论中央和地址立法权限的划分.docx

论中央和地址立法权限的划分.docx

《论中央和地址立法权限的划分.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论中央和地址立法权限的划分.docx（8页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

论中央和地址立法权限的划分

论中央和地址立法权限的划分

中央和地址权限的划分是一个国家立法体制中的核心问题，它是国家立法权的纵向配置，是国家结构形式理论在立法层面上的深化，在宪法中占有重腹地位。

有研究说明，区域性政府分权自治，国家权利行使权重心不断自上而下降低是国家权利纵向配置的大体趋势。

这种趋必将然不断对现行的国家权利结构提出挑战，合理划分中央与地址的立法权限就成为一个重要问题。

中央和地址立法权限划分的适当与否会显现截然不同的结果：

若是立法权限划分不清，一、中央可能肆意侵夺地址自治的范围，从而致使国家权利结构不平稳，使地址国家机关职权虚化；二、地址可能过度担忧因越权与中央立法相抵触，从而对中央立法照抄照搬，重复立法，浪费立法资源；三、可能显现地址爱惜主义盛行，条块分割，设置贸易壁垒的现象，阻碍国内市场统一及国家法制统一。

若是立法权限界定清楚。

形成中央与地址的互动局面。

那么会产生庞大的踊跃作用。

第一，由于“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依托自己去了解一个大国生活的一切细节。

”何况一个大国各地域的经济状况、地理状况、风俗适应等有专门大的不同，再加上成文法固有的涵盖不周延的局限性，单纯的中央立法要想集中调控，只能做抽象、原那么的规定，由地址立法依本地具体情形予以补充和具体化后，才能真正取得实施；第二，中央和地址立法权限的适当划分，形成了中央和地址之间和地址之间彼此制衡的局面，有助于保证地址民主，防范专制专制，同时也避免地址民主及其所形成的多数主义势力侵犯少数人的权利，幸免民主制下的“多数人暴政”问题。

一、中央和地址立法主体的划分

立法权限的划分往往反映了一个国家的经济进展、政治的变迁和社会变革，对新中国成立以来中央和地址立法权限主体的划分，学者们普遍以为经历了下述三个不同的进展时期。

（一）从中华人民共和国成立到1954年宪法公布期间的分散立法时期。

作为临时宪法的《中国人民政治协商会议一起纲领》规定：

中央人民政府和地址人民政府间职权的划分，应接照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。

在中央一级，依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会有权制定并说明国家的法律，公布法令。

但在地址一级，依据《大行政区人民政府委员会组织通那么》和《省、市、县人民政府组织通那么》的规定，行使地址立法职权的主体相当普遍，大行政区的人民政府，省人民政府，直辖市、大行政区辖市和省辖市人民政府，县人民政府都有权拟定与本行政区域政务有关的暂行法令条例，一样报上级人民政府批准。

这种分散立法是在新国家方才成立，百废待兴，政局不稳，各解放区情形千差万别，中央还不可能制定统一法规对社会进行调控的情形下所采取的权宜之计，它使得各地域能够依照不同的实际需要采取相应的方法，那时有其合理性，这种情形持续的时刻不长，起过渡作用。

（二）从1954年宪法公布到1979年全国人大五届二次会议前的高度中央集权立法时期。

1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。

后来出于全国人大单独立法难以适应社会进展的考虑，授权全国人大常委会依照宪法的精神，依如实际需要，适时地制定单行法规。

这种高度中央集权的模式是与那时高度集中的打算经济体制相适应的，在打算经济体制下由中央对全国资源统一调度，地址立法完全没有必要。

而且在1957年以后，国家政治生活处于不正常状态，法律虚无主义盛行，宪法权威丧失，在民主情形下的立法权限划分既无必要也无可能。

立法权高度集中存在的短处显而易见，严峻束缚了地址因地制宜地进行治理的踊跃性，对权利的高度集中和专制专制局面的显现提供了方便。

（三）从1979年全国人大五届二次会议至今的集权分权立法时期。

1978年宪法仍然规定立法权高度集中于全国人大，1979年全国人大五届二次会议通过的《中华人民共和国地址各级人民代表大会和地址各级人民政府组织法》明确规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，依照本行政区域的具体情形和实际需要，在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，能够制定和公布地址性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。

1982年宪法那么将这种立法权限划分的方式上升为宪法标准。

1986年修改后的《中华人民共和国地址各级人民代表大会和地址各级人民政府组织法》规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会，能够制定地址性法规，报省、自治区的人大常委会批准后实施。

在1992年、1994年、1996年全国人大前后通过决议，授予深圳、厦门、珠海、汕头这几个经济特区所在地的市的人大及其常委会制定法规的权利。

2000年制定的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）将改革开放以来的立法权限划分予以明确化、定型化。

我国目前中央和地址立法权限主体的划分大体上遵循了在中央统一领导下，充分发挥地址的踊跃性、主动性的原那么。

但在形成这种立法权限划分体制的进程中充分暴露了法律工具主义的思想，需要什么就规定什么，完全无视宪法的规定。

比如1979年的地址组织法规定省级人大的地址性法规制定权冲破了1978年宪法的规定，1986年对地址组织法的修改和2000年通过的《立法法》将地址性法规制定权的主体由省级人大及其常委会扩展到三类较大的市的人大，都冲破了现行宪法的规定。

有人以“良性违宪”为这种做法开脱，但宪法在一国法律体系中具有最高法律地位，社会的大体价值通过实定法的形式来表现，违背宪法无“良性”与“恶性”之分，都侵犯了宪法的标准价值，损害了宪法权威而不能取得合法性、合理性的评判。

在宪法标准未被修改之前，都必需以之为合理并遵守之。

另外，对经国务院批准的较大的市和经济特区所在地的市拥有地址性法规制定权的合理性也有质疑，缘故是对哪些成为、哪些不成为较大的市，没有一个法定的、公布的标准能够遵循；而对经济特区在打算经济时期，其作为改革开放的“实验田”，给予其法规制定权，有利于减少治理层次，提高效率，保证其对特殊政策的需要，有必然的合理性。

但市场经济体制确立以后尤其是加入WTO需要全面开放的情形下，仍保留其制定地址性法规的权利，许诺其以合法形式取得“优惠”，造成了市场主体法律地位的不平等，也违抗了法制统一的原那么。

二、中央和地址立法权限划分的方式

对中央和地址立法权限的划分若是仅从立法权的主体及其所制定的标准的表现形式看，是超级清楚的：

中央立法主体制定法律，地址立法主体制定地址性法规。

但这种划分方式仅具有形式意义，而不是真正意义上实体内容方面立法权限的确信，并非能有效地解决问题，更重要的划分应是立法事项即立法内容归属的确信，也确实是说哪些具体事项属中央立法的范围，哪些事项属地址立法的范围。

许多国家在划分中央和地址立法权限时采纳在宪法中规定专属立法权、共有立法权和剩余立法权的方式。

专属立法权要求就某些事项的立法权只能由特定立法主体享有，排除其他主体行使。

专属立法权分为中央专属立法权和地址专属立法权，各国依照其传统、政治体制等具体国情作了不同的规定。

例如，美国宪法列举规定以下事项专属于国会，包括一、征税、借款、发行货币；二、治理对外贸易和州际贸易；3、制定统一的归化法和破产法；4、规定伪造合众国证券和货币的罚那么；五、设立邮政局和兴修邮政道路；六、颁发专利权和版权；7、设立联邦法院；八、规定和处惩公海上的海盗行为和违背国际法的犯法行为；九、宣战、颁发捕捉敌船许可状，制定关于陆上和水上捕捉的规章；10、成立陆军、海军；1一、征召民兵；1二、治理领地，治理财产；13、厘定气宇衡；14、办理外交和缔结条约；1五、接纳新州加入联邦；1六、提出宪法修正案。

关于地址专属立法权的规定，一样只是联邦制国家的规定，在单一制国家一样不存在地址专属立法权，只拥有次级或附属立法职权。

联邦制下地址专属立法权一样也是只涉及地址治理等方面事项的立法权且不得违背联邦宪法和法律。

除专属立法权外，联邦德国规定了一部份中央和地址共有的立法权。

这部份权利既可由中央行使，也可由地址行使，但实行联邦优越的原那么，“关于共有立法权事项，只要联邦未行使立法权，各州应有权行使。

”但对专属立法权和共有立法权的规定，各国采取的是在宪法中以列举的方式规定的，自然难以穷尽所有立法事项，必然产生剩余立法权的归属问题。

由于联邦制国家一样观念以为中央权利来源于地址出让的一部份权利，对剩余立法权往往规定为属地址所有，例如美国宪法规定，“宪法未授予合众国，也未禁止各州行使的权利，由各州各自保留或由人民保留。

”但也有国家如印度将其规定为属中央所有。

关于立法事项的具体划分问题我国宪法中并无规定专属立法权，这符合单一制国家的一样政治理念：

国家的一切权利由中央统一行使，地址政府的权利是由中央授予的。

尤其在我国全国人民代表大会作为最高国家权利机关，与英国议会一样，除服从宪法之外是至上的，不受任何限制。

“关于议会的权利和管辖范围，在通过法案来制定法律方面，是超级卓越和绝对的，因此不论对人或对事，都不能限制在任何界限内。

”也确实是说，“除把女人变成男人之外，在法律上它什么都能够做”。

我国《立法法》第八条规定：

以下事项只能制定法律：

（一）国家主权事项；

（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、专门行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯法和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制方法和惩罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事大体制度；（八）大体经济制度和财政、税收、海关、金融和外贸的大体制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必需由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

这种规定严格意义上并非能说是专属立法权，因为从宪政国家立法史尤其是联邦制国家对专属立法权作列举规定的初衷来看，专属立法权除对该主体的权利予以确信、确信之外，更多的是限制该主体权利行使的范围，避免其越权。

《立法法》规定的实质是针对实践中地址立法主体往往超越权限，在对公民大体权利义务有重大阻碍的事项和一些大体制度方面制定地址性法规，施加给地址的一层专门限制。

此处的“只能制定法律”事实上可改成“地址不得就以下事项制定或先行制定地址性法规”。

另外，《立法法》第六十四条规定了制定地址性法规的事项范围：

（一）是为执行法律、行政法规的规定，需要依照本行政区域的实际情形作具体规定的事项；

（二）是属于地址性事务需要制定地址性法规的事项。

第一项为哪一项关于执行性地址性法规的规定，第二项是关于自主性地址性法规的规定。

对不属于不得制定地址性法规的事项之外的其他事项，国家尚未制定法律或行政法规的，地址立法主体依照本地址的具体情形和实际需要，能够先制定地址性法规，在国家制定的法律或行政法规生效后，地址性法规同法律或行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当予以修改或废止。

本条与第八条相结合，组成了我国关于中央和地址立法事项的完整划分，且在保证中央立法效劳高的情形下给予地址立法以充分的自主权。

三、中央和地址立法权限划分的标准

对哪些事项属于中央专属立法，哪些事项划归地址自主立法应有一个可操作的标准加以确信。

在联邦制国家，一样对中央与地址立法权限划分的标准是有关事务的阻碍范围：

全国性事务由中央立法规定，地址性事务由地址立法规定。

若是美国联邦宪法对联邦专属立法权的规定不能十分确切地反映该标准的话，那么德国《大体法》对联邦立法权范围的规定那么鲜明地表现了这一点：

“取决于对联邦立法调控的需要程度，联邦应有权对以下事项制定立法，

（1）一州的立法不能有效地调控的事项或

（2）州法律对该事项的调控，可能损害其他州或整个政体之利益，或（3）为了维持法律或经济统一，尤其是维持超出任何一州国土范围内的生活水平之均衡，这种调控有所必要。

”在单一制国家也有采此标准者，中华民国宪法规定：

“如有未列举事项，其事务有全国一致之性质者属于中央，有全省一致之性质者属于省，有一县之性质者属于县。

”

关于采此标准的缘故，主若是地址立法主体对涉及本地人民利益的事项最熟悉，应给予其充分信任，它有能力采取最直接有效的方法处置公共事务，这符合地址自治原那么。

另外各个地址的具体情形不同专门大，中央立法难以具体调控，而对超出一个地址管辖范围的事务，由地位超然中立的中央立法加以和谐，能够幸免地址之间自行交涉可能显现的难以达到共识的情形，从而减少了该事务有效解决的本钱，提高效率。

《立法法》第八条规定的国家主权及政治、经济等方面的大体制度这些相对重要的事项属于中央专属立法范围，主若是考虑到治理层次高的立法机关其代表的素养更高，而且作为全国人民关注的事项，处置起来会加倍谨慎和稳妥，有利于集中全国人民的聪慧，在和谐不同利益相关者的诉求基础之上选择最完善、最有效的解决方法。

相反，将这些重要事项的立法权下放，有可能被滥用而成为地址爱惜主义或侵犯公民大体权利的合法形式。

另外，《立法法》第六十四条对这些事项之外的其他事项的自主性法规制定权，只要“属于地址性事务”即可，采纳的那么是阻碍范围的标准。

这是由于我国地域辽阔，尤其是改革开放以来形成了由东部、中部、西部三个政治、经济、文化进展极不平稳的格局，新问题层出不穷，有些问题中央统一解决尚缺乏体会或机会未成熟，只能由地址先行自主解决，为往后中央立法积存体会，预备条件。

采纳重要程序和阻碍范围双重标准，符合我国实际情形，既幸免地址越权又给予地址自治必然空间，使其结合本地域的具体情形和实际需要，治理地址事务，充分发挥地址立法的踊跃性、灵活性。

其实，采纳阻碍范围标准和重要程序标准并无本质区别，都是将一些不适宜地址自主立法的事项由中央把握。

我国《立法法》第八条规定的事项在采纳阻碍范围标准的国家也是作为中央专属立法权的，而对一国相对重要的事项往往不局限于某一地址，是地址力所不及的。

而且不论采纳哪一标准来划分的中央与地址立法权限一旦规定于宪法或法律当中，都成为静态的存在，而社会却是动态的不断向前进展，尤其是我国目前正处于急剧转型的时期，许多问题的解决还处于探讨、实验的时期，用一个绝对确信的标准来划分中央与地址的立法权限是不可能的。

即便能找到如此的标准，法律中文字的含义往往会随着社会的进展被赋以新的内涵而超越立法者的原意。

在美国，“从宪法上看，似乎联邦与州之间的职权划分得很清楚，实际情形与此截然不同。

在实践中，通过联邦最高法院确立的判例和国会的立法活动，联邦从宪法的列举权利中又取得了引申权利、归结性权利和所谓固有权利，大大扩充了联邦立法权的行使范围，已经很少有国会不能直接立法的重大问题了。

”为保证国家法制统一，对地址立法的操纵不可放松。

既然权限划分的标准不可能十分明确、具体，为避免地址越权立法，关键是成立一套行之有效的事后监督体制。

我国现行监督体制是由上级立法机关作事前的抽象性审查，短处颇多且在实践中也从未启动过。

应借鉴其他国家体会，将“审判权”中的“法律标准选择权”还原，许诺法院在处置具体案件时对地址性法规作附带性审查。

限于篇幅，在此不做具体论述。

四、余论

《立法法》基于国情的需要，在对新中国成立以来立法权限方面的体会教训予以总结的基础上作出了中央与地址立法权限的合理划分，终止了在立法主体、标准表现形式上的混乱局面，减少了立法上侵权或不尽职守的情形，为法律、法规之间冲突的解决提供了机制，对保证制定出良法，对法治前提的形成具有重要意义。

但笔者以为，以一般法律《立法法》而不是以宪法来规定中央与地址立法权限的划分明显地存在一个效劳不足的先天缺点。

尽管在单一制下国家权利由中央统一行使，中央可能通过法律的形式向地址授权，乃至有学者提出联邦制与单一制的全然区别就在于国家事权划分的方式，“凡属联邦国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法划定，因此各邦政府的事权，有宪法为保障；其在单一制国家，不管分权至如何程序，其地址集体的事权，总系经由中央政府以一般的法律或命令规定。

”但我国作为一个单一制国家，基于有效统治的需要，授予地址的权利乃至比联邦制国家还要大，在如此的情形下，仍坚守这种观念，可能与现代宪政理念不符。

众所周知，立法是利益分派的进程，立法权限的划分牵涉的政治价值极大，必需由全国人民通过制定宪法来加以确认；宪法中权利的分立制约原那么要求对国家权利的划分不单单指立法、行政、司法三权的横向划分，而且还应包括中央与地址权利的纵向划分，立法权限的划分那么是其中的重要组成部份；另外，由全国人大制定法律来确信自己与地址立法主体之间的权限划分，违抗了“任何人不得作为与自己有关案件的法官”这一自然正义原那么，而且若是中央与地址立法权限的划分由宪法来规定，对它的修改须通过严格的修宪程序，由全部代表的2/3多数通过，若是由一般法律来规定，对它的修改只要过半数即可，这之间的差额可能为以后许多非法行为提供了可乘之机。

中央与地址立法权限的划分关于宪政国家来讲在理论和实践上都具有重要意义，但对其作出明确具体的规定并非易事，只能作出原那么性规定，并成立以司法为中心的事后监督机制，使静态的规那么与动态的社会相适应。