关于土地一级开发基础知识整理.docx
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关于土地一级开发基础知识整理
土地一级开发资料梳理
一、相关定义
（一）土地资源整理（《北京市土地资源整理暂行办法》京规划国土发〔2018〕314号）
土地资源整理是指在科学合理划定规划实施单元的基础上，按照统筹土地资源要素、统筹规划、统筹减量提质、统筹开发建设、统筹实施时序、统筹成本控制、统筹成本分摊、统筹资金保障的原则，在规划实施单元内统筹实施土地开发类和非土地开发类项目，全面落实城市总体规划的各项要求。
（规划实施单元是以落实城市总体规划为目标，通过统筹土地资源要素、统筹开发建设、统筹实施时序、统筹成本分摊等，实现多规政策协同、多方利益协商、统筹实施规划的基本单元。
）
土地开发类项目主要包括土地一级开发项目、棚户区改造和环境整治项目、绿化隔离地区建设项目、工业用地前期开发项目、危旧房改造项目等涉及征地、拆迁及市政交通基础设施建设的项目。
非土地开发类项目工作内容主要是通过开展基本农田保护、土地复垦、生态保护、林地保护、河道治理、乡村振兴和美丽乡村建设、水土保持、市政交通基础设施与公共服务设施建设等工作，实现山水林田湖草系统治理、人居环境质量提升。
（二）土地储备
1.土地储备是指县级以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。
《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）
2.土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）
3.土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）
（三）土地一级开发
土地储备是官方概念，而土地一级开发则不同，中央层面从来没有提过这个概念，但地方上则很多（如昆明、贵阳、大连、包头、北京），各种一级开发的办法，基本属于地方规范性文件。
1.《北京市土地储备和一级开发暂行办法》：
“本办法所称土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。
”
2.《昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法（修订）》：
“本办法所称参与土地一级开发整理，是指在市人民政府授权市级国有投资公司或县级地方人民政府进行土地一级开发整理过程中，社会资金参与一定区域内土地
的征地、拆迁、安置，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等市政基础设施配套建设工作，使该区域内土地具备供应条件的行为。
”
3.《包头市土地一级开发办法》：
“本办法所称土地一级开发，是指市人民政府依据国民经济和社会发展计划、城市总体规划和土地利用总体规划，使用土地储备资金或社会资金对项目范围内的土地及地上物实施征收、补偿和整理，使土地具备土地供应条件的行为。
”
（四）土地储备与土地一级开发区别
土地储备的核心是依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应；土地一级开发核心是依法取得土地、组织前期开发，达到供应条件。
所以一级开发和土地储备的核心区别就在于土地一级开发是不含第三个环节，即储存以备供应的。
因为，储存以备供应是土储机构的特权。
二、开发主体
关于土地储备项目主体，相关政策文件规定如下：
1.“按照土地一级开发方式实施的项目，新增项目原则上应由土地储备机构为主体（土地储备机构为主体，可委托企业为实施单位，财政性资金全额保障）；也可按有关程序确定由具备相应条件的企业为主体。
”（经市政府批准，也可由企业为主体）。
（《北京市土地资源整理暂行办法》京规划国土发〔2018〕314号）
2.“土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作”。
“储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。
具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。
”《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）
3.“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。
土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转”。
“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。
土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
”《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）
三、运作模式
根据现在土地一级开发现状以及我国的政策规定，可以把土地一级开发运作模式分为政府主导型和市场运作型两种。
（一）政府主导型
1.政府下属的土地储备机构作为土地一级开发的主体，全权负责土地一级开发工作的融资、规划、拆迁安置及大市政配套设施建设等手续办理，并由其自行委托或招标开发企业负责项目的具体施工和具体管理。
2.政府领导下的市场化运作，土地一级开发的主体是政府，政府授权委托国资控股企业行使土地一级开发的职能，代表土地储备机构行使土地储备职能。
3.对于部分具备条件的国有工业用地而言，可由原用工厂者主导组织进行融资、规划、搬迁及市政配套设施建设等土地平整工作，达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”后直接入市交易。
（北京市国土资源局关于对不符合继续协议出让条件的经营性项目用地进行招标拍卖挂牌出让等有关问题的通知京国土出[2004]458号）。
4.政府主导下的一二级联动开发模式，即政府将土地一级开发与二级开发权打包出让给房地产企业，由房地产企业自行完成土地一级开发整理，并在整理的土地上进行二级开发业务。
（二）市场运作型政府负责土地一级开发企业的招投标工作，有资质的一级开发企业均可以参与投标工作，由中标的企业全权负责土地一级开发的融资、规划、拆迁安置及大市政配套设施建设等手续办理及土地整理实施工作，政府只承担监督职能。
四、盈利模式
在土地一级开发过程中，房企通过与当地政府协商，创造了多种盈利模式，目前主要有以下五种盈利模式：
（一）固定比例收益模式
该模式是指土地一级开发企业接受政府的委托，按照土地利用总体规划、城市总体规划等，对确定的存量国有土地、拟征用和农转非土地，统一组织进行征地、农转非、拆迁和市政道路等基础设施的建设。
政府统一支付固定的一级开发利润及保证增值收益底线。
该模式仅从土地一级开发本身获利。
该模式有三种具体形式：
一是土地一级开发由土地储备机构主导，负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。
开发企业仅仅作为土地储备机构的受托人，具体执行一级开发相关事务，开发企业的管理费（利润率）为开发成本的2%；二是开发企业自行负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施的，利润率为开发成本的8%。
三是政府承诺收益保底，政府承诺开发企业投入土地一级开发资金每年将获得最低收益（通常为12-15%），所提取的收益不足开发总成本的5%时，政府将补足差额。
（二）分享土地出让金该模式一般是指一级开发企业与项目所在地政府联手，按照双方商议确定的一定比例进行直接的土地出让金分成，以此获取一级开发企业的合法收益。
在此模式下，一般有两种具体操作方法：
一是企业与政府签订《土地一级开发委托协议》，协议中明确双方土地出让金分成比例，企业凭借合法协议而获得土地出让金的分成权；二是企业与政府合资成立项目公司，企业凭借在合资公司中股权的占比，而获得土地出让金的分成权。
但分享土地出让金的模式也有一定的局限性，由于我国土地的全民属性，为避免国有资产流失，土地出让金分成模式要求参与合作的一级开发企业性质必须是国有企业，而且从目前采取此类盈利模式的一些案例来看，一级开发企业的背景一般均为项目所在地政府的平台公司。
这种盈利模式的代表有上海新江湾城项目，该项目由上海城投全部运营，凭借前期巨大的资金投入，获得了颇高建设标准，上海城投与上海市政府双方就项目的土地出让金达成了7:
3的分成比例，随着项目土地市场价值的不断提高，上海城投获得巨大收益。
出于规避国家土地政策的考虑，此项目土地出让金分成具体执行则选择以“土地出让收入中的30%与政府签订土地出让合同，70%与上海城投签订土地一级开发补偿合同”的方式操作。
（三）分享土地增值收益该模式是指一级开发企业除获得土地一级开发成本补偿部分外，还可以与政府商定按一定比例分享土地出让金增值收益。
具体来讲，当开发企业完成一级开发之后，由政府进行招拍挂出让，出让所得减去开发成本（项目前期费用、征地拆迁补偿费用、市政基础设施建设费用、工程建设其他费用、相关税费等构成）以及政府提取的各项费用（土地收益基金、失地农民保障金等）后，在政府和企业之间按照约定的比例进行分成，获得属于自己的那部分土地出让增值收益。
分配比例通常跟土地一级开发的难度大小有关，一些拆迁难度比较大，或者是地理位置相对较偏的地块，土地一级开发商的分成通常要高些。
实现该盈利模式的前提在于当地政府的分享机制、一级开发中的授权范围（通过企业与政府间的《土地一级开发委托协议》确定），以及分批出让计划的安排。
在土地一级开发中，能够尽快实现土地增值的措施有：
投资环境景观，本质是通过提高生态效益来实现经济效益，其方式包括改造旧河道、变废为宝，加强景观和园林的规划建设、美化环境等；投资公共配套设施，本质是通过提高社会效益来实现经济效益，其方式包括配套制冷及热力供应，地下综合商城、停车场等等。
这种盈利模式在我国土地一级开发领域也较为普遍，如中天城投拥有贵阳市云岩区府渔安、安井片区9.53平方公
里土地一级开发的资质，贵阳市云岩区府与中天城投在开发合同中约定，增值部分收益按规定比例的10%上缴贵州省财
政及扣除相应政府基金，剩余部分由云岩区府与中天城投按照3:
7的比例进行分配。
而中南建设在海南省儋州市拥有4500亩土地一级开发权，高金食品则在宜宾市翠屏区进行土地一级开发，这两家上市公司均可以拿到七成的土地增值收益。
黑牡丹集团在常州北部新城高铁片区土地一级开发时，与常州当地政府初步约定前三年的土地收益全部归上市公司所有，其后的土地收益与当地府按5：
5的比例分成。
“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，
不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相
（四）持有部分优质公建配套设施
该模式是指政府授权土地一级开发主体可以投资公共配套设施，开发商则可以通过持有优质公建物业，提供公共配套服务而获得长期现金流。
该盈利模式的本质是政府允许土地一级开发主体进行部分配套的二级开发建设，这取决于土地一级开发主体与政府的沟通和协调。
与当地政府投资的企业共同投资公共配套设施，会有利于促成此事。
由于公共建筑大部分为社会服务性设施，主要包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、行政管理、社区服务和绿地等公共配套设施，自身盈利能力较低，回报周期长，因此选取优质公共物业是关键。
对于非专业从事公共设施运营管理的一级开发企业来说，运营能力几乎等同于盈利能力。
因此，对于一级开发企业来说，该模式最大的挑战在于对公共配套设施的投资决策，以及后期的运营管理能力，且对资金也提出了较高的要求。
此盈利模式在现实操作中运用较为少见，北京中关村西区土地一级开发即即是这种模式的体现，1999年6月，中央
政府批准了北京市和科技部关于建设中关村科技园区的报告，在中关村科技园区核心区建立商务中心。
中关村西区东起中关村大街，西至彩和坊路，北起北四环路，南到海淀镇南街，占地51.44公顷。
主体用地功能以金融资讯、科技贸易、行政办公、科技会展为主，有商业、酒店、文化、康体、娱乐、大型绿地等配套公共服务设施。
1999年11月，经北
京市政府批准，由八家国企发起设立“北京科技园建设股份有限公司”，承担中关村西区等园区的土地一级开发任务。
由于政府还赋予了北科建开发区域公司物业的责任，因此在一级开发过程中，北科建运用市场化手段组建了瑷玛斯、高科能源、城科第一太平物业等专业化公司，负责中关村西区公共物业的经营与管理，公共物业的经营也成为北科建土地一级开发的重要赢利点之一。
（五）一二级联动开发，低价拿地
该模式是指土地一级开发主体通过与政府协商，创造一些条件让一级开发商取得部分二级开发项目，实现一二级联动开发，获取较高收益。
特别是通过与政府在土地一级开发环节建立的良好合作，土地一级开发企业往往能以事先约定好的较低价格获得此前开发的土地。
该盈利模式的前提是政府与一级开发企业的合作关系，决定了开发企业能否获得土地二级开发项目，关键在开发企业对于政府的公共能力。
在此种模式下，要求一级开发企业具有卓越的二级开发能力。
尽管从利润率方面来看，从事一级开发的利润小于二级开发，但如果能提前做好准备拿到土地，在二级开发时就具有比较大的优势，能够提高项目整体利润率，有效弥补一级开发收益的不足，实现一级和二级开发的联动。
一级开发企业一般通过以下两种方式低价拿地：
一是一级开发企业通过土地一级开发建设市政基础设施，或帮助政府代建一级开发工程，无偿或低价获得部分土地进行开发；二是一级开发企业与政府协商，制定土地出让规则，确保拿到优质地块，或者通过几家项目公司全额拿下土地，以坐享二级项目开发高额利润。
近年来随着二级开发成本的不断上升，政府对二级房地产市场的调控，以及我国城镇化建设的持续推进，众多房地产开发企业把目光转向土地一级开发市场。
香江控股就是其中一个典型，其在2007年和2009年前后拿下成都、廊坊香河两块土地一级开发项目，并在项目完成后迅速将其收至囊中，最终发展成为公司全球家居CBD试点项目基地。
此外，伴随地方政府债务压力日益突出，亦有上市房企抓住机会让地方政府“以地偿债”，即政府以土地补偿拖欠开发商的拆迁投入资金和土地出让金。
如中南建设的一级土地开发项目往往通过政府拿地补偿，在前期项目签约时或谈好后续偿还方式，即以其所开发一级市场土地或者周边土地作为补偿，从而获得二级土地受让先机，为自己的后续二次开发获利创造条件。
五、融资政策
（一）《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》财综[2016]4号
土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。
自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
（二）《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行））》财预〔2017〕62号
地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
（三）《土地储备资金财务管理办法》财综〔2018〕8
号
土地储备资金来源于下列渠道：
1.财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；
2.财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；
3.发行地方政府债券筹集的土地储备资金；
4.经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。
土地储备资金可流向范围具体包括：
1.征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价
款或征地和拆迁补偿费用。
包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。
2.征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期
土地开发费用。
储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、
土地平整等基础设施建设支出
3.按照财政部关于规范土地储备和资金管理的规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。
4.经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。
包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。
六、融资渠道
1.银行贷款：
土地储备贷款+固定资产贷款+房地产开发贷款+农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款。
2.基金：
公募基金+私募基金（夹层基金）
公募基金
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3.债券：
公司债券+企业债券+商业抵押担保证券
公司债券
企业借券
炭确主棒
股忖有琳处冈闻琨薰任盘司
中質殴时部门所揖乳捣.迥书料笋企吨咸国有皿膻企郭
签口主俸
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境厅制度
哒制
市播制
（百礼发虫歪毎年含定下一聲的发冇籾度】
发行定价
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担撑方式
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4.信托/保险：
信托+保险资金参与长租市场+REITS（房地产信托投资基金）
项目
财政资金
银行贷款
甘仝
^基金
债券
信托
合作开发
发行成本
无
无
无
较咼
较咼
无
利率
水平
无
基本贷款利率（央行确定）+浮动
利润分成，或要求不低于20%勺年收益，对合作企业要求咼
债券发行利率，
制度审批严格，中小企业发行困难
信托发行利率
（12-15%）
+
管理费用
利润分成
资金额度
支持部分市政基础设施和公共配套建设
抵押率不超过评估价值
的70%
根据基金对公司和项目的认可度，以及基金自身实力，可募集额度大
根据公司资质、财务状况等各方面因素综合评估
信托计划发行资金5亿
以下居多
依据合作方实力
偿还期限
无
中长期土储贷款不
超过2年
大多与开发期限吻合
大多与开发期限吻合
中短期居多，可发行期限为2-5
年
与开发期限吻合
机会成本
无
资金流动性差
大多要求前期控股
到期还款额度大
到期还款额度大
分散项目公司股权
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