我国行政听证制度的现状与完善剖析.docx
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我国行政听证制度的现状与完善剖析
南开大学
宪法与行政法
期末作业（论文）
论文题目：
我国行政听证制度的现状与完善
任课教师：
沈亚平
年级：
2014级
专业：
公共管理（MPA）
学号：
2120141806
姓名：
崔金旺
2015年7月23日
我国行政听证制度的现状与完善
摘要：
行政听证制度是作为行政程序中的一项重要制度,可为相对人维护自己的合法权益提供了程序上的保障。
但由于我国民主法制建设仍然比较薄弱，社会整体对听证制度的认识不够深刻，导致我国行政听证制度中存在一些问题。
听证制度所要求和体现的精神，即通过公开、合理的程序形式将行政行为建立在合法适当的基础上，实现行政管理公平、公正这一崇高的价值目标。
本文将从行政听证制度在我国的产生和发展、现状及其存在的问题等方面来论述，并提出一些完善我国行政听证法律制度的相关建议。
关键词：
听证制度；现状分析；完善
目录
引言1
一、案例背景及分析1
二、我国行政听证制度的历史沿革与现状2
（一）行政听证制度的产生的必然性2
（二）行政听证制度的历史发展2
（三）行政听证制度的具体内容3
三、我国行政听证制度存在的问题3
（一）申请行政听证的主体范围过于狭窄4
（二）行政听证制度的应用范围狭窄4
（三）行政听证形式过于单一4
（四）行政听证主持人制度不合理5
四、我国行政听证制度的完善5
（一）完善正式的听证制度5
（二）逐步扩大听证程序的适用范围6
（三）进一步完善对听证程序的审查6
小结7
参考文献8
引言
行政听证制度出现在我国较晚，它的制定是根据我国的国情和外国的相关规定。
目前，听证制度是行政程序法中一个非常重要的制度，被很多国家广泛应用。
行政程序最早应用于法律中是在在行政处罚法中，这对于我国的行政程序立法具有十分重大的意义。
行政听证虽然是一个很特殊的程序，但它仍是一个独立的程序，发生在行政审查过程中。
即使行政听证不是每一个许可的必经程序，但是对于一些非常重大的许可如一些涉及行政相对人切身利益的许可，行政听证的运用就有非常大的意义。
一般认为，在行政许可中设置听证程序其目的是为了尊重行政许可申请人与其他利害关系人，让许可申请人与其他利害关系人加入进来，可以为实体权利和程序权利的实现创造条件，使行政许可机关作出正确的行政许可决定，使行政许可的决定更容易被人接受。
一、案例背景及分析
从执法实践来看，听证案件的范围应扩大。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：
“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。
因此，列入听证范围的案件主要是对当事人财产权益产生重大影响的案件，其中一些案件也属此类情形，例如近年来企业改制引发的登记纠纷，工商部门查处企业提交的虚假材料骗取登记的违法行为，拟作出撤销公司变更登记的处罚，撤销变更登记意味着此次登记事项无效，对改制企业的各方权利人均有较大影响。
如将其列入听证范围，带听取各方意见后再作处理，将有利于平息争议。
此外扩大听证范围，对一些争议大但不属于听证范围的处罚案件，听证机关认为有必要，也可以主动告知当事人听证的权利，例如行政机关拟作出没收当事人较大数额财物的行政处罚。
2005年6月，某地区工商局查处一无照从事网吧经营案，拟对当事人的32台电脑予以没收，金额超过10万，对个人来说，其影响远远超过多数较大数额罚款。
如此严厉的行政处罚如果得不到相对较轻的处罚所能够得到的权利保障，显然不符合行政合理性原则，对当事人也殊为不公。
因此，行政机关对此举行听证，可以消除当事人疑虑，使其自觉接受处罚。
通过上述听证实践，进一步对我国行政听证制度的现状、存在的问题，以及今后的完善来进行分析研究。
二、我国行政听证制度的历史沿革和现状
（一）行政听证制度产生的必然性
行政听证制度将行政主体与行政相对人放在了同一高度上，以行政相对人的意见为主要依据，这样既可以保护行政相对人的合法权益，也可以使行政主体依法行政[1]。
各个国家的政府在行政管理过程中充分吸收行政听证制度。
从行政权力的历史可以看出，现在它是不停膨胀的。
而为了遏制这种趋势，为了保障行政当事人的权益，从而实现充分的民主法制，听证制度的出现顺理成章。
之所以能完成这样的重大使命是因为听证制度具备以下特有功能：
首先，听证制度具有促使行政主体依法行政的功能。
依法行政作为依法治国的核心。
当今如果想要保障行政相对人的合法权益，首先就要有法可依，其次就要靠正当的程序来保障。
在依法治国的方略下，程序更加民主。
在行政听证程序没有出现之前，行政决定都是行政机关直接做出的，加之行政复议、诉讼的滞后性，因而很容易出现幕后操作。
行政听证程序，在一方面可以保障了行政相对人的合法权益，在另一方面可以增强执法人员的法律意识，依法履行行政职权做到依法行政。
其次，听证制度具有保护相对人合法权益的功能。
行政听证制度所追求的是发现事实真相，并给当事人以表达自己意见的机会[2]。
在本质就是给予公民这样一种权利能够对行政机关的一些不合理的行政行为进行对抗，防止不平等事情发生。
（二）行政听证制度的历史发展
行政听证程序起源于英美普通法系中的自然公正原则，这个原则包含两项基本内容：
一是听取对方的意见；二是不能作自己案件的法官。
听证最开始是应用于司法中的，当时它是审判过程中一道非常重要的程序[3]。
听证的实质意思就是听取别人的意见，这一制度可以追溯到圣经当中。
后来首先为立法所吸收，被称之为“立法听证”。
听证制度正式运用于行政中已经是20世纪末期的事了，但是发展相当迅速。
行政听证制度是行政程序法中的一个很重要的制度。
这是因为：
行政程序的公正与公开是行政法中的灵魂，就可以说没有公正与公开也就不会有行政程序法。
行政程序的公开与公正的最终目的是让行政相对人的合法权益得到保障，而不单单是给相对人一个结果[4]。
使相对人得到某种权利，通过权利的充分行使来保障自己的合法权益。
国外的最主要的是西方的行政听证可以在英美普通法系中找到根源，而且经过几十年的发展和完善，各个国家的听证制度内容虽然都很不一样，但是其法理基础都是相类似并且都是很深厚的。
一般将听证作如下定义：
听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。
（三）行政听证制度的具体内容
一般认为，行政程序法的听证制度的基本内容主要为：
1.告知和通知。
告知一般可以这样理解即是行政机关在作出行政决定前将决定的事实理由和法律根据依照依法定的形式告知给行政相对人和其他利害关系人。
通知可以定义为“行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以便于使利害关系人在准确的时间和地点参加听证并给予充分的准备时间”。
告知和通知可以作为行政机关与行政相对人之间的桥梁和纽带，它们是行政听证中不可以没有的程序，更有利于保障行政相对的行政权力。
2.公开听证。
听证在原则上是必须公开的，这样可以让公民更好的了解行政机关作出行政决定的过程，从而实现民主监督，促使行政机关能够依法行政。
但是也是有例外的，如听证的内容涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，可以不公开进行。
3.委托代理。
由于每个人的文化水平和个人条件都不同，不可能每一个人都能充分运用自己手里的权利和利用法律来维护自己的合法利益，因而，应当允许它们在必要时，获得法律帮助。
所以在听证中，行政相对人可以委托代理人参加听证，达到维护自已合法权益的目的。
4.对抗辩论。
对抗辩论是行政机关与行政相对人的一种互动，即行政机关提出他们的决定的事实还有法律依据，行政相对人可以对此提出质疑和反问，进而使案件的事实更加真实可靠，使行政决定更加公正化、合理化。
5.制作笔录。
听证的过程必须由特定的人员以文字的形式记录下来，并保存起来，相关规定表明，笔录是行政机关作出行政决定的唯一依据。
三、我国行政听证制度存在的问题
行政听证，小到对个体的治安处罚，大到对公司企业营业执照的吊销都应该起到积极的作用。
《中华人民共和国行政处罚法》已吸收了公开和回避等外国比较完善的原则。
但不可否认的是从整体上来讲我国的行政听证制度还相当的不完善。
近年来，随着互联网的兴起和快速传播，一方面，人们对政府行为监督的积极性不断上升，这就要求政府行为需要不断的的透明化，也就为行政听证制度的适用创造了空前有利的大环境。
另一方面，经济的快速发展和人民物质文化生活需求的矛盾以及经济结构、地域发展不平衡之间的矛盾使得一些社会矛盾特别突出，群体事件不断发生给我国处理这些新问题提出了全新的挑战，而解决好这些无疑需要解决听证制度的自身问题。
（一）申请行政听证的主体范围过于狭窄
现如今，我国行政听证程序的当事人只包括行政机关和行政相对人，如《中华人民共和国行政许可法》第48条就规定：
“如果行政机关认为没有必要而不将听证会内容予以公告，其他人是没有机会参与听证。
”但从现实操作来看，第三人通常都不申请进行听证，也不会被通知参加听证。
这种规定显然没有任何意义，因为行政机关的决定一般都或多或少的影响到了第三者的权益。
如果真的侵犯了第三人的合法权益，而他们又不能通过听证的途径来达到保护自己合法权益的目的，很显然是不公平的。
（二）行政听证制度的应用范围狭窄
可以知道，我国《中华人民共和国行政处罚法》中规定只有行政处罚领域适用于行政听证制度：
行政处罚法规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用听证程序。
实践中，行政处罚应当听证的只限于以上三类。
行政听证对国家人力、物力和技术方面的支持的要求很高，这对于中国这样一个听证制度刚起步不久，财政基础薄弱的国家似乎有些困难。
根据我国法律的规定，举行听证会的费用纳入行政机关本身的预算，由本级政府的财政予以保障。
这无疑加重了各级行政机关和各级地方政府的财政负担，一些行政机关因此不情愿举行听证，民众又对自身权利的保护和听证的作用认识不够。
行政机关会以各种借口不举行听证，人为的又缩小了听证的范围，阻碍了群众听证意识和听证制度本身的发展，助长了行政机关滥用公权的不良行为。
（三）行政听证形式过于单一
在形式上，听证有正式听证和非正式听证之分。
正式听证又称审判性听证，是指“当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录作出决定的程序”。
非正式听证是指“行政机关在作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定”。
与正式听证相比，非正式听证的特点是灵活性强、成本低、效率高。
听证的实质就是行政机关赋予相对人对将作出的行政决定进行陈述、申辩的机会和权利，正式听证和非正式听证均能达到保障相对人权利行使的目的，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感[5]。
但是相比非正式听证，成本较高。
目前，我国法律只规定正式听证方式。
这与行政制度的发展不相适应，也不能满足现代行政管理的需要。
听证程序的运行，或多或少将影响行政行为的效率，在保障了正义、公平的同时，可能造成人力，财力的浪费。
因此，缺乏灵活的听证形式就必然使一些简单的裁决走入复杂程序的怪圈中，一方面不利于行政主体职责的履行，另一方面也不利于相对人合法权利的保障。
（四）行政听证主持人任用不合理
听证主持人是指“负责听证活动组织工作的调节和控制，使听证活动按法定程序合法完成的工作人员”。
听证主持人在听证过程中可以说是居于主导地位的。
可是我国的行政程序法，并没有与国外的行政程序法一样，对行政听证主持人的法律地位及其职权都没有做出明确的规定。
我国的《行政处罚法》虽设定了听证主持人，却未对其资格选择做出明确规定。
而我国相关法律只规定了行政法规规定的听证形式，未对听证主持人的资质及其职责权限做出规定。
在实践中，通过行政机关指定的方式产生听证主持人。
对于被指定人的听证主持人来讲，也许指定者就是他们的老板，或者是与其工作有着很大关系的人，他们手中可能掌握着对决定被指定人利益的权益，因为这些利害关系，被指定人会在主持过程中自觉不自觉地倾向于行政机关，这有可能造成一些不良后果。
而对于主持人个人素质要求的规定仅停留在行政法规、地方法规、政府规章、甚至规范性文件中作出宣告性规定，这对于保证主持人中立地位是远远不够的。
四、我国行政听证制度的完善
行政听证制度是一项系统工程，需要从多个角度出发积极寻求新方法新思路，具体而言应抓好以下几点：
（一）完善正式的听证制度
按照通说：
以听证程序的严格性与繁简程度为依据，行政听证制度分为正式听证和非正式听证。
从我国听证制度的发展来看，我国采用的听证形式是正式听证，但是有关听证程序的法律规定还不成熟，与实践脱节，不能够起到保护作用[6]。
从而，我国听证程序的改进关键点是改进正式听证制度，以及与听证有关的各项内容，让听证制度更加完善。
这样做不既可以保障当事人的权益，又可以保证我国听证制度朝着良好的方向发展，纵观其他国家的听证制度的发展史，可知其一般都是由繁入简、从正式向非正式过渡。
比如日本《行政程序法》中规定：
“听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请”。
依照此条规定，在一些不利益的处分中，相关的人参加听证的权利都应受到法律的充分保护。
从行政听证的历史发展可以看出，各国有关行政听证制度的规定分散在各个法律中，并不仅仅局限于行政处罚中。
如果要说保护公民的合法权益，不仅仅是行政处罚可能会侵犯到公民的权益，其他行政行为也会对行政相对人造成损害，所以将听证程序仅仅局限于行政处罚是十分不合理的。
还有，我国的听证制度缺乏事后听证的规定，可想而知缺乏之后制度也会导致听证程序范围的狭小。
借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，这些国家在实施听证程序之前，并不一概采取事先听证的形式，而是区分不同的情况，分事先和事后两种形式予以解决。
（二）逐步扩大听证程序的适用范围
国外的听证程序适用范围具有以下三个特点：
一是范围比较大，一般也没有很多的限制；二是以适用于对相对人不利的处分为主；三是在有些国家，听证不仅是用于具体处分行为，而且还适用于抽象行为。
而与国外的相比，我国当前的听证程序还主要仅限于行政处罚等几项具体行政行为，范围很小的。
我国行政立法听证程序的适用范围是有缺陷的,确立行政立法听证程序适用范围应坚持“利益平衡、公正与效率相衔接、公开与保密相协调三原则”,采取立法方式。
一种程序未被立法广泛接受之前，它的效力和影响力是十分有限的，所以我国当前在听证程序方面的主要任务是:
“扩大听证程序的使用范围，使相对人在被实施不利的处分时都能够适用此程序，为今后此制度可以应用到抽象行政行为领域打下基础”。
（三）进一步完善对听证程序的审查
对行政程序的审查是指“对听证程序是否合法，以及经过听证后的行政行为是否合法、适当问题进行审查”。
目前听证制度在我国仍属于刚开始的阶段，行政机关和行政相对人对它都没有很充分的了解也没有丰富的经验，在执行过程中难免会出现这样那样的错误，违反听证程序的现象也是不能避免的。
因此，必须建立一个与它相适应的监督和制约机制[7]。
小结
听证制度，是一个国家行政程序现代化、民主化的重要标志，2004年7月，我国行政许可法实施，其对听证程序的规定，使我国在行政听证制度的法制建设上又上了一个新台阶。
理论在一个国家的实现程度，决定于理论满足这个国家的需要的程度。
可以看出来这些年我国在行政听证制度方面的确取得了不好的成绩，有了很大的发展，但是我们必须要明白，不论在哪方面都存在着过多或少的不足，和国外的差距也是非常的大，仍需我们不断的去努力去实践。
但展望未来，我国的听证制度必会更加完善，适用范围也将更加扩大，违反程序的救济制度也将更加健全，并将拥有一支高素质的听证主持人队伍，这一切定会实现。
[参考文献]
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