实施地质灾害搬迁避让途径研pan.docx

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实施地质灾害搬迁避让途径研pan

实施地质灾害搬迁避让研究

潘永佩

<中共兴仁县委党校贵州兴仁562300）

摘要：

搬迁避让，是对威胁严重而有治理困难的地质灾害，进行选址搬迁，有效避免和减少因地质灾害造成的损失，切实保障人民生命财产安全，促进经济发展和维护社会稳定。

探索避让搬迁机制，总结工作方法、牢固树立地灾防治理念更加重要，具有广泛的现实意义。

本文通过对兴仁县搬迁避让实践调研提出了坚持与工业化、城镇化发展相结合，构建搬迁补偿标准，让农民带着财产向城镇迁移的对策建议。

关键词：

地质灾害；搬迁避让；生态文明；环境权

地质灾害，是自然灾害之一，包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。

地质灾害包括很多内容，我们平时所接触的一般有滑坡、泥石流、塌陷、地裂缝等灾害，很大一部分是大自然的活动形成的，也有一部分是人为因素造成的。

减轻灾害不仅是一个复杂的自然科学问题，也是一个极其严肃的社会科学问题，应从保障国家长治久安和促进人类社会可持续发展的高度来认识减灾事业。

地质灾害，通俗地说，造成了人员伤亡、财产损失，或者使人的生命、财产受到威胁的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降就是地质灾害。

发生了的是灾害，将要发生的是灾害隐患。

搬迁避让,对威胁严重而有治理困难的地质灾害，进行选址搬迁，减少损失。

地质灾害发生后，或者某地方有潜在的地质灾害隐患，通过地质工作人员的调查，确认此处不适合居住、生活、生产，对所有地质灾害进行工程治理比较效益低下，就另选新址重建家园更为安全、经济合理，则应当进行统一规划建新村，进行户籍不变的或者改变的人口迁移，而搬迁避让的地点也必须经过地质人员的现场勘查论证，没有地质灾害隐患才可以搬入。

一般为搬迁避让选取的居住点称之为安置点。

搬迁避让是地质灾害治理的一种措施，地质灾害治理是事关人民生命财产安全的大事，是保护地质环境的需要，对合理开发利用环境资源、保护环境生态安全、维护社会稳定、促进经济社会可持续发展具有重要意义。

也是政府维护社会公共安全的重要职责之一。

搬迁避让就是提高人民的幸福指数。

胡锦涛指出：

“我们提出树立和落实科学发展观，就是要实现以人的全面发展为目标，让发展的成果惠及全体人民。

”[1]坚持科学发展观，政府拿出资金为地质灾害区搬迁，就是让中国改革发展的成果惠及地质灾害防治区全体人民。

研究实施地质灾害搬迁避让有利于我国地质灾害防治体系的建立。

一、兴仁县地质灾害区域背景及地质灾害分布

1、区域地质背景

兴仁县地处贵州省西南部的斜坡地带，属高原峡谷区，山高坡陡，地形起伏较大，沟壑切割深，地质构造复杂，降雨集中，灾害性天气多。

为贵州省地质灾害易发区域，主要类型有滑坡、崩塌、泥石流、塌陷等，具有突发性和不可预见性等特点。

兴仁县位于黔西南州中部，国土面积1785平方公里，辖14个乡镇、4个街道办事处、162个村<居、社区），总人口52万。

兴仁县201个地质灾害点处民居住着布依族、苗族、彝族等少数民族，而且他们是兴仁县典型的高山区，矿山地区，贫困地区。

2、地质灾害分布

地质灾害隐患点呈逐年上升趋势，点多面广，地质灾患害隐点主要分布于矿区,防治工作相当严峻，地质灾害防治工作任务十分繁重。

据贵州省地质矿产勘查开发局一○五地质大队2006年7月对兴仁县所作的《贵州省兴仁县地质灾害调查与区划》报告，兴仁县地质灾害较为严重，共有各类地质灾害点134处，其中：

滑坡95处<含潜在滑坡隐患点65处），崩塌21处<含14处崩塌隐患点），地面塌陷10处，地裂缝7处，泥石流1处，但经过几年的发展变化，现兴仁境内共分布有地质灾害点201处，以每年10%左右的速度递增，威胁3599户，23800人，潜在经济损失2.46亿元，全县18个乡、镇<街道办事处）有16个乡、镇<街道办事处）分布有地质灾害，地质灾害以滑坡、崩塌、地裂缝为主。

从平面上主要分布在真武山、新龙场、下山、潘家庄、百德及屯脚镇一带，其余乡镇零星分布。

从空间上看，由于受地形、地貌及地质构造和人类工程活动的综合影响，其空间展布格局不均衡，具有局部呈密集式分布的特征，主要表现为人类工程活动强烈的地区成群出现，如潘家庄镇、真武山办事处、下山的采矿区滑坡、地裂缝灾害等；其次在地形切割较强烈的软硬相间岩组区发育，如屯脚、田湾、新马场、民建一带滑坡、崩塌灾害。

《黔西南州矿山地质环境保护与治理规划<2018—2020年》中指出，全州采矿活动引发、诱发或加剧次生地质灾害发生共350处，其中兴仁县71起，其中滑坡47起、崩塌12起、泥石流1起、地面塌陷8起、地裂缝5起。

兴仁县地质灾患害隐点主要分布于矿区。

现在作为兴仁县地质灾害一般治理区是：

兴仁县田湾至百德矿区、鲁础营至雨樟矿区，总面积为148.05K㎡；作为兴仁县地质灾害重点治理区是：

兴仁县下山至潘家庄矿区、新龙场至四联至城关至李关矿区、兴仁县大山至回龙矿区、巴岭至屯脚矿区总面积为478.97K㎡。

二、兴仁县实施地质灾害搬迁避让工作的主要经验

坚持科学发展观，统筹城乡发展，实施城乡一体化。

地质灾害防治工作成绩突出，搬迁避让工作不断推进。

实施少部分人口向环境优美，生产生活条件好的地方搬迁，绝大部分人口向城镇搬迁。

机制创新，举措得当。

实现了农民搬得出、稳得住、能致富。

实现了社会效益、经济效益、生态效益的良性互动。

机制是经过实践检验的、有效的方式方法，并进行一定的加工，使之系统化、理论化，对实践工作产生有效指导。

不因组织负责人的变动而随意变动。

只有建立完善的灾害防治机制，才能使地质灾害防治工作稳步发展，保持长久的活力。

多年来一贯坚持，认真贯彻“预防为主，避让与治理相结合”的方针。

为了有效预防和治理地质灾害，减轻灾害造成的损失，维护人民群众生命及财产安全，县委政府高度重视，开展地质灾害群测群防“十有县”建设，完善我县地质灾害防灾机制体制。

成为第二批地质灾害群测群防“十有县”。

将受地质灾害威胁的农民首先列入扶贫、代赈移民搬迁规划和年度计划，采取“政府扶持，干部负责，个户自救”的方法，积极实施地质灾害移民搬迁工程。

据统计，自2008年到2018年以来，我县共投入资金2100多万元，实施地质灾害点移民搬迁717户、3227人，新建房屋2868间。

依托建设工程搬迁。

让搬出的群众搬得出、稳得住、能致富，在地质灾害搬迁过程中，我县首要考虑群众搬出后的生产生活。

如新马场乡补朗地质灾害搬迁点，搬迁户利用马马岩电站建设的有利机遇，大力发展服务业，有的开着小商铺、有的开饭馆，生活过的有滋有味。

搬迁户感慨地说，“我们以前住的地方因地质灾害原因而穷困，政府对我们实施了移民搬迁后，既消除了我们的恐惧心理，生活又比过去过得好。

”

就地就近搬迁，方便农民生产生活。

田湾乡普茶村江边组43户178名群众遭受地质灾害威胁，2008年，在县委、县政府的高度重视下，对43户群众实行整体搬迁。

现在的江边地质灾害移民安置点，农户住的是规划有序的楼房，走的是水泥路，每家每户都吃上了自来水，群众家里用上了洗衣机、冰箱、电视机等。

群众们说，“我们没有投资一分钱，党和政府帮我们把房子整好，还帮我们把水电路修通，非常感谢哟。

”

走城镇化发展道路，向城镇搬迁。

兴仁县政府对真武山街道办事处三村矿区地质灾害隐患的466户、2350人进行整体移民安置，建设规模约18.38公顷，预计投入1.8亿元在县城高标准建设移民新村，该工程正在实施中。

兴仁县是全国200个产煤县之一，煤炭全县合法有证矿井达44对，设计产煤867万吨。

涉及7个乡镇<街道）22个村<居），4.85万户、23.27万余人。

随着煤炭资源的不断开发，地质灾害的发生引发矿区的一些矛盾和问题也不断凸显出来。

创新管理机制，把煤矿区地质灾害防治作为我县实施地质灾害搬迁避让的突破口来进行实践。

取得了宝贵的经验。

1、建立地质灾害防治专项资金及保障机制。

我县高度重视地质灾害防治工作经费的落实，切实把经费落到实处，建立地质灾害防治专项资金及保障机制。

一是防治经费预算安排到位。

县委县政府把全县乡镇街道地质灾害防治工作经费列入县财政预算，确保地质灾害经费来源稳定。

二是防治支出保障到位。

地质灾害工作经费全部用于地质灾害防治，不得被单位的其它业务支出挤占。

促进了地质灾害防治工作扎实有效开展。

三是建立“矿灾基金”机制。

引导合法煤矿业主组建煤炭协会，由煤炭协会收取“矿灾基金”<协会委托县煤炭税费征收管理局以每吨5元的标准收取），按照“企业所有、专款专用、政府监督”的原则管理使用，解决了矿群矛盾调处中无责任主体的灾害赔偿资金来源问题。

四是建立健全合理补偿机制。

因矿方工程建设引发的地质灾害，按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的原则，赔偿金额在50万元以内的，由煤矿企业承担，50万元以上的，超出部分由矿灾基金和煤炭企业各出资50%赔偿，既保护了矿区群众利益，又维护了企业的利益。

同时，县委县政府根据当年地质灾害情况，结合当年财力对地质灾害进行防治。

并采取必要的鼓励性政策和措施，把地质灾害防治与水利建设、交通建设、城市建设、防汛抗旱、扶贫等结合起来，调动社会各方面积极性，建立多元化、多渠道的资金投入机制。

2、建立地质灾害搬迁避让区产业发展扶持机制。

加大农民的特种种植、养殖产业技术培训力度，加大产业资金扶持力度，解决搬迁人民的长远发展问题。

3、建立矛盾纠纷化解机制。

以人民群众利益为重，按照科学发展观要求，以人为本，本着积极友好和坦诚务实的态度，坚持平等公正、双赢互利的原则，对地质灾害进行鉴定，查明原因，分清责任主体，补偿兑现资金。

突出抓好地质灾害区矿群矛盾调处，责任主体明确，调动群众参与的积极性。

4、建立地灾搬迁与小城镇规划建设有机结合机制。

在城镇集中统一规划农民搬迁住宅区，对规划区进行地质灾害危险性评估。

科学合理的安置好搬迁农民，有计划、有步骤地实施搬迁。

同时对搬迁农民实施就业技能培训，安置就业，支持自主创业。

使搬迁农民搬得出，住得下，能致富。

在国家和上级部门的高度重视和关心支持下，我县地质灾害防治这一“以人为本，和谐搬迁”、“功在当代，利在千秋”的事业正在蒸蒸日上，蓬勃发展。

兴仁人民期盼已久的“和谐美好家园”梦想即将实现。

三、实施搬迁避让工作中存在的问题：

我县地质灾害防治工作积累了丰富的经验，取得了明显成绩，但地质灾害防治工作任务艰巨，面临的形势仍然十分严峻，主要存在资金、队伍建设等问题。

1、资金不足

我县财政收入虽然在不断的增长，但是还显得不够发展之用，筹措并有效用于地质灾害防治的资金有限，远不能满足全县地灾防治工作需要。

所辖乡镇的地质灾害防治专项资金，都来源于县财政。

一些应提前搬迁治理的地质灾害点，由于经费不足而未能及时治理或搬迁避让，隐患严重。

2、地质灾害防治工作队伍的素质与需求不相适应

地质灾害移民搬迁工作涉及面广、政策业务性强，仅仅依靠基层乡镇力量实难完成，需要一支强有力的搬迁避让工程专业技术队伍。

3、建设程序繁琐

搬迁建设是一项系统工程，其中选址、规划、设计需要的时间较长。

审查时间过长，审批程序手续还不够简化，资质单位收费较高。

如地质灾害评估费、安置点测量规划设计费等资质单位收费还较高。

4、搬迁户户籍没有发生改变，居住地没有更名

搬迁户的居住地发生了变化，但是他们的户籍没有发生改变，也会影响他们国民待遇。

居住地发生了变化，但没有更改寨名，一般都叫它“移民村”。

应该根据居住的地理位置，取一个响亮的名字。

四、实施搬迁避让的对策及建议

地区贫困与区域环境恶劣和各种自然灾害的影响有关。

严重的自然灾害必然制约和困扰着这些地区的经济发展，并成为贫困的重要客观原因。

实施移民工程，与工业化、城镇化相结合，人口向城镇搬迁是解决这一问题根本途径。

1、构建搬迁避让补偿标准，统筹安排资金，做好规划。

地方各级人民政府作为地质灾害防治的主体，研究制定科学的搬迁避让补偿标准体系，把“补助”变成“补偿”，实施搬迁避让财政转移支付制度。

要把地质灾害防治与扶贫开发、生态移民、新农村建设、小城镇建设、土地整治等结合起来，统筹安排资金；加强对村庄规划和农村建房的指导，配套提升，提高农村民居设计建设和防灾安全水平。

规划要充分体现农村特点，方便农民生产生活，保持田园风光和生态环境。

规划要充分利用起伏多姿的山和蜿蜒曲折的湖，为人民创造优良的环境，创造轮廓分明、景色秀丽的风景；制定搬迁规划，有计划、有步骤地加快地质灾害危险区内群众搬迁避让，优先搬迁危害程度高、治理难度大的地质灾害隐患点周边群众。

要加强对搬迁安置点的选址评估，确保新址不受地质灾害威胁。

2、统筹城乡经济社会发展，为更多搬迁避让农民提供长远生产生活条件。

张新华指出：

“消除一切不合理的制度障碍，给农民以国民待遇，让他们享受与市民同样的发展机会、发展环境和文明成果。

”[2]为此，我们有理由采取措施改善和提供农民长远生产生活条件。

构建城乡协调和平等的发展环境，形成以工促农，以城带乡的发展机制。

使搬迁农民在不断加快的工业化、城市化进程中实现农业的现代化。

统筹城乡发展，实现城乡一体化,实现城乡公共服务产品均等化，建设好教育、卫生、文化、服务、保障等公共设施，建设好房屋、水、电、路、信息通讯等基础设施。

3、向城镇搬迁，设人口迁移居住中心。

中国宏观经济学会副会长王建指出：

“只有城市化才能救中国。

”[3]从“十二五”规划方案看，城镇化的确承载着重要使命。

为此，政府出资作为地质灾害防治搬迁责任主体，人口向城镇迁移是发展的大趋势。

人口向城镇迁移为工业化提供劳动力资源，为农业产业化提供土地，实现农业的规模化经济效益。

人口向城镇搬迁有利于推动“三化”同步发展，为2020年全面实现小康社会打下坚实基础。

<1）、我国城市化发展水平还很低，有很大的发展空间。

2004年中央1号文件确立公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整政策框架。

2018年全国两会上,国务院总理温家宝在政府工作报告中指出,推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。

我们要让符合条件的农业转移人口逐步变为城镇居民，也要让农民有一个幸福生活的美好家园。

《中国城市发展报告<2018）》显示，2018年，我国城镇化率已经达到51.27%，城镇人口首次超过农村人口，达到6.9亿人。

但是，我国城镇化率与发达国家相比水平还很低。

李国祥指出：

“城镇化率每提高1个百分点，直接消费可拉动GDP增长1.5个百分点；每增加一个城镇人口，可带动10万元的建设投资。

我国最大的内需在城镇化，促进发展最大的潜力也在城镇化，实现农民工市民化，将成为“十二五”城镇化进程的重头戏，成为推进城乡一体化的突破口。

”[4]这充分说明了城镇化发展的重要作用。

<2）、搬迁人口实现户籍解革，让农民成为城市市民。

中国银行首席经济学家曹远征指出：

“农民工未能市民化，是城镇化最大的短板。

”[5]国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁亦认为，“尽管2018年中国城镇人口达到6.9亿，首次超过了农村人口，但中国的城镇化进程并不完整，比如，截至2018年底，中国户籍人口城镇化率仅为34.1％。

”[6]中国城乡分离的二元户籍结构，制约着农民的各种权利。

尊重、保障和实现农民的劳动权和就业权，关键是要统筹城乡发展，破除二元户籍结构，使农民能够平等地享有自由择业、充分就业和人类社会普遍公认的劳动和工作条件等各项权利。

改变户籍，使农民工的进城动机从目前简单谋求经济收入转向谋求永久性身份转变的努力上来。

<3）、实施农民就业培训，解决就业岗位，增加收入。

党的十七大报告指出：

“健全面向全体劳动者的职业教育，加强农村富余劳动力转移培训。

建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业制度。

”[7]就业是民生之本，是农民获得物质保障所必要的权力，是生存的基础。

通过实施职业教育、培训，提高劳动者素质。

大力发展发展劳动密集型产业、轻工业，增加就业岗位。

要做大劳务经济，加强输出地与输入地联系与协调，搞好定向、定单培训，打造一批特色培训基地，创建一批有影响力的劳务品牌，推进劳务输出向组织化、规模化、专业化、品牌化发展。

教育和引导农民树立新的择业观念，让群众明白转移人口是增收致富、改善生活环境、享受现代文明的有效途径。

<4）、制定优惠政策，让农民带着财产搬迁。

国务院发展研究中心副主任韩俊说：

“我国的城镇化绝不走让大量农民失去土地后进城沦为贫民、城市出现大量贫民窟的道路。

”[8]加大实行城乡统筹经济社会发展力度，让进城落户的农民工和城市居民一样享受城市就业、社保、住房、教育、医疗的同时，还要让他们在一定时期内仍然保留农村原有的承包地、宅基地、林地、集体经济资产分红等基本权益。

4、强化全社会减灾防灾意识和能力。

党的十七大明确指出：

“要在全社会牢固树立生态文明的观念，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。

”[9]地质灾害是可持续发展的制约因素，我们要用生态文明的理念去防治地质灾害。

将“以人为本”的理念贯穿于地质灾害防治工作各个环节，以保护人民群众生命财产安全为根本，以建立健全地质灾害调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系为核心，强化全社会地质灾害防范意识和能力，科学规划，突出重点，整体推进，全面提高我国地质灾害防治水平。

5、大力发展社会主义民主政治，从保护农民的环境权入手，做到和谐搬迁。

环境权一般指农民享受良好适宜的自然环境的权利，其内容包括环境的使用权、知情权、参与权、请求权。

当农民居住的环境出现环境问题时，我们应当采取措施保护，为农民提供良好适宜的自然环境。

保护农民的环境权是我党的一贯主张，并在实践工作中不断发展丰富。

在补偿时实现公平正义，公平正义就是搬迁农民各方面利益关系得到妥善协调，矛盾得到正确处理。

把农民的根本利益作为我们制定和贯彻党的避让搬迁政策的基本着眼点，就能够协调各方阶层关系，就能够增强凝集力、向心力和感召力。

只有维护和实现社会公平正义，农民的心情舒畅，农民就能够主动参与到搬迁工作来，推动搬迁工作前进，从而整个社会才会更加和谐稳定。

坚持公开、公正、公平的原则。

让群众知情，按市场经济规律办事，实施搬迁补偿。

让群众知情，他就领情。

我们党和政府为他们修建房子，他们领情，主动搬家。

实际上，在所转移的人口中，他们对能长期彻底地转移到城镇好环境中去的愿望是强烈的。

城乡经济社会水平的显著差异具有巨大的吸引作用，但影响其实现这一愿望的困难和因素也十分复杂和深刻。

6、建立和完善地质灾害防治规划体系，进一步完善与《地质灾害防治条例》相配套的规章、法规。

搬迁避让是一种社会责任，也是一种法律责任。

完善地质灾害防治工程勘查、设计、施工、监理和验收等技术规范。

制定相关政策，建立政府、社会和责任者共同参与的地质灾害防治机制，探索地质灾害保险制度。

总之，“祸兮福所倚，福兮祸所伏”，一切物质的运动，对于人类都有正反两个方面的作用，既造福也可为害。

坚持“开发利用与保护环境并重”和“谁开发谁保护，谁破坏谁治理，谁利用谁补偿”的方针。

以维护人民群众生命安全为最高价值准则，以建立健全地质灾害调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系为核心，按照“属地为主，分级分类负责”，“以人为本，预防为主”，“统筹规划，突出重点”，“合理避让，重点治理”，“依靠科技，注重成效”的原则，强化全社会地质灾害防范意识和能力，科学规划，突出重点，整体推进，全面提高中国地质灾害防治水平。

参考文献

[1]《科学发展观重要论述摘编》，中央文献出版社、党建读物出版社，3页。

[2]张新华，《新中国探索“三农”问题的历史经验》[M]，中共党史出版社，336页。

[3]参见《专家：

只有城市化才能救中国》[DB/OL]，载区域经济发展比较研究平台网2018年6月4日

[4]参见《展望“十二五”：

我国农民将得到哪些新的实惠》[DB/OL]，载中央政府门户网站2018年10月24日人民日报。

[5]参见《来城镇化之路日渐清晰我国需蓄力城镇化》[DB/OL]载城市规划与交通网2018年5月26日。

[6]参见《蓄力城镇化》[DB/OL]载和讯网2018年05月21日。

[7]十七大报告学习辅导百问，学习出版社，党建读物出版社，35页。

[8]参见《展望“十二五”：

我国农民将得到哪些新的实惠》[DB/OL]载中国政府门户网站2018年10月24日。

[9]中共中央党史研究室科研管理部，中共中央组织部组织一局，《党的历史知识简明读本》[M]，中共党史出版社，党建读物出版社，112页。