从而拉近官民距离,实
现民主决策.如2008年6月20日,胡锦涛总书
记在强国论坛与网友进行了网上对话.这是有序
的自上而下的问政形式的最典型体现.温家宝总
理2009年以来三次通过中国政府网,新华网与网
友进行在线交流,拉近了政府和百姓的距离,促进
了民生问题的解决.
（二）无序的自上而下的网络问政
无序的自上而下的网络问政形式是指个别官
员或政府部门为了更接近百姓,更了解群众,更好
地作出决策,更好地为人民服务而通过微博,博
客,论坛等互联网形式来了解民情,听取意见,集
思广益.越来越多的政府部门,领导干部开通微
博,搭建与群众沟通的新平台.2011年"微博问
政"已初具规模效应,也从初试锋芒阶段走向了成
熟;如2011年1月11日,浙江省委常委,组织部
长蔡奇在省组织部长会议上公布了个人微博.
2011年全国"两会"期间,新疆维吾尔自治区党委
书记张春贤将"微博问政"推向了高潮.作为当
时通过微博与网友互动的行政级别最高的官员,
他深夜与网友点对点交流,有问有答,令无数网友
颇感惊喜.通过微博,不少官员成为网络红人,如
廖新波,伍皓,章剑华等,均拥有了数十万级别的
粉丝.
（三）无序的自下而上的网络问政
无序的自下而上的网络问政形式是指网民自
发的无组织的通过互联网平台对某些政策或某些
事件发表自己的观点和看法或者宣泄自己的不
满.这种问政形式的最大特点在于民众的自发性
和无组织性.网络给了网民极大的便利,网民参
与讨论的事件或是与他们利益密切相关的,或是
与自身利益无关的.在合法的前提下,任何人都
可以通过互联网发表自己的观点和看法.所以,
这种网络问政形式最为普及也最易被大众接受.
如网友对于发改委的成品油涨价事件以及"中石
化天价酒"事件等在网上引出的沸沸扬扬的争论,
正是网民无序问政形式的表现.
（四）有序的自下而上的网络问政
有序的自下而上的网络问政是指网民有目
的,有组织,有针对性地通过互联网平台,对上级
或当局发布的某些结论或政策作出反应,并发表
白己的看法和意见.自发性和有组织性是该种形
式最大的特点.早前,在"躲猫猫"和"徐宝宝"等
事件中出现的第三方调查团,网友及社会人士都
参与了该事件的调查,并在解决事件中发挥了巨
大作用,成为此种问政形式发挥效应的"敲门
砖".而2010年12月25日发生在浙江乐清的车
祸案更是将这一问政形式推向了高潮.事件发生
以后,在网友的一致呼声中,由网友自发组成的j
支网友独立调查团前往当地调查,并给出了与官
方一致的结论,在解决事件和平息事件中占据了
举足轻重的地位,该网络问政形式的作用也得到
了淋漓尽致地发挥.
二,从网络问政的形式看网络问政的优势和
不足
网络作为公民问政的新型载体,其开放性和
平等性极大地激发了公民参与的热情,而网络问
政的自由和便捷也大大降低了公民参与的成本.
然而,任何事物都是对立统一的矛盾体,网络问政
作为新型的问政方式,也表现出一定程度的代表
性不足,参与的非理性,非规范性等弊端.随着网
络问政的进一步发展,还将产生一些新问题,这些
都需要我们深思和重视.
①此四种网络问政方式的划分南南京信息工程大学公共管理学院曾维和老师提出,本文进行了详尽的分析和论述.
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唐美丽,施慧娟:
我国网络问政的主要形式及其发展策略
（一）网络问政的优势
1.网络问政在一定程度上激发了公民的监
督意识和民主意识,提高了民众参政议政的积极
性.我国公民有对国家机关及其工作人员进行监
督的权利,而监督权在现实中往往很难得到实现,
科层制严密的组织体系以及各级政府的层层把关
往往使得有监督意愿的民众在层层的关卡面前望
而却步,久而久之,以致对问责政府,监督政府失
去激情,甚至失去自身的监督意识和民主意识.
对网络虚拟空间的积极利用使得网络问政这一新
型的问政形式破茧而出,成为民众进行问政,问责
的"新宠".网络问政的出现不但超越了传统意
义上繁琐的监督流程,而且能使民众在最短的时
间实现最迫切意愿的表达.据2009年《人民日
报》和人民网的一项调查显示,87.9%的网民非常
关注网络监督,当遇到社会不良现象时,99.3%的
网民会选择网络曝光._3这充分说明了民众利用
网络进行问政和监督的意识不断提升.有序的自
上而下的网络问政形式由于有政府的主导作用,
一
定程度上能够实现网民与政府的直接交流,在
激发民众监督意识和参与意识中更是起到举足轻
重的作用.同时,由民众自发通过网络联合意志,
向政府反映诉求的有序的自下而上的问政形式,
在激发民众的民主意识上也起着不可忽视的作
用,提高了民众参政议政的积极性.
2.网络问政实现了参与主体的多元化以及
民众与领导层之间的平等互动,从而能最大程度
地汇聚民意.网络的日益普及加上网络的无边
界性,使来自各阶层,各领域,各层次的网民更加
意识到网络的快捷和方便,越来越多的网民更愿
意选择诉诸网络这种形式来表达自身的意愿.
同时,网络问政的出现打破了传统意义上民众通
过写信或上访等间接表达意愿的方式,在网络的
平等虚拟空间内,公民可以突破时间,地域的限
制,及时向政府反映自身意愿,还能得到政府的
及时回应,实现官民平等的良性互动,官方也在
最大程度上汇聚了民智,尊重了民意.由政府组
织并占主导地位的有序的自上而下式的网络问
政形式在实现官民互动上发挥了更为积极的效
用,更容易引起网民的积极回应,实现官民的平
等交流和互动.近年来一些引起巨大轰动的事
件的解决,都是网民意愿得到充分表达的良好
印证.
3.网络问政与传统问政形式相比,更具有便
捷性和直接性,其参与成本更为廉价.传统的政
治参与方式由于受到时间和地点的限制,灵活性,
便捷性都不高.网络问政的出现,消除了人们参
与政治生活的技术障碍,突破了传统地理,信息交
流方式和信息获取途径上的局限性,为人们提供
了便捷的参政工具,使官民实现了直接的互动与
交流,大大降低了人们参与政治的门槛.网络问
政使得民众表达意愿更加直接快捷,政府与民众
距离进一步拉近,在一定程度上实现了政府与民
众间的低成本交流.
（二）当前我国网络问政的不足
网络问政在了解民情,汇聚民智等方面取得
了斐然的成绩,但网络本身存在的局限性以及对
其过分的推崇所产生的问题,也会给社会的发展
带来许多消极的影响.
1.网络的虚拟性,匿名性和盲从性等特点容
易被一些居心叵测的人利用.互联网的便捷性成
为了具有强烈公民意识和崇尚理性的网民进行网
络问政的强有力的"助推器",但其中也不乏一些
打着"民意"旗号的不法分子,他们利用网络的匿
名性和虚拟性,将网络作为肆意妄为的平台,随意
发表各种偏激的言论,甚至散播一些虚假信息,组
织和煽动网民危害国家安全.大部分网民在网上
参与政治的能力有限,对于网上信息的过滤能力
更是缺乏,做不出正确的判断和区分,甚至很多网
民的网上问政纯属跟风,毫无主见.因此,他们容
易动摇立场,被一些虚假言论所利用.无序的自
下而上的网络问政形式在这方面的缺陷尤为突
出.网民在网上无组织的肆意发表言论,其随意
性和自由性为不法分子的不法言论提供"肥沃土
壤",因此对无序的自下而上的网络问政形式应予
以重视并进行合理规制.
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阅江学刊:
2011年第6期
2.部分领导干部不能理性对待网络问政,以
致问政效率低,效果不明显.领导干部在网络问
政的过程中起到了主导性的作用,但是部分领导
干部对于网络问政意识尚浅,部分领导干部在与
网民交流方面存在认识不到位,运用不充分,应对
欠妥当等问题.还有些领导干部不能理性对待网
络问政,偏激地认为网友都是在居心不良地挖其
隐私,揭其短处,不愿意与网友交流.无序的自下
而上式网络问政的无目的性和无组织性缺点显得
尤为突出.在无组织的情况下,网民意愿得不到
一
致结合,再加上没有政府的引导,这种形式在问
政上更是显得力不从心.因此,努力将无序的网
络问政形式转变成有序的形式是我国当前网络问
政的重大课题之一.
3.网络背景下,公民参与网络问政有可能会
出现更大的"两极分化".2007年,中国互联网络
信息中心首次发布报告显示城乡之间的互联网普
及率相差4倍,"数字鸿沟"已经出现.2010年4
月15日,中国互联网络信息中心发布的（（2009年
中国农村互联网发展状况调查报告》显示,截至
2009年12月底,中国农村网民规模已经达到
10681万人,虽然网民规模保持增长,但从普及
率,网民结构,网络应用三方面来看,城乡互联网
差距持续拉大,2009年城乡之间的互联网相对指
数是0.67,也就是说农村居民在使用互联网方面
比城市居民要落后67%,"数字鸿沟"问题越来越
严重.经济落后,互联网发展缓慢导致落后地区
接触网络的机会甚少,基层民众声音的缺乏导致
领导干部并不能完全了解所有民意,导致网络问
政民意汇聚不完整和城乡网络问政的"两极分
化"——接触到网络的民众意愿的充分表达和未
接触网络的民众意愿的完全淹没.
三,完善我国网络问政的策略
网络问政日渐呈现出来的优势,使其成为中
国公众和政府进行沟通的有力渠道,成为公众实
现知情权,参与权,表达权,监督权的新途径.但
网络问政存在的不足更需要我们深思和重视.
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（一）政府方面
自上而下的网络问政形式中,政府所起的作
用是主要的,因此需要政府有更大的作为,使网络
问政更加有序化.
1.确立制度化,规范化网络问政管理制度.
中国青年报社会调查中心2008年曾经对全国31
个省,区,市3046人进行的一项调查显示:
69.7%
的公众担心"对于举报信息只受理,不处理".如
何让"网络问政"走得更远?
制度化和规范化无
疑是最好出路.其中主要包括三个方面的规范化
管理制度:
（1）网络问政办理机制.一些省市区以"红
头文件"形式,建立起回复办理网民留言和领导信
箱回复的固定丁作机制,网络问政从"听"到
"问",从"办"到"督",建立起一套完整的网络问
政办理机制.如四川省2010年5月出台的《"省
长信箱"来信办理工作规则》,广西壮族自治区
2010年7月出台的《关于回复人民网网友留言的
暂行规定》,浙江省2010年8月出台的《关于做好
重要网站网民留言办理工作的意见》等等,都是政
府网络问政制度化的具体做法.
（2）网络发言人制度.自上而下的网络问政
过程中通常采用网络发言人的形式,他们实际上
扮演的是政府与民众沟通的中间角色,他们既需
要熟悉国家的方针政策,具有坚定的政治原则性,
又能与网民打成一片,善于运用网民习惯的语言
与网民进行交流.建立常态化,规范化网络发言
人制度,对网络发言人实行实名制,发言人应该向
社会公布自己的联系方式,以便发生紧急事务时
能够与民众有效沟通.
（3）网络问政评议和问责制.可以推行网民
评议机制和网络问政问责制,增加网民打分评议
环节或渠道,通过网民对政府网络问政行为的评
议,加强网民对政府的监督.政府机关领导和上
级部门需要对不负责任的行为加强问责,进行适
当惩罚,提高问政责任感.
2.提高领导干部信息化水平,加强网络问政
能力建设.在互联网时代,各级党政领导干部必
唐美丽,施慧娟:
我国网络问政的主要形式及其发展策略
须学会在开放的媒体中处理事件,以积极主动的
姿态加强与民众的沟通与交流.领导干部要自觉
加强网络知识的学习,融入网络,关注网络信息.
此外,党政领导需要与网民定期见面交流,拓展网
络问政的深度和广度.4亿多网民中不乏有较高
的理论素养,较宽的视野,较强的智慧和较多社会
关怀的人才,充分调动他们去建言献策,将是政府
的一笔巨大财富.
3.推进"网络问政"和"网下问政"的有效对
接,改善问政效果."网络问政"是反映民意,聚
集民智的一种有效途径,但它本身只是一种形式,
其内核在于提高政府的工作效能,不能作为唯一
途径而忽视"网下问政".我们要把网络问政的
优势转化为党和政府的执政"生产力",使网络民
意在现实的建设民主政治过程中有效地展现出
来.因此,需要通过"网络问政"和"网下问政"的
有效衔接,充分发挥两者优势,才能避免"问政"
的虚设J.各级政府部门要以电子政务构建为契
机,改进工作方式,学会在开放的媒体中处理事
件,积极应对广大网民的问政,依靠"网下问政"
式的社会调查,在掌握真实社情民意的基础上进
行集体决策,妥善解决网络问政的实效性问题.l6j
（二）网民方面
网民是网络问政的参与主体,尤其是自下而
上的网络问政的重要参与者,网民素质的高低直
接影响到网络问政的水平.因此,网民需要树立
网络公民意识,培育良好的网络道德.党的十七
大报告提出,要加强公民意识教育,树立社会主义
民主法治,自由平等,公平正义的理念."网络公
民意识"是公民意识在网络上的延伸,包括现代公
民的民主意识,权利意识,参与意识和法治意
识.在推进网络问政过程中,要加强网络道德及
法律知识的普及,通过网络公民意识教育,培育良
好的网络参政文化,积极引导网民参政议政,使网
络问政能为政府提供更好的意见和建议,有效地
维护公民自身的权利.
（三）法律方面
针对网络问政的法律既要维持网络秩序,又
不能妨碍公民政治参与的自由,在秩序和自由之
间追求两者间的协调和平衡:
一方面要加快立法,
另一方面要加强网络法律监管.
1.建议制定《网络问政促进法》,推动网络问
政发展.当代中国的政治参与逐步从动员型政治
参与向自觉型政治参与过渡,并且参与的行为也
越来越有序化,尤其是网络问政的发展,为中国公
民的政治参与提供了新途径.针对这种变革,有
的学者建议制定《网络问政促进法》,以国家对网
络问政的利用为基本诉求,以立法的方式对网络
问政进行重塑,对网络问政进行扶植,鼓励,指导,
规范和保护,把网络问政建设成为一个积极,认真
参与的网络表达空间,方便国家利用网络民主资
源,体现对网络问政的"用"和"建设"._9
2.加强网络法律监管.除了促进立法,网络
问政还需要加强网络法律监管.需要进一步明确
网络法律监管的主体,明确各管理部门之间的权
责,建设一支高素质的网络执法队伍,加强各管理
部门之间的沟通联系,加大对网络违法犯罪案件
等的查处和打击力度,整治网络秩序.
（四）技术方面
网络民主建立在一定的技术基础上,需要从
信息技术的角度加以完善,为"网络问政"的常态
化发展做好物质和技术准备.
1.推进互联网建设的公益化,消除"数字鸿
沟".当前我国在网络信息技术方面的"数字鸿
沟"依然存在,需要推行互联网建设的公益化,加
大对网络信息化薄弱地区和薄弱环节的投入力
度,为"网络问政"的常态化发展做好物质和技术
准备.因此,对不发达地区和农村采取倾斜和扶
助政策,普及电脑网络知识,让大多数人能够充分
享有互联网资源,从而提高网络问政的广度和深
度,消除信息鸿沟,保障落后地区公民的知情权,
参与权和表达权,增强他们的参政意识,使网络问
政更好地体现公共意志的要求._l叫
2.改进网络信息管理技术.在网络世界里,
人的身份有虚拟性,有时会散布一些不实言论,有
时还掺杂着非理性情绪,使信息的真伪难以判断,
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必须根据网络信息的自身特点改进信息管理技
术.可以运用内容管理等技术,打击违法信息,澄
清虚假信息,披露真相,过滤低俗信息,通过各种
技术手段与网民进行平等对话,引导网络问政有
序发展.
（五）借鉴国外先进做法
对于网络问政的积极和有序发展,我们可以
借鉴国外先进的做法.例如,日本对待网络问政
的办法就是行政指导,既不使用硬性规制的方法
进行干预,又不是放任不管,以其柔性的指导获得
了很好的效果.又比如,2010年英国财政部针对
财政赤字在其网站上专门开设了论坛,征求公众
对缩减财政开支的建议,这一汇聚民智的举措得
到了网民的广泛响应,提出了许多具体而又实际
的建议,如"以更廉价的方式来安排公务员通讯和
办公费用,伦敦警察应停用宝马车而改换便宜车
型,公务员出差时应在网上订酒店而非通过昂贵
的旅行社等."英国政府将此次问计于网民的行动
称为"史上最大规模的公共参与项目",这些做法
对于我国政府应有所启迪.
总之,网络问政作为连接政府与公众的桥梁,
正以其独特的影响力在我国政治社会生活中发挥
着重要作用.针对当前我国网络问政几种主要形
式的利弊,需要我们最大限度地利用有序的自上
而下的网络问政的优势,最大程度地避免无序的
自下而上的网络问政形式的弊端,积极探索网络
问政发展的长效机制,趋利避害,使网络问政走向
常态化,制度化,规范化,同时实现网络问政与网
下问政有效对接,使网络民意在现实的政治生活
中有效展现出来,充分发挥其推进政治文明建设
的作用.
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MainFormsofNetworkGovernanceandItsDevelopmentStrategy
TANGMei—li.SHIHui-juan
（NanjingUnivemityofInformationScience&Technology,Nanjing210044,China）
Abstract:
Atpresent,therearefourformsofnetworkgovernanceinChina.Asanewcarrierofcitizen'S
governance,network'Sopennessandequalitysparkthecitizen'Senthusiasmofparticipationandthenetworkalso
greatlyreducesthecostofthecitizen'Sparticipationingovernance.Meanwhile,networkgovernancehassuch
disadvantagesasinadequaterepresentation,irrationalinvolvementandnon-normalization.Inthefuture,the
governmentneedsimprovethelevelofnetworkgovernancethroughgovernment,netizens,networktechnique
andlawSOastopromotetheconstructionofdemocraticpoliticsinChina.
Keywords:
networkgovernance;formsofgovernance;capabilityofgovernance;internetethics
[责任编辑:
李海中]
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