深圳市交通运输委员会内部控制建设与管理.docx
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深圳市交通运输委员会内部控制建设与管理
深圳市交通运输委员会内部控制建设与管理
第一部分目录
第一部分目录
第二部分内容摘要
第三部分案例正文
一、案例单位基本情况
（一）案例单位总体情况介绍
（二）案例单位业务管理情况
（三）案例单位内部控制建设情况
二、内部控制报告工作总体思路
三、内部控制报告工作实施过程
（一）内部控制报告程序和方法
（二）内部控制报告的工作成果
（三）实施过程中遇到的问题和解决方法
四、经验总结
（一）内部控制报告工作取得成效
（二）内部控制报告工作主要经验
第四部分附录
第五部分声明
第二部分内容摘要
2009年8月深圳市政府实行大部制改革，将交通局、公路局、交通综治办以及规划局、城市管理局、公安交通警察局等有关部门的职责整合，组建深圳市交通运输委员会（以下简称“深交委”），在全国率先建立起“一城一交”的综合交通运输体系。
深圳大交通管理体制建立后，深圳市交通运输委员会面临工作体量大、从业人员多、资金盘子大、廉政风险高等新挑战。
自2010年起，深交委结合本单位的特点，大胆创新，按照“阳光开放、民主集中、杜绝封闭、分权制衡”原则，设计适合深交委特点的“626”财务内控体系，形成了事前、事中、事后相结合、“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系的基本框架，覆盖预算管理、经费支出、固定资产管理、工程项目管理、政府采购管理、专项资金管理和产业资助资金管理等7大方面，制定并实施了一系列财政资金使用的相关管理制度、上线运行“626”内控系统，建立了用制度管权、按制度办事、靠制度管钱的工作机制，取得了较好成效。
近两年来，全国多个单位近30批次赴单位交流学习内控体系建设经验，深交委内控体系建设主要做法经提炼总结后，被国家机关事务管理局、广州市人力资源和社会保障局、北京科学技术研究院等多家单位借鉴应用。
2014年1月1日，财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》在全国执行，初步建立了我国公共部门内部控制制度基本框架，指导相关单位建立和实施内部控制体系。
按照《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会【2015】24号）要求，行政事业单位应于2016年底完成内部控制的建立与实施工作。
为进一步指导和促进各单位有效开展该工作，财政部和深圳市财政委员会先后下发有关通知开展单位内部控制基础性评价工作。
深交委高度重视内部控制基础性评价工作，专门成立了内控评价工作领导小组，深交委主任担任组长，直接领导，强力推进评价及完善内控体系工作。
在评价实施过程中，扎实开展内控评价对照检查，以内控评价为契机，对现有内控系统及内控制度进行全面梳理评估和升级完善，达到了“以评促建”的工作目标。
现将深交委内控建设和评价工作的做法形成案例，以供各单位学习借鉴。
第三部分案例正文
一、案例单位基本情况
（一）案例单位总体情况介绍
2009年8月深圳市政府实行大部制改革，将交通局、公路局、交通综治办以及规划局、城市管理局、公安交通警察局等有关部门的职责整合，组建深圳市交通运输委员会（以下简称“深交委”），在全国率先建立起“一城一交”的综合交通运输体系。
2016年，深圳市政府进一步优化调整全市交通管理体制机制，下发了《深圳市机构编制委员会关于优化调整我市交通管理体制机制的通知》（深编〔2016〕36号）。
根据文件要求，深交委进一步制定了有关内下设机构设置及职责配置方案，形成了新的组织架构。
目前，深交委内设机构及管辖的行政事业单位共31个，有公务员、事业编制人员、雇员、协管员近5000人，行业从业人员近60万人，经人大批复的预算总盘子达到200多亿元。
（二）案例单位业务管理情况
深交委是一个“大职能、宽领域”的机构，拥有规划、城市建设、管养、行政审批、行政执法等多项职能，其职能范围囊括了公共交通、轨道交通、道路交通；道路、港口、水运、空港、物流及地方事权内的航空、铁路等业务，并负责协调邮政行业。
具体职能包括：
1.贯彻执行国家、省、市有关交通运输工作的法律、法规和政策；起草交通运输行业的地方性法规、规章，拟订有关政策，经批准后组织实施；负责交通运输（公共交通、轨道交通、道路交通；道路、港口、水运、空港、物流及地方事权内的航空、铁路）管理，协调邮政行业。
2.负责拟订交通运输发展战略和行业发展规划，经批准后组织实施；参与制定与交通运输行业相关的经济政策和调控措施；组织拟订有关地方技术规范并监督实施。
3.承担保障城市道路交通畅通的责任。
参与编制综合交通布局规划；在城市总体规划、分区规划的指导下，拟订交通专项规划，经批准后组织实施；建立并实施交通影响评估制度；组织开展交通需求管理研究，制定交通需求管理战略、政策、规划、标准，并组织实施；负责汇总、发布城市交通信息，分析、评估城市交通状况，制定和组织实施城市交通组织、管理和改善方案，并负责监督检查。
4.承担交通运输工程建设管理责任。
组织拟订近期交通建设规划及年度实施计划；组织实施道路、港口、航道、客货交通场站（枢纽）、交通设施等交通运输工程建设工作；负责组织协调交通建设项目的工程质量、施工安全监管和造价管理。
5.负责道路、桥梁、隧道、公用场站、枢纽、航道、人行天桥以及交通标牌、标识、标线、护栏等交通设施的管理和养护监管，承担安全监管责任。
6.负责编制交通运输规划及年度计划；拟订交通公用项目年度建设计划、维护计划、交通改善计划，并监督实施；负责统筹交通运输行业专项资金安排使用管理；参与交通运输行业价格制定。
7.承担交通运输行业监管责任。
监督管理交通运输行业安全生产和服务质量；承担权限内的港口航运、空港及航空运输的行业管理工作；负责交通运输行政执法。
8.承担交通运输的综合协调责任。
组织、协调深圳地区综合运输、重大节假日期间的旅客运输和国家重点物资、紧急物资、特种物资以及军事、抢险救灾物资的运输工作；负责交通运输应急指挥、应急处置，国防交通战备的组织、协调管理，参与国防交通保障设施规划建设工作。
9.负责全市智能交通工作；指导、监督行业技术标准和规范的实施；指导行业环境保护和节能减排工作；开展对外交流与合作。
10.负责港口的岸线、陆域、水域行政管理；管理港口引航工作。
11.负责征缴、代征国家和本市规定的涉及交通运输、港口和航运的有关规费和其他收费。
12.承办市政府和上级部门交办的其他事项。
（三）案例单位内部控制建设情况
1.深交委内部控制体系建设历程
深交委内部控制体系建设整体经历了以下三大阶段：
⏹第一阶段：
动员认识阶段
深交委对于内部控制体系建设的探索始于2010年7月。
当时，前国家财政部会计司刘玉廷司长受深交委邀请，参加了“深交委第十一期学习论坛”，并作了题为《非营利组织内部控制建设》的报告。
交委领导班子成员，机关全体在编人员等共约300人参加了论坛。
报告中所阐述的我国非营利组织建设内部控制体系的重要意义，为深交委的内部管理工作带来了观念上的革新，坚定了委领导建设内部控制体系的决心，加强了全委上下对内部控制建设工作形成共识，为后续一系列工作的开展，奠定了非常重要的思想基础。
⏹第二阶段：
专家评估阶段
2010年8月，深交委委托中国内部控制研究中心（以下简称“中国内控中心”）对委内财政资金管理使用情况展开评估，旨在查找财政资金管理使用中存在的制度缺陷和薄弱环节，分析原因，为下一步全面构建深交委内部控制体系奠定基础。
在为期一个半月时间内，中国内控中心项目组采用了个别访谈法、穿行测试法、抽样法、实地查验法、专题讨论法等评估方法，先后走访了深交委部门单位及市财委处室达21个，访谈人员50多人，审阅了深交委提供的相关制度法规，经过多次专题讨论，从各个角度获取了有关财政资金管理使用的制度设计与执行方面的真实情况。
评估报告中指出，职能调整后，深交委在内部管理方面存在许多亟需改进的问题，包括职责划分不够清晰、管理制度不够健全、制度执行不够严格、业务流程不够规范、相关标准不够明确、管理手段不够先进等问题。
评估所指出的问题引起了深交委有关领导的高度重视，深交委有关领导决定正式开展内部控制体系建设项目，以进一步规范内部管理，强化监督约束，保证资金安全。
⏹第三阶段：
方案设计落地阶段
2010年12月，基于评估中发现的问题，深交委与中国内控中心专家积极沟通，结合委内管理需求，进行了项目的方案设计与选型工作，基本明确了“以资金管控为核心”的内控项目建设方向。
2011年3月，由中国内控中心总负责，理论专家、咨询团队和行业信息化专业团队为主要成员的“深交委内部控制体系建设项目组”正式组建，初步的探索与实践随即全面展开。
项目组经过反复研究、论证，最终形成了“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的深交委内部控制体系建设的基本框架，并以此指导和推进相关工作的开展。
在这一框架中，预算管理作为主线，贯穿于政府部门各个环节的经济活动，同时衔接预算管理过程中的法定程序与环节，如事前的立项评审、事中的政府采购和合同管理、事后的绩效考评等，以及政府部门的共性工作内容，如经费支出、资产管理等和体现部门职能的专属业务，如工程项目管理、其他资金管理等，从而实现“事前规划”、“事中控制”与“事后记录”的闭环管理过程。
“以预算管理为主线”进行管控在于实现资源有效配置，体现合理保证政府部门资源分配公平公正，并提高资金使用效率和效果的内部控制目标；“以资金管控为核心”进行管控在于对经济行为进行制度规范，体现合理保障各项活动合法合规、各项资金的安全运行的内部控制目标。
两者有机协调，全力推进深交委重要领域和关键环节的内部控制体系建设。
2.深交委内部控制体系主要内容
⏹总体目标:
（1）解决原制度和标准缺失、弱化、模糊等问题，进一步明确了各部门的职责权限和按流程办事的原则，为职能调整后的大交通体系业务运行提供系统详实又具操作性的制度规范保障。
（2）规范业务流程与职责分工。
能够及时提醒重点领域业务中的风险点，并将针对这种风险点的控制措施配置于相关业务流程之中，紧紧把控风险关口，从业务层面加强各岗位之间的监督，使相关业务处理实现了依法、规范、高效、透明运转，遏制了串通舞弊的可能性。
（3）实现内控程序化与常态化，将内部控制管理规定中的每一项所涉及的部门岗位职责、流程标准、金额权限、审批审核依据等内容全部“固化”在系统程序中，达到内部控制标准对各项经济业务约束的“自动”实现。
同时，借助信息化系统，大量的事务性工作由计算机处理，可以解决行政事业单位人员不足、工作效率低下等问题。
⏹具体目标：
（1）合理安排工作，匹配经费，完善决策机制。
在内控系统实施后，对日常事务进行合理的分类，多数事务都能通过计划进行安排。
在领导决策环节，需要按照制度履行程序，实行外部评审与集体决策。
领导只能对下属提交的事项进行审议，下属提交的事项必须来源于事先拟定的计划，这些计划嵌入在信息系统中备选。
（2）规范经费支出过程，发挥预算的作用。
通过信息系统的控制，经费报销首先要在预算指标的额度和开支范围内提出申请，经过业务与审核至少两个审核审批步骤才能进行报销，不同性质的发票需要提供相应的其他方面的信息，对费用支出进行管控。
如采取会议定点、制定人均标准、会议费报销需要提供参会人员名单等审验证明方式，从而有效实施会议费支出管控。
审批流程嵌入信息系统后，费用报销时必须提供的相关信息和履行审验程序得到固化，不符合要求的费用报销无法通过。
杜绝假发票、小金库和公款私用的现象，特别是“三公经费”支出得以有效管控。
（3）采购过程得以公正公开。
采购业务实行由采购需求部门提出后，由独立的机构负责采购，且独立的机构同步进行监督的工作机制。
引入随机抽选的采购方式，通过信息系统随机确定供应商或采购代理商，采购结果按照中标价格确认机制，在信息系统中按程序自动生成。
需求部门难以独立自行私下确定供应商，打破了供需双方提前约定价格的可能性。
（4）应急事件得以灵活处理。
通过对自身业务的分析和分类，将突发事件和临时性工作产生的可能性降到最低程度。
对突发事件和临时任务事先预留专门应对的机制，包括专门的机动预算和特殊的处理流程。
处理流程的特殊，并非随意处理，同样是事先确定的明确而规范的办事流程，只有突发事件和临时性工作才能够进入“特殊通道”。
（5）支出真实性得以管控。
杜绝：
如以前个别单位通过旅行社、宾馆等以组织会议的名义进行报账，实际上没有真实开展业务，而是将钱存在外面进行其他活动；举办单位活动时加入个人或本部门的其他费用报账等情况。
办理相关经费支出需要提供与工作计划、业务内容相关的其他证明文件、票据、审批单，缺少必要信息或信息不一致的，无法通过信息系统的审验程序，无法递交到财务部门。
⏹建设思路：
首先通过实地调研，围绕财政资金使用管理中的预算管理、经费支出、固定资产管理、工程项目管理、政府采购管理、专项资金管理和产业资助资金管理等等七个重点，针对深交委现行制度和业务流程进行风险评估，发现财政资金在管理和使用上的风险漏洞，明确主要业务流程上的关键控制点，从而达到保证财政资金安全、有效地使用和管理的目的。
其次，在第一阶段成果的基础上，以防范风险、规范管理为目标，以风险评估为导向，明确各项业务主要风险与关键控制点，综合运用各种控制手段，依托信息系统平台，以工程建设、资金使用、执法处罚、行政决策、许可审批、政风行风等领域为重点，着力规范业务流程与职责分工，强化制约与监督，落实责任追究，最终形成健全有效的内部控制体系。
⏹建设内容：
深交委大胆创新行政事业单位管理制度，形成了事前、事中、事后相结合、“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系的基本框架，覆盖预算管理、经费支出、固定资产管理、工程项目管理、政府采购管理、专项资金管理和产业资助资金管理等7大方面。
在深交委内部控制体系建设基本框架的指导下，形成了“三本手册和一个系统”：
包括：
《深圳市交通运输委员会内部控制手册》、《深圳市交通运输委员会预算管理工作手册》和《深圳市交通运输委会计核算手册》及以全面预算管理信息系统，初步建立了一套具有深交委特色的内部控制体系。
其中内部控制手册重点明确了内控规范、风险控制矩阵、内控制度等内容；
预算管理工作手册主要明确了预算管理的组织体系、整体框架、预算编制体系、预算执行体系和预算监控体系等内容。
会计核算手册主要明确了财务工作组织体系、会计科目、主要账务处理和财务报告编制等内容。
自主研发的风险管理与内部控制信息系统（一期）涵盖预算管理、收支管理、政府采购管理、合同管理等方面业务事项。
同时，对具体业务的管理工作也制定了相应的工作规范，包括：
Ø《深圳市交通运输委员会财务管理制度》（试行）
Ø《深圳市交通运输委员会固定资产管理办法》（试行）
Ø《深圳市交通运输委员会政府采购管理办法》（试行）
Ø《深圳市交通运输委员会办公费管理细则》（试行）
Ø《深圳市交通运输委员会差旅费管理细则》（试行）
Ø《深圳市交通运输委员会出国（境）费管理细则》（试行）
Ø《深圳市交通运输委员会会议费管理细则》（试行）
Ø《深圳市交通运输委员会加班误餐费管理细则》（试行）
Ø《深圳市交通运输委员会交通费管理细则》（试行）
Ø《深圳市交通运输委员会接待费管理细则》（试行）
⏹建设成效及经验总结：
深交委内部控制建设过程中核心做法有五大方面：
（1）遵循内部控制的制衡原理，确定了分权行事的四级决策机制。
实行业务部门例会初审、纪检监察监督小组例会复审、分管委领导业务工作例会审核、委主任办公会审定的阳光决策体系，强化业务、预算、采购、纪检、内审等不同职能岗位间的交叉互审，形成全员参与，上下齐控的局面。
阳光决策下的分权制衡。
深交委遵循内部控制的制衡原理，确立了分权行事的四级决策机制。
形成业务单位（部门）例会初审、监督小组例会复审、审查小组例会审核和委主任办公会审定的阳光决策体系。
凡“三重一大”事项（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）必须通过会议研究决策，严禁以签报等形式代替集体议事。
首先，对深交委的九大重点业务板块共82项业务进行了流程再造，绘制九大重点业务板块阳光政务执行图，明晰了相应职权目录和业务流程。
例如，招投标板块指定了道路建设工程施工招标管理办法，共设立了16大类53种招标工程类型。
其次，在组织机构设置及责权管理上进行优化，实现决策权、执行权与监督权的三权分立。
根据部门和岗位的职责分工及权限，实现分岗设权、分级授权，对经济活动进行交叉审批审核。
最后，明确不同岗位的审核审批权限，做到职责清晰。
将不同级次业务职能的“事权”与经济活动的“财权”合理匹配，实现内部的预算指标与经办业务事项一一对应，并建立第三方评估机制。
（2）内部控制流程化，设计“626”管控模式。
专家团队对深交委的各种经济活动行为以及经费支出状况进行全面分析研究，总结出62种经济活动，对经费支出逐项定义；综合运用预算、归口、审批、标准、程序、单据六大控制方式，设计出“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系，简称“626”内控模式。
该模式明确了每一项支出的审批程序、权限范围、支出标准和对单证票据的具体要求，保证了经济业务和财务信息真实、公开透明，杜绝了假发票和小金库的存在。
深交委将内控制度汇编成册，分别是《内部控制手册》《预算管理工作手册》和《会计核算手册》，并下发执行，构建预算管理信息系统，形成全方位的内控体系。
设计了“以预算为主线，以资金管控为核心”的“626”内控模式，根据深交委的工作特点将经济业务划分为62类支出事项，按照每类事项的风险特征，综合运用预算、归口、审批、标准、程序、单据等6大管控方式，明确了每一项支出的审批程序、权限范围、支出标准和对单证票据的具体要求，实行资金全过程管理，保证经济业务和财务信息真实、公开透明。
62类支出事项包括：
（3）搭建阳光透明的内部采购平台。
建立健全了内部政府采购制度，明确自行采购项目操作规程，采购活动实行行政首长制，采购人责任机构负责人和采购经办人对采购活动负直接责任。
确保集体决策、充分研讨、书面记录、有迹可查、公开透明。
有效规避了“一对一”谈价的现象，使寻租行为成为“不可能”。
（4）自主研发风险管理与内部控制信息系统。
深交委通过建立风险管理与内部控制信息系统，将岗位职责与业务流程固化到信息系统，保障经济活动合法合规和资金的安全可控，最大限度地杜绝了人为因素的影响。
信息系统包括三大平台：
（1）预算执行过程控制平台，对预算、收支情况、项目、采购、合同、资产等进行全程管控；
（2）财务综合服务和决策支持平台，对委内部门审批权限和流程进行配置并为业务部门和领导提供财务服务；（3）数据交换平台。
信息系统对内部控制予以固化，保障经济活动合法合规和资金的安全可控。
例如通过内部采购的随机抽选机制和配套的内部采购信息系统功能模块，采购需求的真实性和采购价格的合理性逐步回归，最大限度地杜绝了人为因素的影响。
（5）在实践中积极修订完善内部控制制度、持续完善内部控制体系。
结合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高不断对财务管理制度进行修订；
同时，结合业务完善升级内部控制系统，并分操作岗位（单位会计、单位出纳、部门保障岗、单位采购管理岗、单位预算管理岗、委预算管理岗、部门采购经办人等）组织升级培训工作。
二、内部控制报告工作总体思路
为完善内部控制体系，进一步提高单位管控水平和风险防范能力，深交委按照财政部和市财政委关于开展内部控制报告编制工作的有关通知，积极开展部门和单位内部控制报告编制工作。
本次工作采用统一部署、分级实施，自我评价与上级审核相结合的方式进行。
具体如下：
（一）高度重视，专题部署。
深交委高度重视内控建设和评价工作，认真研究上级单位的部署文件，并严格加以落实。
结合本单位实际，深交委制定了《深圳市交通运输委员会关于开展全委内部控制基础性评价的工作方案》，方案成立了内控评价工作领导小组，深交委主任担任组长，直接领导，强力推进内部控制基础性评价及内部控制报告编制工作。
（二）分级实施，覆盖全委。
本次内部控制报告编制分为部门内部控制报告和单位内部控制报告两个层级，覆盖全面、层次分明、各有侧重。
首先委本级和委属各单位分别进行单位内部控制报告编制，有助于全委各单位重视和加强内部控制体系建设与完善工作；全委19个单位内部控制情况汇总后形成部门内部控制报告，有利于各单位横向进行比较和相互学习。
（三）自我评价与上级审核相结合，确保内容真实可靠。
本次内部控制报告编制分为单位自评价和上级单位审核两个环节，单位结合自身内部控制建设情况相应进行填报并附上相关佐证材料；上级单位根据对单位的了解以及其上传的佐证材料进行核实，对有疑问的情况及时与下级单位沟通、对填报内容不准确的内容提出意见并打回下级单位修改，以进一步保证下级单位对内控要求认识的准确性和填报内容真实可靠，为下一步改善方向提供支持。
三、内部控制报告工作实施过程
（一）内部控制报告程序和方法
内部控制报告编制主要包括五个步骤：
1.制定工作方案：
制定了《深圳市交通运输委员会关于开展全委内部控制基础性评价的工作方案》，方案成立了内控评价工作领导小组，深交委主任担任组长，直接领导，强力推进评价及完善内控体系工作。
2.组织学习培训：
在内控基础性评价开展前，深交委积极安排单位各单位（部门）财务负责人、财务人员参加市财政委组织的全市行政事业单位内控评价专题培训，后又在委内开展了内部控制编报专题培训，帮助各单位（部门）熟悉理解内部控制的要求以及本次内控报告编制的内容，为本单位实施内控评价工作营造良好氛围、打下坚实基础。
3.建立内部沟通联系机制，及时解决内部控制报告编制过程中的问题。
二级预算单位是第一次开展内部控制基础性评价和编制内控报告，且本工作时间紧、涉及内容多，还要熟悉编报系统，为保证各单位内控评价工作按时保质完成，深交委建立了委内内部控制报告编制工作联系机制，并建立了QQ群方便各单位之间相互交流，共同解决报告编制工作中遇到的问题。
4.与财委沟通学习：
通过电话、QQ等方式与财委就报告编制过程中的疑问进行沟通和确认，积极推进评价工作。
5.报告编制与内部审核：
各单位严格按照市财政委内部控制报告编制及系统上报的要求，对各项内容如实进行评价和上传附件，委在单位上报后及时审核并汇总形成部门内部控制报告，最终本部门按时完成并上报了内部控制报告。
（二）内部控制报告的工作成果
本次共完成一个部门内部控制报告和十九个单位内部控制报告。
表1：
部门所属单位内部控制基础性评价结果统计表
序号
所属单位得分区间
区间内单位数量
占单位总数量比例
1
90分-100分（含90分）
18
94%
2
80分-90分（含80分）
1
5%
3
70分-80分（含70分）
0
0%
4
60分-70分（含60分）
0
0%
5
40分-60分（含40分）
0
0%
6
0分-40分
0
0%
合计
19
100%
表2：
部门内部控制基础性评价各指标平均得分情况表
类别
评价指标
平均得分
单位层面
（60分）
1.内部控制建设启动情况（14分）
11.7
2.单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任情况（6分）
4.4
3.对权力运行的制约情况（8分）
8
4.内部控制制度完备情况（16分）
14.3
5.不相容岗位与职责分离控制情况（6分）
6
6.内部控制管理信息系统功能覆盖情况（10分）
10
业务层面
（40分）
7.预算业务管理控制情况（7分）
7.0
8.收支业务管理控制情况（6分）
3.0
9.政府采购业务管理控制情况（7分）
6
10.资产管
升级会员 