常德市北部新城片区基础设施配套建设PPP项目.docx
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常德市北部新城片区基础设施配套建设PPP项目
常德市北部新城片区基础设施配套建设PPP项目
实
施
方
案
编制单位：
常德市住房和城乡建设局
咨询机构：
湖南金科财智管理顾问有限公司
2017年7月
常德市北部新城片区基础设施配套建设
PPP项目实施方案
1.方案编制依据与原则
1.1方案编制依据
1.1.1法律法规依据
（1）《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国公司法》等法律；
（2）《中华人民共和国政府采购法实施条例》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《建设工程质量管理条例》《企业国有资产监督管理暂行条例》等行政法规；
（3）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号）等规章。
1.1.2国务院规范性文件依据
（1）《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）；
（2）《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）；
（3）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）；
（4）《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）；
（5）《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）；
（6）《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）；
（7）《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）。
1.1.3部委规范性文件依据
（1）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）；
（2）《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）；
（3）《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）；
（4）《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，含附件《PPP项目合同指南（试行）》）；
（5）《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）；
（6）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号，含附件2《政府和社会资本合作项目通用合同指南》）；
（7）《财政部、住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）；
（8）《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21号）；
（9）《财政部关于印发的通知》（财金〔2015〕167号）；
（10）《财政部、发展改革委关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）；
（11）《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）；
（12）《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92号）；
（13）《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）；
（14）《国家发展改革委关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》（发改投资〔2016〕2231号）；
（15）《财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）；
（16）《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）。
1.1.4常德市规范性文件等依据
（1）《常德市人民政府关于市本级推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（常政发〔2017〕3号）；
（2）常德市PPP领导小组《关于加快推进市本级PPP项目落地实施等有关事项的通知》（常PPP组发〔2017〕2号）；
（3）《常德市城市总体规划（2009-2030）》；
（4）《常德市北部新城片区基础设施配套建设可行性研究报告》。
1.2方案编制原则
严格遵守国家法律、法规、规章和政策规定的原则。
严格遵循公平、诚信和公共利益优先的原则。
严格遵循政府方和社会资本方平等合作、利益共享、风险共担、全程合作的原则。
2.项目建设背景与必要性
2.1项目建设背景
根据《常德市城市总体规划（2009-2030）》要求，常德市将进一步加快城市建设：
围绕增强中心城区的带动功能，推动江北城区向北、西、东发展，进一步完善各项专业规划和控制性详规，按照“一带、两轴、三城、多片区”的发展新格局，加快主干道路、桥梁、管网及海绵城市等重大项目建设进度，重点构筑“七纵七横”骨架主干路，尽快拉开160平方公里城市骨架。
其中，江北城区为“三城”中最重的一城，沾天湖片区为“多片区”中最美的一区。
然而，北部新城基础设施破旧，尤其是北部片区开发建设速度停滞。
由于政府城建资金投入有限，北部片区市政基础设施建设投入不足，加上国家对金融和土地审批的调控，制约了北部新城北部片区的顺利拓展。
城市发展是必然的。
根据常德市城市建设现状，江北城区的发展是带动整个城区发展的“发动机”，而北部新城的发展又是江北城区发展的“动力引擎”。
因此，常德市委、市政府计划修建环带状城市休闲综合性公园——北部新城环形公园，使其起到改善新城区城市面貌、环境保护、社会生活的重要作用。
同时在此区域着力形成常德金融商务区（CBD项目），届时将有2个五星级酒店、会展中心、柳叶湖接待中心、大剧院等金融配套设施。
然而，无论是上述重大项目建设，还是项目建成后的运营，都需要便利的基础设施条件作为前提和保障，必须拥有数量足、质量高、运行条件良好的道路交通及其它基础配套设施条件。
常德市北部新城片区基础设施配套建设项目主要包括道路、桥梁、泵站、水系、停车场等5大内容的建设，项目建成后能大大改善沿线交通设施条件，提高居民生活质量，改善民生，促进区域经济发展，加快城市建设步伐，对于江北城区向北拓展起到重要的带动作用。
因此，本项目建设对拓展城市发展空间，实现“常德北部新城”战略构想，增强壮大区域经济都具有十分重要的意义。
2.2项目建设必要性
本项目采用PPP模式，实现政府项目物有所值，项目建设以改善居住环境，本项目的建设对完善当地城市规划，为北部新城的建设提供基础设施保障，进而实现“常德北部新城”的战略构想。
能带动周边地区城市发展，促进常德市旅游资源整合，方便市民通行的迫切需要。
本项目通过将区域道路、停车场、环形水系公园建设成海绵型载体，是常德市海绵城市示范区建设的重要内容，符合国家海绵城市建设相关政策。
本项目能够直接和间接的为当地提供一定的就业机会，能够促进地区各项事业的发展。
项目在建设过程中将会给设计院、施工单位、监理单位等提供许多机会。
同时项目建设需要大量用工，这样可以激活建材业的一些企业。
另外，伴随着建成后的城市基础设施功能的不断完善和充分发挥（如商贸文化设施、社区服务设施和其它公共设施），可以促进二、三产业的发展，安置大量人员就业，有助于当地社会的稳定与经济的健康可持续发展。
3.项目概况
3.1项目投资
常德市北部新城片区基础设施配套建设PPP项目为新建项目，项目投资估算约628,399.17万元，其中：
建安工程费约333,867.00万元，项目建设用地成本（包括集体土地征用报批税费、土地征用补偿、地上附着物征拆补偿安置费用和国有土地收回补偿、国有土地上房屋征收与补偿费用等一切与项目建设用地相关的费用，下同）约233,637.86万元，除项目建设用地成本外的其他前期费用约32,800.60万元，建设期利息约28,093.71万元。
表3-1投资估算表
序号
项目名称
金额（万元）
1（=2+6）
估算总投资（动态投资）
628,399.17
2（=3+4+5）
建设投资（静态投资）
600,305.46
3
建安工程费
333,867.00
4
项目建设用地成本
233,637.86
5
除项目建设用地成本外的其他前期费用
32,800.60
6
建设期利息
28,093.71
以上数值均为估算金额，本项目最终投资额与上述估算金额如存在差值，社会资本方或项目公司不得要求政府方承担除按现比例调整项目资本金和3.1.2条所涉及的费用以外的责任。
本项目最终投资额按以下口径及规则核定：
3.1.1建安工程费按本方案第7.5.1条确定。
3.1.2项目建设用地成本按实际发生额据实结算。
如项目建设用地成本占项目最终投资额的比例超过40%，则超出部分由政府方承担。
3.1.3除项目建设用地成本以外的其他前期费用，按常德市市本级相关标准包干。
市本级相关标准中未涵盖的，可依据费用发生时的相关规定或协商结果据实结算。
3.1.4建设期利息的测算过程详见表8-2，最终须结合资金实际到位情况、项目实施进度进行核定，其中：
项目建设用地成本部分的利息按资金实际到位额度、占用时间进行计算，建安工程费和其他前期费用的利息按经政府方审批同意的工期结合支出均衡发生的原则计算。
3.2项目建设内容
本项目主要包括道路、桥梁、泵站、水系、停车场等5大内容的建设（最终以政府相关部门批复的文件为准），具体情况如下：
3.2.1道路工程
根据海绵城市建设理念，拟对北部新城片区内的东风路、土吉街、高吉街等27条道路进行新建；主要包括道路、给排水、管线综合、路灯照明、交通及附属设施、城市家俱、海绵城市、绿化景观等内容的建设。
道路全长39274米，总面积1048952平方米。
明细如下:
表3-2道路建设内容及规模明细表
序号
道路名称
起止点
长度
（米）
红线宽
（米）
道路面积
（平方米）
备注
1
东风路
常德大道-吉生路
316
20
6320
支路
2
土吉街
沾天湖南环路-茶湖路
711
20
14220
支路
3
高吉街
沾天湖北环路-岩子堰路
328
20
6560
支路
4
吉信路
沾天湖南环路-高丰路
1132
24
27168
支路
5
北定南路
沾天湖南环路-高丰路
1130
24
27120
支路
6
北定北路
月亮大道-银牛路
2275
20
45500
支路
7
德浦路
岩子堰路-银牛路
464
20
9280
支路
8
吉生路
阳山大道-朝阳路
828
20
16560
支路
9
沾天湖南环路
阳山大道-太阳大道
3076
60
184560
主干路
10
茶湖路
阳山大道-朗州路
1938
20
38760
支路
11
高丰路
阳山大道-紫缘路
4892
30
146760
次干路
12
六家溶路
朝阳路-年寿路
2748
30
82440
次干路
13
腰路铺路
沾天湖南路-太阳大道
562
20
11240
支路
14
玉盘路
泉水北路-月亮大道
1029
20
20580
支路
15
芳园路
沾天湖东环路-紫缘路
733
20
14660
支路
16
瓦亭岗路
北定北路-沾天湖东环路
1925
24
46200
支路
17
杜荣路
朗州路-年寿路
843
20
16860
支路
18
牟家岗路
六家溶路-万寿路
1744
24
41856
支路
19
万胜路
朗州路-泉水路
1645
24
39480
支路
20
双桥路
太阳大道-万胜路
2882
20
57640
支路
21
泉水路
太阳大道-月亮大道
1606
30
48180
次干路
22
柳常路
展诚巷-太阳大道
278
24
14736
支路
23
丰沾路
北定北路-泉水路
2246
40
89840
次干路
24
规划支路4
泉水路-环湖路
311
24
7464
支路
25
财鑫巷
北定北路-朗州路
260
12
3120
支路
26
柳春路
展诚巷-柳泉路
408
12
4896
支路
柳泉路-环湖路
168
14
2352
27
展诚巷
紫缘路-太阳大道
2460
10
24600
支路
3.2.2桥梁工程
拟在常德市北部新城片区内新建8号桥、14号桥、15号桥、16号桥、17号桥、20号桥、21号桥、22号桥等8座桥梁进行新建。
明细如下：
表3-3桥梁建设内容明细表
序号
桥梁名称
长度（米）
红线宽（米）
备注
1
8号桥
140
33
2
14号桥
50
40
3
15号桥
100
40
4
16号桥
30
20
5
17号桥
30
20
6
20号桥
70
20
7
21号桥
110
33
8
22号桥
70
22.5
3.2.3泵站工程
拟在常德市北部新城片区内新建黄土岗污水泵站及污水净化中心污水泵站2座。
3.2.4水系工程
主要包括水系整治、景观建设工程。
（1）水系整治
水系整治工程主要内容包括清淤与连通、引水与排水、生态驳岸工程、海绵城市等。
1、清淤与连通工程
由于项目区现状水系中的沟、汊、塘、池毫无规则，杂乱分布，水深较浅，约为1米，且不流通，污水中含有大量富营养化的淤泥，并大量沉积，需要清淤处理，清淤深度3米，清淤量213万立方米。
同时将原有水面连通，挖方量54万立方米。
2、引水与排水工程
在西北水流入口处和南侧水流入口处各设置水闸1处。
当河流水位达到28.5米时，由机埠向沾天湖强排，当河流水位低于28.5米时，则由两处水闸开闸引水。
为保证水质达到《景观娱乐用水水质标准》（GB12941-91），定期引水排水保持水质。
3、生态驳岸工程
为了使堤岸及周边景观配套，河岸采用刚性和柔性两种结合的方式进行驳岸，驳岸面积为148080平方米。
（2）景观建设
常德市北部新城环形水系综合整治工程范围为东起柳叶湖、南至太阳大道、西抵皂果路、北达沾天湖。
总用地面积为4060025平方米，其中水域面积1164424平方米。
按照不同的设计主题分为景观娱乐区、文化休闲区、生态涵养区、运动游憩区四部分。
3.2.5停车场工程
根据《常德市停车场专项规划》，本项目拟在常德市北部新城片区内新建26个停车场，停车场总用地面积268000平方米，设置公共停车位6591个。
3.3项目经济技术指标
3.3.1项目合作期限
本项目合作期限定为20年，其中：
建设期5年（单个子项目建设期原则上不超过2年），运营期15年。
3.3.2项目投资计划
表3-4项目投资计划表单位：
万元
建设内容
静态投资额（合计）
建安工程费
项目建设用地成本
除项目建设用地成本外的其他前期费用
一期
财鑫巷、展诚巷
10,275.55
5,461.00
4,278.04
536.51
二期
北定南路、北定北路、双桥路、高丰路、16号桥、8号桥、20号桥、沾天湖南环路、六家溶路、瓦亭岗路、吉信路、丰沾路、北部新城环形水系
433,305.92
229,505.00
181,253.32
22,547.60
三期
柳春路柳春路、东风路、土吉街、高吉街、德浦路、芳园路、黄土岗污水泵站
20,429.93
11,993.00
7,258.68
1,178.25
四期
吉生路、茶湖路、腰路铺路、玉盘路、杜荣路、柳常路、规划支路4、牟家岗路、万胜路、泉水路、14号桥、15号桥、17号桥、21号桥、22号桥、停车场、污水净化中心污水泵站
136,294.06
86,908.00
40,847.82
8,538.24
合计
600,305.46
333,867.00
233,637.86
32,800.60
表3-5项目建设进度计划表
建设期
0
1
2
3
4
5
一期
二期
三期
四期
3.4项目产出说明
序号
设施资产
产品或服务
受众区域及对象
可持续性
质量及标准
数量及规模
1
道路工程
道路通行服务
周边居民等公众
运营期15年
《城市道路工程设计规范》（CJJ37-2012）；等建筑标准
北部新城片区内的东风路、土吉街、高吉街等27条道路进行新建
2
桥梁工程
通行服务
周边居民等公众
运营期15年
桥梁工程建设标准及规范
新建8号桥、14号桥、15号桥、16号桥、17号桥、20号桥、21号桥、22号桥等8座桥梁
3
泵站工程
水力提升服务
周边居民等公众
运营期15年
泵站设计、建设、维护相关规范
建筑面积3400平方米
4
水系工程
水上通行、景观及观赏服务
周边居民等公众
运营期15年
水系工程建设、运营、维护规范
水系整治、景观建设及地下配套管线布置等工程
5
停车场工程
停车服务
周边居民等公众
运营期15年
停车场建设规范
公共停车位6591个
3.5项目实施情况
3.5.1项目前期进展
（1）项目可研、立项已完成；
（2）项目已通过物有所值评价，财政承受能力认证；
（3）非立项前需完成的前期工作，在项目报建前完成。
3.5.2相关配套安排
为提高项目实施的效率，政府方承诺协助项目公司办理、取得项目投资、建设、运营、移交等工作有关的行政许可、审批手续。
项目公司成立前已发生的所有项目建设用地成本等前期费用，由项目公司按常德市财政局投资评审中心金额承担。
本项目建设过程中应由政府方承担的与项目相关的外部配套设施由项目公司负责建设，政府相关部门负责协调，所需费用计入项目总投资。
4.采用PPP模式的必要性与可行性
4.1采用PPP模式的必要性
4.1.1项目采取PPP模式能有效增加供给，提高运营效率
相比传统政府采购模式下，本项目采用PPP模式将能更好的发挥社会资本运营、管理经验，比通过政府自身去运营将获得更好的直接和间接效益。
另外，相比传统政府采购模式下，本项目采用PPP模式建设，既提高项目建设效率并增加了公共产品和服务的供给速度，又在政府的管理控制下，避免某个领域基础设施的过度建设，将这部分资金进行合理利用增加其他领域基础设施服务的供给，改善投资环境，合理分配基础设施的行业比例，保证每个行业的合理供给。
对社会资本企业来说，既降低参与公共领域项目的门槛，又拓宽了企业发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。
对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。
传统政府购买模式通常将建设和运营分别交给不同的机构来负责，本项目通过PPP模式将建设和运营交给PPP项目公司来统一负责，由专业的人负责专业的事，降低运行风险，并通过责任整合促进整体运营效率提升。
4.1.2项目采取PPP模式能优化项目风险分配，降低全生命周期成本
与传统的政府购买模式相比，本项目采用PPP模式，可以在一定程度上优化项目的风险分配。
在本PPP项目中，政府和社会资本相互合作，共同进行常德市北部新城片区基础设施配套项目的建设和运营工作，通过双方谈判制定比较合理的风险分配机制。
采用PPP模式，按照风险由最有能力和优势的一方承担的原则，在本PPP项目合同签订的过程中，设置合理分担项目风险机制，优化风险分担格局，对项目的成功具有促进作用。
在传统模式下，政府几乎承担了项目全过程中的支出，同时获得的运营效益一般，同时政府承担其中绝大部分风险。
但是在PPP模式下，通过社会资本来对本项目全生命周期的各项活动进行整体负责，充分整合，减少政府对项目具体环节的干预，充分发挥市场力量。
政府不需直接投资进行设施的建设，将建设、运营管理交由项目公司，从而将项目建造、运营维护、财务和移交等商业风险转嫁到社会资本方，而政府只需要承担法律、政策等风险，不可抗力等风险则由双方合理共同承担。
4.1.3项目采取PPP模式有利于转变政府职能，实现政企分开、专业运作
PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障“常德市北部新城片区基础设施配套建设PPP项目”的产出绩效，达到物有所值。
以PPP模式运作本项目，把政府从微观事务中解脱了出来，并且在基础建设领域引入市场竞争，让专业的人做专业的事，最大限度发挥各自的优势以追求项目的低成本和高效率，同时引进富有经验和开发经验的社会资本，做好本项目的同时又扩大了本项目的知名度。
此外通过引入社会资本的技术优势和市场竞争机制，可以促进社会资本在竞争中不断进行技术研发和改进，进而促进行业创新。
4.1.4项目采取PPP模式符合国发〔2014〕43号文规定
为加强地方政府性债务管理，国发〔2014〕43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“修明渠、堵暗道”，即通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”被堵，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本方合作（PPP）模式。
4.1.5项目采取PPP模式是构建现代财政制度，减轻政府财政压力的重要内容
财政是国家治理的基础和重要支柱，PPP模式强调市场机制作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，符合现代财政优化资源配置、促进社会公平基本要求。
推广运用PPP模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。
通过本项目不仅可以减轻地方政府财政压力、改善债务可持续性，同时，为避免推高市场收益率，引入市场竞争将有助于鼓励和扩大社会资本对常德市公共服务设施的投资，扩宽融资渠道，完善投资环境，合理配置资源，促进市场竞争，推动体制机制创新。
基于以上分析，本项目采用PPP模式是必要的。
4.2采用PPP模式的可行性
4.2.1项目价格调整机制灵活
政府方根据“绩效付费”模式，支付项目公司服务费，调价机制按本方案7.5条执行。
4.2.2项目采用PPP模式可以提升项目运作与管理技术上的效率
在PPP融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与合伙企业进行协作，而这些参与公共事业项目的战略投资者们在项目的前期就参与进来，与公共部门共同探讨项目融资的可行性，缩短前期工作周期。
同时带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，有效提升项目运营效率。
4.2.3项目采用PPP模式符合政策要求
推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、符合政府职能转变的必然要求。
根据《国务院关于加强地方政府
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