中央地方政府关系和政策执行力以外资产业政策为例.docx
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中央地方政府关系和政策执行力以外资产业政策为例
中央—地方政府关系和政策执行力：
以外资产业政策为例
摘要：
政策执行力一直是政界和学界所共同关注的重点问题。
本文从中央—地方政府关系的视角，同时考虑政策特性（冲突性、明晰性），提出了地方政府的政策执行框架，我们认为，在不同的政府间关系和政策特性条件下，地方政府将会采取完全不同的政策执行策略行为。
而且，我们还认为，由于中央—地方政府关系本质上是一个多阶段讨价还价过程，因此，政策制订本身和地方政府的政策执行策略都将是一个动态性均衡。
本文以中国外资产业政策在江苏省的执行案例对政策执行框架进行了说明，案例分析结果证实了上述动态性均衡观点。
关键词：
中央政府，地方政府，讨价还价，政策执行力，外资产业政策
改革开放以来，随着中央政府的分权化进程以及市场经济的逐步建立，中央—地方政府关系发生了复杂变化，国内外学术界对此给予了特别的关注，也产生了众多的争论。
但是，有一点取得了基本共识：
伴随着政府间关系变化的是政策执行结果的多样化，地方政府并不总是遵照执行中央政府政策，有时甚至是违背执行中央政府的政策决定。
显然，政策制订和政策执行并不是同一件事，虽然我国政策主要是由中央政府负责制订，但在很大程度上却是由地方政府具体执行。
那么，地方政府在政策执行过程中是否会有偏差？
是什么原因造成了地方政府执行上的偏差？
中央政府又能否控制这些偏差？
这些都是具有重要实践意义的问题。
本文试图从中央—地方政府关系角度出发，兼顾政策特性（冲突性、明晰性），分析地方政府的政策执行行为，并以中国外资产业政策在江苏省的具体执行案例对其进行诠释。
本文的结构安排为：
首先是理论构建，探讨在不同的政府间关系和政策特性条件下地方政府的政策执行框架；然后分析我国外资产业政策的演化，并根据地方政府的政策执行框架提出相应假设；第三部分是研究设计，分别说明变量和度量、模型和方法；接下来是经验分析和结果；最后是文章结论。
一、理论构建
（一）文献回顾
在改革开放以前的计划经济体制下，中央政府拥有着对地方政府的绝对政治和经济权威，因此，中央政府和地方政府之间力量比较的结果总是偏向于中央政府。
在这种情况下，两者之间关系维持着比较简单的“命令一执行”模式，就像经济组织中的U型功能结构一样，地方政府仅仅是中央政府的下属行政机构，负责遵照执行中央政府的各项政策（Peng，1996）。
改革开放以后，为了充分调动地方政府的主动性，中央政府开始进行分权化进程（Yusuf，1994）。
毫无疑问的是，伴随着分权化进程的必然还有地方政府利益的形成（Shirk，1993），而且，地方政府利益并不一定会与中央政府利益相一致（Chung，1995）。
在这种情况下，中央—地方政府关系就转变成为复杂的“谈判一讨价还价”模式，像经济组织中的M型多部门结构一样，地方政府拥有一定的自主能力和任意处置权，并具有了潜在的偏离中央政府政策的动机（Li，1997；Peng，1996，2000）。
学术界对于改革开放后的中央—地方政府关系，以及由此导致的政策执行结果的多样化，存在两种相互竞争的理论观点（SuandYang，2000；Manion，1991）。
一种观点强调地方政府的主导作用，认为地方政府具有足够的任意处置权。
这是因为，随着分权化改革的推进，中央政府已经不再拥有足够的行政和经济资源来对地方政府行为进行充分控制（Feinerman，1998；Oi，1992）。
而且，虽然中央政府可以通过各种手段来监管地方政府行为，但是我国复杂的政府机构所产生的控制问题会使得监管并不完善（Huang，2002）。
再者，基于我国政府结构的多层委托代理关系，完全遵照执行中央政府政策也是难以实现的（Wedeman，2001）。
由此所产生的中央政府控制失效，必然会导致地方政府在政策执行过程中背离中央政府利益，转而追求自身利益。
另一种观点强调中央政府的主导作用，认为中央政府能够有效约束地方政府的自利行为。
这是因为，干部管理制度的演化和改进（包括干部任命和考核制、任期制、双重任职、岗位轮换等），使得中央政府能够控制地方政府官员的行为，使其和中央政府利益相一致（Huang，1995，1996a，1996b，2002）。
而且，领导干部目标责任制所设立的绩效考核和评价机制，也能够引导地方政府官员按照中央政府利益要求来配置资源（TsuiandWang，2004）。
所以，即使地方政府已经支配越来越多的经济资源，中央政府的政治控制也能够确保地方政府在政策执行过程中服从中央政府利益。
显然，中央—地方政府关系的不确定性，决定了单独依靠上述任何一种理论观点都不可能充分说明地方政府的政策执行实践，而我国地方政府政策执行的多样化也正反映了这一点。
所以，为了能够更加全面地说明地方政府的政策执行，需要对这两种相互竞争的理论观点进行综合。
从另一方面来看，地方政府的政策执行还是政策特性（冲突性、明晰性）的函数，其中，政策冲突性是指不同行为主体在政策目标或政策执行方式上存在不一致意见的程度，政策明晰性是指在政策目标或政策执行方式上存在模糊性的程度（Matland，1995）。
依据政策特性，Matland（1995）建立了一个分析政策执行的冲突性—明晰性矩阵模型，并提出4种政策执行策略：
行政性执行（低冲突，高明晰）、政治性执行（高冲突，高明晰）、试验性执行（低冲突，低明晰）和象征性执行（高冲突，低明晰）。
Matland（1995）认为，在不同的政策执行策略中，中央政府和地方政府所起的作用应该是权变的，例如，在行政性政策执行策略中（低冲突，高明晰），中央政府将会起到主导作用，而在试验性政策执行策略中（低冲突，低明晰），地方政府将会起到主导作用。
毫无疑问，Matland（1995）的综合性框架为我们提供了一个有用的分析视角，然而，仅仅考虑政策特性所导致的过分简约，也给冲突性—明晰性矩阵模型带来了缺陷。
首先，冲突性—明晰性矩阵模型没有给政策的动态性分析提供足够的空间。
在现实中，政策的动态性可以来自于政策特性（冲突性、明晰性）的变化，但最重要的变化却并不仅限于此。
因此，当政府间关系的不确定性情况出现或者当政策快速修订和重新制订时，冲突性—明晰性矩阵模型就会失去其大部分解释能力（Schofield，2004）。
其次，冲突性—明晰性矩阵模型更多考虑的是政策执行过程，却没有对政策执行结果提供足够的预测（deLeon，1999）。
所以，在4种政策执行策略和政策执行结果之间并没有建立起明确的关系，也就难以归纳出有待检验的假设。
更重要的是，虽然Matland（1995）指出中央政府和地方政府在4种政策执行策略中起着权变的作用，但是，这4种政策执行策略本质上和中央—地方政府关系是无关的。
也就是说，中央—地方政府关系在冲突性—明晰性矩阵模型中是固定的。
然而事实上，中央—地方政府关系规定了中央—地方政府的博弈规则，从而决定着向地方政府授权的程度、奖惩方法、资源投入、行动限制以及监督等。
因此，中央—地方政府关系决定着地方政府的任意处置权程度，也就必然会影响到地方政府的政策执行策略选择。
正是基于这种认识，我们认为地方政府的政策执行选择实际上是两阶段的。
第一阶段是中央—地方政府关系选择，也就是决定到底是中央政府还是地方政府主导政策执行，此时地方政府是被动的，因为政策主要是由中央政府负责制订。
需要指出的是，虽然中央政府总是希望能够实现中央政府主导的局面，但是，由于政策设计经验缺乏或不具有足够信息等原因，使得在有些情况下出现了地方主导的局面。
第二阶段是政策执行策略选择，也就是在中央—地方政府关系的约束下，地方政府根据政策特性（冲突性、明晰性），来选择最优的行动策略。
此时地方政府具体负责政策执行，因而是主动的。
当我们从政策执行两阶段出发，通过政府间关系和政策特性（冲突性、明晰性）来研究政策执行力时，我们发现不仅能够更加深入细致地剖析地方政府的政策执行策略，而且能够拓宽政策分析的动态性空间，还能够在政策执行策略和政策执行结果之间建立起清晰的联系，据此可以针对具体政策开发出可检验的假设。
（二）中央—地方政府关系
作为具有独立利益的制度性实体，地方政府在政策执行过程中会通过成本收益分析来确定自己的最优行动，因此，我们也就可以通过地方政府的成本收益分析来说明中央—地方政府关系。
如果中央政府的政策设计使得地方政府违背执行政策的成本或者遵照执行政策的收益足够高，那么，政府间关系选择的结果就会偏向于中央政府主导。
相反，如果中央政府的政策设计使得地方政府违背执行政策的收益足够大，那么，政府间关系选择的结果就会偏向于地方政府主导。
针对于某一项具体政策而言，我们认为，地方政府的成本收益应该取决于政策的重要性、信息的不对称性程度、以及中央政府给予地方政府的激励程度等。
一项政策的重要性决定了中央政府对该政策的关注程度，以及在实施该政策过程中所投入的资源程度，地方政府由此可以感觉到来自中央政府的压力程度。
因此，一项政策越重要，地方政府背离执行政策的成本就越大，严格遵循中央政府利益的可能性也就越大，反之，地方政府就越可能在政策执行过程中追求自身利益。
政策的重要性在领导干部考核目标责任书中得到一定程度的体现。
目标责任书包含一组需要地方政府官员完成的任务体系，这些任务体系在政府结构中层层下达，要求在规定的时间内实现既定的目标。
同时，这些任务体系还会有一组分值—权重体系和奖惩措施与之相对应（TsuiandWang，2004）。
从这些分值—权重体系和奖惩措施中，地方政府官员能够判断出一项政策的重要性，而且，在一些极端情况下，具有“一票否决”的政策是必须要完全遵照中央政府决定执行的。
虽然并不是所有的中央政府政策都在领导干部考核目标责任书中得到直接的体现，但是地方政府还可以从政策发文机关的权力层级中看出一项政策的重要性。
中央党政机关（国务院、中组部等）拥有对地方政府官员的人事任免权，因此地方政府会普遍重视由这些机关颁布的政策。
相对而言，中央政府各部委并不具备对地方政府官员的人事权力，而且从控制角度来说，各部委实际上和地方政府属于同一个权力层面（Huang，2002），因此，由这些部委单独颁布的政策的重要性要低一些。
然而，多部委联合发布的政策会引起地方政府的注意，因为多部委联合发文说明该政策涉及面较广，引起了众多关注，而且，一旦政策执行出现问题，就会使地方政府面临多方面的压力。
政策在执行过程中所产生的中央—地方政府之间的信息不对称性程度，会直接影响到地方政府的成本收益分析。
如果信息不对称程度较高，地方政府违背执行政策被发现的可能性就较低，所以，当信息不对称和利益不一致相伴随时，地方政府就极有可能采取机会主义行为，在损坏中央政府利益的情况下最大化自身利益（Huang，2002）。
因此，如果要规制地方政府的自利行为，中央政府就必须掌握足够的信息。
然而，对于任何一项政策的执行来说，地方政府都要比中央政府拥有更加充分的信息，这是因为地方政府对政策执行的具体环境（管辖区域）更加熟悉，而且，地方政府具体操作政策执行，对其过程的了解更为细致。
因此，中央政府将不可避免地存在信息不完善问题。
但是，已有的研究也表明，改革开放以后，中央政府通过不断调整和加强监管制度建设，事实上已经建立了一套较为完备的信息收集系统，有些系统还相对独立于地方政府（Huang，1995，1996b）。
虽然这些系统并不能保证中央政府完全掌握地方政府的政策执行信息，但却也极大地提高了中央政府的信息收集能力。
显然，只有当遵照执行政策所产生净收益大于其他政策执行方式所产生净收益的条件下，地方政府才会严格遵循中央政府的政策要求。
所以，为了使地方政府行为能够符合中央政府利益要求，中央政府应该加强使用正激励或负激励。
其中，正激励被用来奖励地方政府的服从行为，负激励被用来惩罚地方政府的自利行为。
在这两种激励方式中，更重要的应该是负激励，因为只有负激励才是地方政府违背执行中央政府政策的底线。
而且，过分采用正激励也会产生负面效果。
例如，在领导干部目标责任制中，以任务目标为考核的纵向控制会使得地方政府官员具有很强的激励去完成那些容易度量并且具有较高权重的任务，但却相对忽视那些难以度量或者只有较少权重的任务（TsuiandWang，2004；O’BrienandLi，1999）。
然而，负激励恰好能够弥补这一缺陷，因为即使在没有正激励的情况下，负激励所包含的惩罚机制也会增加地方政府偏离执行中央政府政策的成本，从而能够有效防止地方政府追求自身利益。
因此，政策越重要、信息越对称、正负激励越强化，地方政府也就越有可能在政策执行过程中遵循中央政府利益。
需要指出的是，这3个因素均是必要条件，只有当三者同时存在时，地方政府才可能会采取符合中央政府利益的行为。
如果任一因素缺失，都会给地方政府的自利行为留下空间，那些具有足够意愿和资源的地方政府就会毫不犹豫地最大化自身利益。
（三）不同中央—地方政府关系下的政策执行力
当中央—地方政府关系选择的结果确定以后，地方政府就可以根据政策特性（冲突性、明晰性）采取相应的政策执行策略。
由于考虑了政府间关系，我们对Matland（1995）的模型进行了扩展，建立一个新的政策执行策略选择矩阵模型（见图1、图2）。
中央政府主导下的政策执行力
当中央—地方政府关系选择的结果是中央政府主导时，地方政府的任何政策执行方式都必须符合中央政府利益的约束条件。
因此，即使是中央政府和地方政府在政策利益上存在完全的冲突，中央政府主导的格局也可能会使中央政府利益得以实现。
然而，政策的模糊性却也有可能会使中央政府利益的实现程度大打折扣（见图1）。
第Ⅰ象限：
当政策冲突性较低，而且政策明晰性较高时，地方政府将会采取行政性服从的政策执行策略。
在这种情况下，政策目标已经给定并得到了一致性支持，实现这些目标的政策执行方式也很清晰且无异议。
此时，政策下达将被看作是合理的，只需要有足够的执行资源就可以获得意想中的政策结果（Matland，1995），而中央政府主导的局面又恰好能够使地方政府提供这些执行资源。
所以，地方政府的行政性服从政策执行策略实际上就转变成一种技术性行为，因为政策明晰性能够确保政策在每一个政府层面上得到清楚表述，每一个行为主体也因此能够清楚地知道自己的职责和任务。
而且，政策明晰性提高了信息交流的准确性，中央政府能够很容易地探知到地方政府在政策执行过程中所产生的技术问题，从而可以及时加以纠正。
当这种技术性行为随着时间推移而逐渐稳定之后，也就很有可能会形成一些标准化的惯例性政策执行模式，以提高政策执行效率并降低随意性行为。
总之，这种政策执行过程就像是一部机器，中央政府具有足够的信息、资源和能力来控制这部机器，而机器运行方式也较为程式化，以使其产生期望的政策结果（Matland，1995）。
第Ⅱ象限：
当政策冲突性较高，而且政策明晰性也较高时，地方政府将会采取政治性服从的政策执行策略。
在这种情况下，由于政策冲突性较高，地方政府也就有了违背中央政府利益的动机，因此，成功的政策执行将会依赖于中央政府是否具有足够的力量来约束地方政府的自利行为，而中央政府主导的局面正好能够做到这一点。
也正因为这样，较高的政策冲突性使得正负激励机制有着更为重要的作用，以鼓励地方政府采取预期行为和控制地方政府对政策目标或政策执行方式的不满。
除了正负激励机制以外，对地方政府的有效监管也变得非常重要，以便能够及时发现地方政府的不作为或偏离性行为。
显然，政策明晰性能够保证对地方政府的监管相对高效率，中央政府可以很容易地发现地方政府是否在政策执行过程中违背了中央政府的政策意图，再加上中央政府主导下背离性政策执行的高成本，因此，地方政府采取机会主义行为的可能性较小。
所以，这种政策执行过程也能产生预期的政策结果，然而，中央政府却要付出更多的资源才能得到这一结果。
第Ⅲ象限：
当政策冲突性较低，而且政策明晰性也较低时，地方政府将会采取强制性试验的政策执行策略。
在这种情况下，由于缺乏政策冲突性，地方政府就会有强烈的愿望参与政策执行，然而，由于政策模糊性较高，需要达到的政策目标或者实现政策目标的途径并不确定，因此，地方政府可以通过探索性的试验方式来获取中央政府和地方政府的共同利益。
此时，政策模糊性就可以被看作是一种学习机会（Matland，1995），地方政府的主动性和创造性能够被充分调动起来，通过不断的试验、评估和反馈，并加以及时提炼和总结，中央政府就可以得到很多有关政策目标和执行方式的有价值的经验和教训。
但是，需要指出的是，中央政府主导的格局使得这种政策试验带有某种强制性质，并不是所有的地方政府都能够参与到这种政策试验中来，只有那些被中央政府指定的行政区域才有资格。
而且，中央政府也会积极地参与到这种试验中，虽然因为经验缺乏以致视野有限，但仍会对这些政策试验提供某些指导性规范或大致的行动方向，并不断地调整和改进地方政府的执行方式，以使地方政府的政策试验不至于过分偏离中央政府的政策意图。
总之，强制性试验就是中央政府制订了弹性政策框架，选定的地方政府可以在这一框架内任意行动。
显然，我国改革开放早期给予广东省和福建省的“特殊政策、灵活措施”以及随后的渐进式开放步伐都属于这一情况（殷华方、鲁明泓，2005；潘镇等，2006）。
在这种政策执行方式下，政策结果是高度不确定的，将会取决于参与试验的地方政府特征、试验框架、所投入资源以及一系列重要的环境因素。
第Ⅳ象限：
当政策冲突性较高，而且政策明晰性较低时，地方政府将会采取象征性服从的政策执行策略。
和第Ⅱ象限一样，由于政策冲突性较高，处于这一象限中的地方政府存在着背离中央政府利益的可能性，然而，由于政策模糊性也较高，中央政府就很难完全约束地方政府的政策行为，因为内在的政策模糊性使得中央政府对地方政府行为的监管变得更加困难，所以，在这种情况下，地方政府会有较大的行动空间。
但是，由于政府间关系选择的结果还是属于中央政府主导的格局，地方政府也就不会明显地表现出违背中央政府利益的行为倾向，而是表现出象征性的消极服从行为。
例如，当政策目标不清晰的时候，地方政府可以推迟行动并进行观望，以查看其他地方政府执行政策的直接经验，或者等待中央政府出台更清晰的替代政策。
当政策执行方式不清晰的时候，地方政府还可以在遵循中央政府利益的同时最大化自身利益，因为达到同一政策目标通常存在多种途径。
当通货膨胀出现时，地方政府执行中央政府投资控制政策就采用了这种策略，虽然总体投资水平必须得到有效控制，但是，政策模糊性和信息不对称性也使得地方政府能够在投资构成上有一定灵活性（Huang，1996b）。
显然，象征性服从的政策执行策略并不能够产生完全符合中央政府利益的政策结果，除非通过降低政策模糊性，以使中央政府能够施加有效的政治性控制和影响。
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2.地方政府主导下的政策执行力
当中央—地方政府关系选择的结果是地方政府主导时，地方政府的政策执行方式就不会完全受中央政府利益的约束，反而会有强烈意愿追求自身利益，地方政府主导的格局也使得地方政府有足够能力来采取这些行动。
特别地，当政策模糊性也较高时，地方政府采取自利行为的可能性就非常大（见图2）。
第V象限：
当政策冲突性较低，而且政策明晰性较高时，地方政府将会采取选择性服从的政策执行策略。
在中央政府主导下的第1象限中，基于同样的政策特性，中央政府有能力使地方政府投入足够的执行资源，以便获得期望中的政策结果。
然而，在地方政府主导的局面下，地方政府投入资源的意愿和强度却是有选择性的，因为执行政策所带来的收益和成本分布在时间上可能是不对称的。
由于任期有限并且为了提高政绩，一个地方政府官员极有可能会将有限的资源投入到那些能够产生更多即时收益的政策执行上，而会对那些资源投入较多且收益周期较长的政策采取不执行方式，即使这些政策所带来的长期收益要远远大于成本。
所以，对于一个理性的地方政府来说，只有遵照执行中央政府政策所带来的即时收益要大于成本，地方政府才会投入足够资源，在最大化自身利益的同时，兼顾中央政府利益，如果情况相反的话，地方政府可能只会采取表面上的政策服从行为来应付中央政府，这时，地方政府利益不会受到损害，但中央政府利益却不能真正实现。
所以，在这种选择性服从的政策执行策略状态下，政策执行结果将会视地方政府所投入资源的具体情况而定。
当然，如果地方政府采取不作为的政策执行方式，中央政府可以通过正激励机制来改变地方政府的选择性偏好，以使地方政府投入足够资源。
第Ⅵ象限：
当政策冲突性较低，而且政策明晰性也较低时，地方政府将会采取诱致性试验的政策执行策略。
和中央政府主导的第Ⅲ象限一样，由于政策冲突性较低，地方政府会积极主动地参与到政策执行实践中，而较低的政策明晰性为地方政府的政策试验提供了学习机会。
然而，和中央政府主导的第Ⅲ象限不一样的是，政策试验完全是由地方政府追逐获利机会而自发引起的，中央政府并不是政策试验的发起者，没有在政策试验中过多参与。
因此，中央政府没有专门制订设计弹性政策框架，也没有指定哪些地方政府能够参与政策试验。
在这种情况下，大量追逐利益的地方政府都可能会参与到政策执行中，而且，由于政策模糊性和地方政府特征的不一致性，不同区域所采取的政策执行方式以及得到的政策结果将会视具体情况而定，并会呈现出多样性。
显然，和中央政府主导的强制性试验相比，由于不受中央政府的指导性规范所约束，地方政府的诱致性试验能够使地方政府的知识、资源和政策之间实现更优的匹配。
当然，地方政府的诱致性试验并不排除中央政府的作用，当政策试验取得满意成效后，需要中央政府的评价和总结，以便进行推广和促进。
我国各地方政府在实践经济发展政策过程中所创造出来的各种区域经济模式，诸如“苏南模式”和“温州模式”等，都是这种政策执行策略的真实写照。
第Ⅶ象限：
当政策冲突性较高，而且政策明晰性也较高时，地方政府将会采取政治性背离的政策执行策略。
和中央政府主导下的第Ⅱ象限相比，这时，政府间关系的均衡偏向于地方政府。
在这种情况下，由于政策冲突性较高，即使是表面上象征性的政策服从行为也不是地方政府的最优策略选择，因为背离执行中央政府政策能够给地方政府带来更多的收益，而且所付出的惩罚成本却不多。
这种情况是典型的中央政府控制失效，表明中央政府已经缺乏有效的监管系统来纠正或惩罚背离性政策执行，地方政府却有足够的任意处置权来追求自身利益，而且，更重要的是，较高的政策明晰性也不能转变这种政策执行行为。
在政策实践中，地方政府可以通过多种手段来达到背离性政策执行的目的，例如，地方政府可以通过刻意曲解政策目的来为自利行为辩护，也可以通过暗中操纵政策执行方式使执行结果事实上转向地方政府利益，甚至还可以通过联合其他地方政府来共同抵制中央政府政策等。
显然，在这种政策执行策略下，将会产生违背中央政府意图的政策结果。
第Ⅷ象限：
当政策冲突性较高，而且政策明晰性较低时，地方政府将会采取认知性背离的政策执行策略。
在这种情况下，地方政府存在着违背中央政府利益的动机，而且，政策模糊性也为这种背离性政策执行行为提供了可能性，再者，由于政府间关系选择的结果属于地方政府主导的格局，因此，地方政府没有必要采取象征性的消极服从或不作为行为，相反，和第Ⅶ象限的政治性背离一样，地方政府会积极地采取自利行为。
但是，需要指出的是，和第Ⅶ象限的政治性背离相比，这种政策执行方式有其特殊性，主要表现在政策模糊性使得对政策目标或政策执行方式的认知产生差异性并导致多样化解释。
而且，这种多样化解释可能不仅会在地方政府层面上出现，还可能会在中央政府内部出现。
更重要的是，地方政府会有意识地按照符合自身利益的原则来选择政策解释，并且，地方政府主导的格局会使地方政府认为自身的理解是正确的，以致所采取的背离性政策执行行为也是合理的。
因此，在这种政策执行方式下，政策结果将会完全不符合中央政府的利益，即使中央政府能够提高政策明晰性，也不可能根本性地改变执行结果，因为中央政府并没有施加足够的控制和影响来改变政府间讨价还价的局面。
3.政策执行力的比较静
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