对我国无线电立法的思考121.docx

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对我国无线电立法的思考121

硕士学位论文

对我国无线电立法的思考

学科专业法律硕士

学位类型

专业学位□科学学位

研究生姓名张浩涵

指导教师姓名、职称李爱年教授

论文编号

湖南师范大学学位评定委员会办公室

二○一三年十一月

分类号密级

学校代码10542学号201001410005

对我国无线电立法的思考

ReflectionsonChina'sRadiolegislation

研究生姓名张浩涵

指导教师姓名、职称李爱年教授

学科专业法律硕士

研究方向立法学

湖南师范大学学位评定委员会办公室

二〇一三年十一月

摘要

信息时代，无线电已经全面进入人们的生产生活中，是经济建设、社会发展和国防建设不可或缺的一环。

人们已经离不开无线电应用，人们之间因无线电波形成了各种权利与义务关系，需要法律规范来调整，而我国虽已形成了以《无线电管理条例》为主要内容的无线电法律体系，但是依旧比较零散，很多涉及频率管理的内容存在于其他同效力位阶甚至低效力位阶的专门法中，而前期立法的内容缺失及20年未修订所导致的内容陈旧问题也十分突出。

具体表现为，一是内容不完善，二是效力位阶低，三是进程滞后，其中内容不完善主要是法律原则不科学，管理体制不顺，频谱资源权属不清，安全保障制度缺失，法律权责不明。

针对以上问题，提出如下立法建议，一是明确立法理念，确立基本原则，主要包括树立战略思维谋发展的宗旨，遵循经济手段促发展的途径，确立经济、生态、社会效益相结合的原则；二是健全法律制度，明晰法律责任，在制度部门主要对行政管理制度，频率管理制度，台（站）管理制度，安全保障制度作了认真研究，提出了完善制度的建议和措施，明晰法律责任具体包括明晰部门权责，加大对违法者责任追究的力度，及制定无线电处罚裁量权基准；三是提升法律位阶，加快立法进度，主要是扩大社会影响力，推进分层次立法。

关键词：

无线电立法；法律位阶；基本制度；法律权责

ABSTRACT

Intheinformationage,theradiohasenteredintopeople'slifeandproduction,itbecomesanimportantpartofeconomicconstruction,socialdevelopmentandnationaldefenseconstruction.Peoplecannotdoanythingwithoutradioapplications,becauseradiowavesbetweenpeopleformavarietyofrightsandobligations,soitneedslegalnormstoadjust.AlthoughChinahasformedalegalsystemwith"radioradiomanagementregulations"asthemaincontent,stillrelativelyfragmented,manycontentswhichinvolvingfrequencymanagementexistothersameeffectiveoreveninefficientforcelevelofspeciallaws,andthelegislationcontentdeletionand20yearswithoutamendmentresultedinthecontentsoftheoldproblemsarealsoveryprominent.Forexample,thefirst,contentisnotperfect.Thesecond,thelowrankoflegaleffection.Thethird,theprocesshaslaggedbehind.Andcontentisnotperfectmainlyrepresentsinthreeaspects:

themaincontentoflegalprinciples;managementsystemisnotsmooth;spectrumresourceownershipisnotclear;thelackofsecuritysystem,theunknownedlegalresponsibilities.Ihaveputforwardthelegislativeproposals.Themaincontentsinclude,oneisclearlythepurposeoflegislation,establishingthebasicprinciples,includingestablishingstrategicthinkinganddevelopment,theuseofeconomicinstrumentstopromotedevelopment,establisheconomical,ecological,socialbenefitsaccordingtotheprincipleofcombiningthedevelopment;twoistoperfectlegalsystem,definitethelegalresponsibility,inthesystemofDepartmentofadministrativemanagementsystem,frequencymanagementsystem（station）,stationmanagementsystem,securitysystemforseriousresearch,putforwardthesuggestandcountermeasurestoperfectthesystem,clearanddefinitethelegalresponsibilityincludingclearresponsibilities,increaseoffenderaccountabilityefforts,andmakeradiopunishmentdiscretionbenchmark;threeistoenhancetheleveloflaw,acceleratingtheprogressoflegislation,themainistoexpandthesocialinfluence,topromotetheleveloflegislation.

KeyWords:

Radiolegislation；thebasicsystem,；legalposition；

legalresponsibility

目录

摘要I

ABSTRACTIII

导论1

第一章我国无线电管理概述7

第一节术语及概念界定7

第二节职责与任务8

第二章我国无线电立法现状及问题11

第一节立法现状11

第二节存在的问题14

一、内容不完善14

二、效力位阶低19

三、立法进程滞后20

第三章加强我国无线电立法的建议22

第一节明确立法理念确立基本原则22

一、树立以战略思维谋发展的宗旨23

二、遵循以经济手段促发展的途径24

三、确立经济生态社会效益结合原则26

第二节健全法律制度明晰法律责任27

一、行政管理体制28

二、频率管理制度29

三、台（站）管理制度32

四、安全保障制度32

五、明晰法律责任33

第三节提升法律位阶加快立法进度35

一、扩大社会影响力36

二、推进分层次立法36

结语39

参考文献41

后记44

第一章导论

信息传递，是人类在生产生活中迫切需要解决的问题。

几千年来，从烽火报信、快马传书、驿站梨花，到发明电报、电话、互联网，人们追求时空通信自由的努力从未停止过，梦想有朝一日拥有在任何时间、任何地点与任何人的无束缚通信自由。

电磁波的发现以及无线电通信技术的发明，对人类传递信息的方式具有划时代的意义。

这是因为无线电波具有光的传播速度，且能够通过调制成为信息的载体，实现人类更快、更远、更准传递信息的梦想。

在信息时代，无线电已经全面进入人们的生产生活中，是经济建设、社会发展和国防建设不可或缺的一环。

无线电波之所以能满足生产、生活需要，具有经济价值，就在于它能够承载信息。

仅仅在我国公众移动通信业务中，无线电波就承载了11亿用户（截至2012年年底）的通信量，为国家创造了巨大的经济效益。

无线电波不仅承载了巨大的通信量，而且具有社会效益。

在北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大活动中，各类无线电指挥调度系统为赛事活动、重大任务的顺利开展发挥了至关重要的作用，在汶川地震、冰雪凝冻等自然灾害和公共应急事件中，无线电的使用为抢救人民群众的生命财产提供了重要的保障。

着眼未来，“十二五”期间，新一代信息技术等战略性新兴产业将以无线电波作为信息化的重要载体，将直接或间接产生不可估量的经济价值和社会价值。

无线电不但在经济领域、公共领域发挥重要作用，在军事斗争战领域也不可或缺。

无线电将成为打赢信息化条件下局部战争的关键，制电磁权与制海权、制空权同样重要。

海湾战争用事实证明，不论美军对无线电的应用，还是破坏，都关系到一个国家的生死存亡。

无线电波的军民两用性较之一般物比较突出，比较特殊。

因此从国家主权角度来看，国家对其本国范围内的无线电波资源具有排他管辖权，可以独立自主地实行无线电波管理政策，独立自主地探测和开发利用无线电波资源。

从社会公共利益角度看，无线电波也可以作为行政法上由公用物和共用物组成的公物存在。

如作为公用物存在的公安、水利等部门专用频段的无线电波，作为共用物存在的公众对讲机频段的无线电波。

从民事应用看，随着我国经济和社会的快速发展，人民生活水平的不断提高，无线电业务已经渗透到社会经济生活的各个领域，广泛应用于有关行业和部门。

“目前，国际电信联盟颁布的《无线电规则》中所划分的42种无线电业务已经广泛应用于我国通信、广播电视、铁路、交通、航空、航天、气象、渔业、科学研究、抢险救灾、新闻媒体、射电天文、业余无线电等各行各业，无线电波成为各行各业应用信息技术中重要或唯一的信息载体”。

人们已经离不开无线电应用，人们之间也因为无线电波形成了各种权利与义务关系，需要法律规范来调整。

我国是社会主义法治国家，目前已基本形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，但这一体系还需要不断完善，无线电法律体系自然也在其中。

加强对无线电立法的思考和研究，一是有助于提高我国无线电立法的质量，二是有助于我国广大无线电工作者参与到立法中来，三是有助于我国无线电法的实施，四是有助于我国无线电法研究的繁荣。

事实上，要管理好无线电，促进无线电事业的发展，只有通过立法，才能创造出良好的制度环境。

首先，通过立法，一是可以为行为主体使用无线电的行为提供法定的模式；二是可以为判断、衡量行为主体使用无线电行为的合法或违法与否，提供法律上的尺度或标准；三是可以使行为主体预先估计到自己或他人使用无线电的行为所导致的法律后果；四是可以运用国家强制力迫使行为主体遵守上升为无线电法律的各种规则，制裁违法犯罪行为；五是可以引导行为主体依法使用无线电，提高法律意识。

其次在经济上，立法可以确立涉及无线电的经济制度，调整经济关系，促进无线电事业的发展；在政治上，立法确立国家无线电管理制度，组织相应的管理机构，从而能够保障无线电事业发展；在科学技术上，立法可以保障和促进无线电科学事业的健康发展。

我国现阶段对无线电立法的研究状况总体而言是缺少复合型研究人才，缺少高质量研究成果。

复合型人才的缺乏导致了无线电立法理论研究的落后，最终导致了无线电立法的滞后。

具体而言，涉及无线电立法的人才主要是专业技术人员，涉及无线电立法的著作几乎没有，论文也十分稀少，大部分立法观点和建议都分散在新闻报道中，或者是在对其他主要问题进行论述中顺带论述。

主要分为三类，一是对无线电法律法规进行解读和建议的文献，包括《无线电管理法律部门》、《对完善的无线电管理法律法规体系的思考》、《浅议制定<无线电法>的必要性》、《<条例>的立法目的和适用范围》、《无线电管理机构的法律地位和基本职能》、《修改<条例>适应发展需要——访信息产业部无线电管理局副局长朱三保》；二是对地方无线电立法的解读的文献，包括为《“电波卫士”铸造执法新利器——解读<上海市无线电管理办法>》、《<云南省无线电电磁环境保护条例>解读》，《依法发挥管理作用全面保护频谱资源——看<天津市无线电管理条例>立法的重要性与出台过程》、《浅谈<湖北省无线电管理条例>的内涵》;三是对个别制度的专门研究的文献，包括《论我国无线电军地双管体制的变革与完善》、《国外无线电管理体制及对我国的启示》、《论无线电频谱资源的刑法保护》、《论无线电频谱使用权的准物权特征及面向技术进步的制度变革》、《法律视野中无线电频谱资源——我国无线电频谱所有权制度的完善方向》、《论无线电频谱资源的物权客体属性——兼评<物权法>第50条之规定》、《认真学习<行政许可法>有效实施无线电频率行政许可》、《论无线电管理部门行政裁量权制度的完善》、《试论无线电干扰民事赔偿制度的建立》、《无线电管理机构防范和打击利用无线电设备进行考试作弊的相关法律依据》。

这其中涉及无线电频谱资源的文献较多，主要是无线电频谱资源进入《物权法》引起了法律研究者的关注的结果。

由此可见，现有研究者虽对部分制度有所研究，但比较零散，缺乏系统研究；比较注重行政管理层面研究，缺乏从经济学、社会学层面的研究；对原理性研究的不足导致对策性研究缺少依据；再者多应急性研究、过渡性研究，目标性、制度性研究缺乏。

无线电技术属于高科技范畴，无线电波在空中传播，完全不受行政区域、行政部门和国界的限制，只服从于其本身固有的自然规律。

无线电管理要达到维护电波秩序，有效利用频率资源的目的，不论从立法方面、审查方面、执法方面，都需要有较全面的知识和专长。

随着无线电技术的飞速发展，无线电立法与自然科学关系越来越紧密，一方面，扩大了法律法规调整的范围，不断给立法工作提出新的问题、观念、方法、手段和术语，另一方面，无线电事业的健康发展变得更加需要法律法规来调整、规范无线电科学技术活动，必须加强和搞好无线电立法工作。

因此，研究无线电立法问题时要关注无线电科学技术发展，学习和掌握无线电科学知识。

但在我国无线电立法研究中，既存在认识误区，又缺少智力支持——缺少既懂无线电又懂法律的专门人才，结果导致立法内容偏颇。

无线电专业人员将一些技术术语、结论生搬硬套进法律论述中，违反了法律的严密性，违背了制定法律的客观规律，而法律专业人员则容易混淆无线电术语定义，得出了错误结论，事倍功半，甚至陷入了困境。

如我国法律研究者对“无线电频谱资源属于国家所有”的物权客体存有争议，电波说、频谱动产说、权利说，众说纷纭，难以统一，甚至连通说也难以形成。

陷入这种困境的主要原因是研究者或者受到了无线电专业知识的限制，或者受到了法律专业知识的限制。

如坚持“无线电波”作为客体的学者，大多数是无线电波专业的研究者，混淆了物理之物和法律之物的概念，而将两者简单等同。

实际上，无线电管理的对象是无线电这一特定的事物，但管理所作用的承受者决不是电波。

也就是说，电磁波一经发射（有些人还不是人为的发射），就是客观存在，人们还不能对其管理或者无法管理。

无线电管理的对象，实际上是人们对无线电波进行开发、使用、研究的各种活动，换句话说，是对无线电台的设置和使用、无线电设备的研制、生产、销售、进口等；又如坚持“频谱”作为客体的学者，大多数是法律研究者，由于受专业知识的限制，将无线电波特征参数当做了无线电波，当做了物质。

但造成这种困境的最主要原因还在于缺乏对无线电波法律属性的研究。

我国《无线电管理条例》和《物权法》都将无线电频谱资源规定为国家所有。

但缺乏对无线电频谱资源法律属性的研究，很多学者还将其理解为一种自然资源，错误引用《宪法》第9条，加以论述无线电频谱资源。

实际上，自然资源的观点产生于1973年ITU托雷莫里诺斯公约，但此后ITU不再支持这种观点，鲜有人将之当做一个法律问题来引起注意。

造成这种局面的主要原因，一是我国的无线电研究，只重视技术研究，而忽视了法律对促进自然科学发展的作用，二是我国无线电立法主要是靠政府行政管理部门推动，而没有通过社会主义市场经济的发展需要推动立法，以至于无线电对社会虽然影响重大、深远，社会对无线电立法关注度不高，引不起立法者重视。

本文从我国无线电管理工作出发，采取了背景分析法、历史研究法、文献研究法、比较研究法，对当前无线电立法情况进行了认真分析和总结，形成了对无线电立法认识和研究的基础。

采用背景分析法和历史研究法，对我国无线电事业的发展历程、管理机构及其职责的设置及沿革、法律法规体系的形成及变化过程进行了考察，提炼形成了自己的观点和看法；然后广泛查阅了涉及无线电立法的文献资料，对已取得的成就和尚存在的问题进行了认真梳理，最后采用比较研究法，将初步形成的观点和看法与已有研究成果进行比较，在积极借鉴国外先进经验的同时，充分吸收我国已有无线电立法经验和最新研究成果，经逐步完善后，提出了自己的建议。

本文的主要内容共四章，第1章导论，主要介绍了本文选题背景及意义，综述了国内的研究状况，明确了研究方法及主要内容。

第2章对我国无线电管理概述，主要对无线电术语做了介绍，对重要概念进行了界定，同时介绍了无线电管理机构的职责和任务。

第3章和第4章是本文的主体部分。

其中第3章主要介绍我国无线电立法现状及存在的问题，其中存在的问题主要包括内容不完善、效力位阶低、立法进程滞后三个问题。

第4章主要是加强我国无线电立法的建议，主要内容包括明确立法理念，确立基本原则；健全法律制度，明晰法律责任；提升法律位阶，加快立法进度。

其中主要制度包括行政管理制度，频率管理制度，台（站）管理制度，安全保障管理制度；明晰法律责任包括立法明晰部门权责、加大责任追究力度和制定处罚裁量基准权。

第二章我国无线电管理概述

第一节术语及概念界定

在无线电立法中，经常可以看到从无线电科学、技术研究等领域借用的术语。

这是因为无线电立法不但要涉及法学领域的知识，而且要涉及无线电领域的知识。

无线电知识有其自身的特点，首当其冲就是有自己的术语。

技术性术语可以准确地、简洁地表达它所反映的概念，消除相近概念混淆的可能性，有助于开展法学研究，更加准确地制订法律规定，从而有利于对法律更好地理解和正确的适用。

根据《无线电管理条例》和国际电信联盟《无线电规则2008年版》制定的《中华人民共和国频率划分规定》，是进行无线电专业研究和法律研究的基础性文件，文件规定的定义术语及其他内容应作为标准规范，统一不同认识。

因此介绍无线电术语应以此为准。

在我们的日常生活中，耳熟能详的无线电（radio）实际是指对无线电波的使用的通称。

具体而言，无线电是指利用电磁波在空间的扩散和传播实现信息传递和通信的技术。

由于摆脱了导线的束缚，采用无线的方式进行信息传递和通信，因而称为无线电。

无线电技术传入中国并不晚。

1899年，中国满清政府首先在广州、马口、威远等要塞以及江防舰上设置了无线电台。

1928年8月，国民党中央广播电台开始播音。

无线电波或赫兹波（radiowavesorhertzianwaves）是指频率规定在3000GHz以下，不用人造波导而在空间传播的电磁波。

无线电波具有波动传递的特性，可以用来实现信息传递（如广播、通信）；无线电波具有反射特性，可用来实现目标探测（如雷达、遥测遥感和导航等）；无线电波具有携带能量的特性，可用来加热食物、熔化矿石。

近年来，学理上对有体物逐渐采取扩大解释，认为有体物不必具有一定形状或固定的体积，不论固体、液体或气体，均为有体物。

对有体物的扩大解释，使得无线电波具备了成为有体物的条件，被划入了有体物的范围内，但比较特殊，其特殊性就在于“无形”。

因此，无线电波可归为特殊的有体物。

无线电频率是指无线电波或其分量，以及相关射频信号（即无线电波发射/辐射前和被接收后）按照简谐函数（正弦、余弦）规律每秒变化的周数以赫兹（Hz）为单位，是频率域（即频域）上的一个点，是表征无线电波的一种物理量，是区分不同无线电波的特征参数之一。

无线电频率是简谐无线电信号变化周期的倒数。

但在无线电领域，频率被普遍用作表征无线电波，这主要是因为人们发现同频率的无线电波之间具有干扰，频率在反映干扰上具有其他参数所不具有的直接性。

虽然各国对无线电频谱中频率起止范围还有不同的规定，但对于无线电频谱的定义有一点是一致的，即无线电频谱是无线电频率的组合。

因此，无线电频谱资源实际上就是无线电频率资源。

第二节职责与任务

我国《无线电管理条例》第三条明确规定“无线电管理实行统一领导、统一规划、分工管理、分级负责的原则，贯彻科学管理、促进发展的方针。

”无线电管理不是单纯的技术业务管理，而是一项涉及到社会稳定、国家安全和国家主权等政策性很强的工作。

开展无线电管理的目的是为了科学规划、合理配置宝贵的频率资源，加强无线电台站管理，消除各种有害无线电干扰，维护空中电波秩序，保障各项无线电业务的正常运行。

新时期，我国无线电管理工作的总体要求是“管频率，管台站，管秩序，服务经济社会发展、服务国防建设、服务党政机关，突出做好重点无线电安全保障工作”。

频率管理是无线电管理的核心任务，因为频率是开展无线电业务的唯一载体，需要无线电管理部门提供保障。

无线电管理机构作为政府职能部门，代表国家对无线电频率资源进行科学规划和合理配置，保障各种无线电业务按照规定运行，防止不同无线电业务和无线电台站之间产生干扰，同时要注重统筹协调，全面保障通信、交通、气象、航空、航天、广电、公安等行业和部门的需求。

在新时期，无线电管理机构要积极倡导无线电新技术、新业务的开发和应用，适时对《频率划分规定》进行修订，以确保既能满足国内无线电业务用频要求，又能保持与国际一致。

台站管理是无线电管理的基础。

随着无线电技术和业务的推广和普及，无线电台（站）的数量激增，电磁环境日趋复杂。

为了全面掌握无线电台站的基本情况，无线电管理机构大力推进信息化建设，建立了台（站）管理数据库，在全国开展了无线电台（站）数据清理登记工作，进一步提升了无线电台（站）管理的水平。

为了加强对研制、生产、进口和销售无线电设备的管理，无线电管理机构严格实施无线电设备型号核准制度，进一步提升了台（站）设备的市场准入门槛。

秩序管理是无线电管理的保证。

无线电干扰是破坏空中秩序的罪魁祸首。

如果不能及时消除，就可能引起通信中断、广播电视难以正常收看收听，甚至造成航班不能安全起降、列车调度失灵，直接威胁到人民群众的生命财产安全，影响到国家安全和社会稳定。

因此，要管理好空中电波秩序，就必须加强高科技的基础设施建设，严密监控电磁环境，杜绝各种干扰隐患，及时防范、打击各种无线电干扰行为，建立健全频率保护工作长效机制。

安全保障工作是无线电管理的新重点。

随着我国综合国力的不断提升和国际影响力的不断扩大，在我国举行的重大活动日益增多，为了营造出良好的电磁环境，确保各项重大活动的顺利进行，安全保障工作称