水电工程项目核准流程知识资料讲解.docx
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水电工程项目核准流程知识资料讲解
水电工程项目核准
一、项目核准的由来
背景：
自改革开放20多年以来，国家对原有投资体制进行改革的工作就一直未曾停止，但投资体制中至今还存在着企业投资决策权没有完全落实、政府投资管理和投资决策不够规范、企业和银行投资机制不够完善，投资宏观调控能力有待加强等问题。
在2004年前，国家的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥。
国务院决定进一步深化投资体制改革而出台了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）。
按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者合法权益，从而营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境。
目的：
进一步提高政府投资决策的科学化、民主化水平，增强投资宏观调控和监管的有效性。
转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位；完善政府投资体制，规范政府投资行为；加强和改善投资的宏观调控；加强和改进投资的监督管理，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
具体而言，投资体制改革的目标就是，改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资的自主权。
最终建立起这样一个新型投资体制：
即市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范而且是宏观调控有效。
《决定》出台前：
国家对企业投资审批是:
不分资金来源、也无论投资建设项目的性质，只要是企业投资，都要根据投资规模的大小，由各级政府或者有关部门先行进行审批，也就是说，企业投资的方向、规模是政府说了算，而不是由企业独自决策。
《决定》出台后：
改审批制为核准备案制，以落实企业投资自主权。
1、政府投资建设的项目，仍实行审批制；（例如：
地铁）
2、对于企业不使用政府投资建设的项目，区别不同情况实行核准制和备案制。
改革后：
从项目个数上看，根据国家发改委的初步分析，大约有75%的项目实行备案管理，15%的项目实行核准管理，约有10%的项目（主要是政府投资项目）实行审批管理。
企业投资项目基本上是“备案为主，核准为辅”。
实行核准备案制，是我国固定资产投资项目管理的一项重大制度创新。
项目的市场前景、资金来源、经济效益和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，也就是“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”。
政府不再涉及企业微观投资决策方面的内容，有利于解决政府在传统企业投资管理中的“越位”问题，明确政府与企业在投资决策中的职责划分，切实做到还项目决策权于企业，从而确立起企业在投资活动中的主体地位。
二、核准制和原审批制的区别
1、总的区别。
总的来说，实行核准制，与传统的审批制相比，最关键的区别是，体现了对企业投资管理理念的转变。
改革以前，政府对企业投资的管理行使了双重职能，一方面行使社会公共管理者职能，另一方面又行使国有企业所有者职能，代替企业投资决策。
改革以后，政府不再行使国有企业所有者职能（对国有及国有控股企业而言，该项职能交给国有资产管理部门），只行使社会公共管理者职能，仅仅从外部和维护社会公共利益的角度，对企业投资项目进行管理。
2、具体区别。
核准制和审批制的具体区别，主要体现在在以下几个方面：
第一，适用范围不同。
审批制，主要适用于政府投资项目；核准制，则适用于不使用政府投资建设的重大和限制类项目。
第二，审核的内容不同。
审批制下，政府既从社会管理者角度，又从投资所有者角度审核项目；核准制下，政府只从社会和经济公共管理的角度对项目是否关系经济安全、影响资源环境、涉及整体布局等公共性问题进行审核，不再代替企业对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等内容进行审核，由企业自主决策，自担风险。
第三，审核的程序不同。
审批制下，一般要经过项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等多个环节；核准制下，只有核准项目申请报告一个环节。
对于企业来讲，核准制和审批制没有实质性区别，尽管少了项目建议书阶段，但是所需附件一个没少，附件取得难度增加了，同时由于前期少了项目建议书阶段，企业提前开展工作的风险增大，动工违法成本增加。
三、项目核准机关
项目核准机关，是指《国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）》（以下简称目录）中规定具有企业投资项目核准权限的行政机关。
其中：
中央核准机关：
包括国务院、国家发展改革委和部份国务院行业主管部门。
其中：
《目录》中明确规定的部份重大项目报国务院核准；国务院行业主管部门核准权限严格限定为《目录》上明确规定的行业主管部门，且直接隶属企业的投资项目。
省核准机关：
包括省政府、各级发展改革委和各级经委。
根据职责划分，基本建设项目由发展改革委核准，技术改造项目由经委核准；《目录》中明确规定的部分重大项目报省政府核准，主要是社会事业项目；《目录》未赋予地方各级行业主管部门项目核准权限。
对于水电项目，按照《企业投资项目核准暂行办法》及《四川省企业投资项目核准暂行办法》及国家和四川省《目录》规定：
国家发改委：
在主要河流上建设的项目或总装机容量25万千瓦及以上的项目，其中装机超过100万千瓦的，须上国务院总理办公会。
四川省发改委：
非主要河流上建设的装机容量在2.5万千瓦（含）——25万千瓦的项目。
市（州）、县发改委：
装机容量小于2.5万千瓦且符合河流（河段）水电规划、无综合利用要求且不需要省协调外部条件的项目。
水利项目：
国际河流和跨省（区、市）河流上及库容在1000万立方米以上的水库项目，由国务院投资主管核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。
四、项目申请报告的编制
项目申请报告，由具有相应资质的咨询机构编制-——执业职格
1、资质：
报国家核准的项目，应由具备甲级工程咨询资格的机构编制。
报省级核准的项目，应由具备相应工程咨询资格的机构编制。
国家发改委第29号令《工程咨询单位资格认定办法》明确规定，国家发改委是工程咨询单位资格认定的行政管理部门，工程咨询单位必须依法取得国家发展改革委颁发的《工程咨询资格证书》，凭工程咨询资格证书开展相应的工程咨询业务。
工程咨询单位资格等级分为甲、乙、丙三级，对工程咨询单位的资格等级标准、工程咨询专业和服务范围的划分、工程咨询单位资格认定和管理权限、资格认定权限和程序等作出了明确规定。
2、格式：
国家发改委将发布主要行业的项目申请报告示范文本。
对国家发改委发布示范文本的，按示范文本编制、上报项目申请报告；未发布的，参照示范文本编制、上报申请报告。
3、项目申请报告与可行性研究报告的区别：
项目申请报告在工作阶段上应该达到可研报告的深度。
编制项目申请报告，必须明确界定项目申请报告与可研报告的区别：
在角度、内容、作用等方面，项目申请报告都与可研报告有着很大的区别。
可研报告主要从微观角度对项目本身的可行性进行分析论证，侧重于项目的内部条件和技术分析、包括市场前景是否看好、投资回报如何、技术方案是否合理和先进、资金来源是否落实、项目建设和运行的外部配套条件是否有保障等主要内容，以帮助投资者进行正确的投资决策。
项目申请报告则主要从宏观角度对项目的外部性影响进行分析，侧重于经济和社会分析，主要包括拟建项目的基本情况和该项目的外部影响分析，如经济安全、地区布局、资源利用、生态环境和公共利益等方面，是政府对该项目进行审查以决定是否允许其投资建设的依据。
从意义上讲，项目申请报告是在可研报告的基础上进行的提升和拓展。
水电工程项目申请报告正文主要包括以下内容：
第一章：
概述
（1）项目名称、建设地点、申报单位、编制单位（设计单位）。
（2）项目申报单位情况：
简要介绍项目申报单位名称、法定代表人及职务、注册资金、注册地址、经营范围、资产规模、负债情况、发展战略和电力项目投资简况，以及本工程项目法人组建方案和主要投资方相关情况。
（3）设计单位情况：
简要介绍设计单位名称、法定代表人及相关资质情况。
（4）项目申请报告编制依据。
第二章：
拟建项目情况
（1）拟建项目前期工作简要情况：
简述河流规划（蓄能电站选点规划）工作及审批、预可行性研究、可行性研究工作情况和相关审批（审查）情况。
（2）资源开发利用条件：
简述电站所在河流的开发规划、开发现状和建设管理体制状况，以及流域发电、航运、防洪、灌溉、供水等水资源综合利用情况。
抽水蓄能电站要简述选点规划结论，区域已建、在建抽水蓄能电站情况。
（3）项目建设的必要性：
阐述项目所在地及受电地区经济与能源状况、电力系统现状与发展规划、电网供需特性及电力市场分析，以及项目在电网中的作用和效益分析，并简要说明项目建设的必要性。
（4）项目建设条件：
水文气象要简述工程所在地区的自然情况，以及水文、气象、泥沙主要参数和计算成果；工程地质要简述区域构造稳定性评价意见，水库工程地质条件、岩（土）体特性、建筑物工程地质条件和水文地质条件等的评价意见，以及天然建筑材料的评价意见；交通运输要说明电站的对外交通运输条件，明确设备的运输方案及路径。
（5）项目建设规模：
简述工程任务及具体要求，包括综合利用的主次顺序等，工程规模、水利动能及水位、流量、水头等特征值，综合利用效益以及各项技术经济指标。
（6）工程布置及主要建筑物：
说明工程等级和设计安全标准，简述选定的程建设场址、坝（闸）址、厂（站）址，工程总体布置、主要建筑物的轴线、线路、结构型式和布置、控制尺寸、高程和工程量、工程监测等。
概述工程主要技术问题。
（7）机电和金属结构：
简述选定的机组机型、单机容量及台数，电站接入电力系统的方式、电气主接线、厂用电及大坝事故保安电源、主要机电设备及金属结构设备的选型和布置，开关站（变电站）的型式，控制保护和通信等。
说明设备类型、来源、采购方式，以及设备国产化和技术开发、技术引进和技术转让的情况。
（8）施工规划：
简述工程对外交通、施工导流、主要建筑物施工方法、主要施工工厂设施及施工总布置，施工分期、筹建期及准备期进度和施工总进度，施工期间通航、下游供水、防洪等的要求，说明主要天然（人工）建筑材料和料场开采规划、施工工厂设施等。
（9）劳动安全与工业卫生：
简述工程项目安全预评价报告结论。
分析主要危险有害因素，提出安全对策措施、安全管理要求以及主要事故应急救援预案项目。
（10）消防：
简述消防设计方案和主要设施。
（11）工程管理：
简述工程管理机构，工程管理范围和保护范围以及主要管理设施，工程调度运用方式等。
第三章：
建设征地及移民安置
说明建设征地范围及建设征地主要实物指标。
简述工程建设征地所涉及地区的社会经济情况及征地的影响。
说明移民安置规划原则和设计标准，提出建设征地和移民安置规划设计方案。
确定建设征地和移民安置补偿投资概算。
第四章：
生态环境影响分析及对策措施
简述工程所在地区的环境状况（包括水土保持现状等）、环境影响报告书和水土保持方案报告书的主要结论和批复意见。
评价工程建设对环境的影响，明确主要环境问题，对重大环境敏感问题进行重点评价和分析。
提出预防或减轻不利环境影响的环境保护对策和措施，以及环境保护措施（包括水土保持措施）、环境监测和水土保持监测规划、环境管理规划及其投资等。
对我公司环保工作做简要介绍
第五章：
投资估算及资金来源
简述工程投资估算编制的原则、依据和价格水平，列出工程总估算表。
提出包括建设资金来源和投资构成等内容的资金筹措方案。
第六部分：
节能降耗分析
分析能耗种类、数量和能耗指标，提出主要节能降耗措施。
论述工程总体节能降耗作用和节能效益。
第七章：
经济评价和社会效果分析
（1）国民经济评价：
说明国民经济评价的价格水平和主要参数。
说明费用、效益的计算方法及成果。
对综合利用工程，应说明效益、费用分摊原则、方法及成果。
提出国民经济评价指标（国民经济内部收益率和经济净现值）并对结果进行分析。
（2）财务评价：
说明财务评价的价格水平和主要参数。
说明构成项目成本的各项费用及根据有关电价政策测算的项目准许收入。
提出有关财务评价指标：
资本金及全部投资的财务内部收益率、工程投资回收年限、投资利润率等。
（3）社会效果：
根据电站所在地区的政治、经济、社会发展情况，说明其对地区社会经济发展可能产生的影响。
（4）综合结论和意见：
综合经济效益、环境效益和社会效益诸方面，提出项目建设可行性结论和意见。
第八章：
需附附件及报告图表。
附件主要见下节介绍的前置条件，这里只介绍报告及图表：
（1）项目可行性研究报告；
（2）工程特性表；
（3）建设期资金流量及机组投产进度表；
（4）工程地理位置图；
（5）工程总布置图；
（6）施工总进度表；
（7）工程电站枢纽总布置图；
（8）水库淹没范围及移民安置区示意图；
（9）电站接入系统地理位置图；
（10）工程其他主要附图和附表。
五、项目核准前置条件
（一）一般项目：
核准制下，项目单位在向核准机关报送项目申请报告时，需附送；
城市规划行政主管部门出具的项目所在地城市规划选址意见（19号令为城市规划意见），
国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见。
环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见及根据有关法律法规应提交的其他文件。
强调：
应由具有权限的城市规划、国土资源和环境保护行政主管部门作出。
项目用地预审：
2004年国土资源部《建设项目用地预审办法》（第27号令），第四条明确提出：
需核准的建设项目，由与核准机关同级的国土资源管理部门预审。
环评：
2004年12月2日，国家环保总局和国家发改委联合下发了《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》（环发[2004]164号）明确：
实行核准制的建设项目应当在提交项目申请报告前完成环境影响评价文件报批手续。
同时颁布了《国家环境保护总局审批环境影响评价的建设项目目录》。
目前，只有环评是一步程序，即报送申请报告前环保部门一次完成，土地、规划是报送申请报告前先土地预审、城市规划选址意见，待项目经核准后，再行办理正式的土地和规划手续。
（二）水电项目
（1）各投资方签订的投资协议或投资方的出资证明；
（2）审定的项目规划依据：
河流水电开发规划、蓄能电站选点规划、省级以上电力发展规划；
（3）国家环境保护部门出具的环境影响报告书批复意见；
（4）国家水行政主管部门出具的水土保持报告批复意见；
（5）国家国土资源部门出具的项目用地预审意见；
（6）有关部门或单位对蓄能电站现有水库改建和利用意见；
（7）省级人民政府出具的移民安置规划大纲审批意见；
（8）国务院移民管理机构出具的移民安置规划审核意见；
（9）国家电网公司或南方电网公司出具的电站接入系统审查意见或同意接入电力系统的意见；
（10）金融机构出具的满足项目融资需求的贷款承诺文件；
（11）项目可行性研究设计报告审查意见；
（12）按照国家法律法规需提交的其他文件。
《项目申请报告》附录的通用支持性文件
序号
文件名称
审批单位
1
流域规划批文
流域规划审批单位
2
地震安全性评价批复
国家地震局
3
可研报告审查意见
水规总院
4
电站防震抗震专题审查意见
水规总院
5
环境影响评价报告书批文
国家环保总局
6
水土保持报告书批文
水利部
7
压覆矿床评审批文
省级国土部门
8
地质灾害评估批文
省级国土部门
9
用地预审批文
国土资源部
10
封库令
省级政府
11
县级政府对移民安置规划大纲的意见
县级政府
12
市级政府对移民安置规划大纲的意见
市级政府
13
移民安置规划大纲审查意见
水规总院
14
省级政府对移民安置规划大纲的批复
省级政府
15
移民管理机构对移民规划报告的审核意见
总院会同省级移民机构
16
劳动安全与工业卫生预评价备案文件
国家安监局
17
接入系统批复文件
国家（南方）电网公司
18
水资源论证审查意见、取水许可
流域管理机构
19
行洪论证审查意见及批文
流域管理机构
20
规划符合性许可
流域管理机构员
21
文物调查报告
省级文物管理部门
22
资本金承诺文件
股东方
23
银行承诺文件
有关银行
六、核准工作流程
水电项目核准前的工作可分为河流水电规划、确定流域开发主体、项目可行性研究、提交申请报告、审查批复五个阶段。
（一）河流水电规划
国家发展改革委负责国家主要河流（河段）水电规划的安排、管理和审查（批）工作，委托中国水电工程顾问集团公司具体负责组织开展主要河流（河段）的水电规划设计工作。
水电规划设计由国家发改委会同有关部门审批，重要规划报国务院批准。
水电站的前期工作和建设，必须以国务院或国家发改委批准的河流水电规划为依据。
抽水蓄能电站在开展前期工作前，应进行选点规划工作，选点规划报告需经水电水利规划设计总院审查。
（二）确定流域开发主体
河流水电规划经批准后，确定流域梯级电站的开发主体。
国家发改委负责协调组建主要河流流域公司。
经国家发改委确认同意，省级政府主管部门负责督促成立流域开发公司，由其按河流水电规划开展梯级电站前期工作。
（三）项目（预）可行性研究
水电站项目预可行性研究和可行性研究阶段，除进行主体工程设计外，还需开展移民安置规划、项目环境影响评价、编制水土保持方案，以及文物、自然或文化遗产保护等工作。
预可行性研究报告和可行性研究报告应通过水电水利规划设计总院审查，环境影响评价报告应通过国家环境保护总局（环境保护部）审查批复，水土保持方案应通过水利部审查批复，工程建设用地应通过国土资源部土地预审，安全预评价报告应报国家安全生产监督管理总局备案，移民安置规划大纲经省级人民政府审批，移民安置规划报告经国务院移民管理机构审核，等等。
（四）提交申请报告
水电站项目申请报告包括项目投资单位情况、项目建设地点、建设规模、工程方案、移民安置方案、投资估算及经济分析、环境和社会影响等，并提供环境影响评价、水土保持、工程占地、文物保护等主管部门的审查批复文件。
（五）项目核准
企业投资建设水电项目实行核准制，项目单位应按有关要求编制项目申请报告，经省级发展改革委初审后报国家发改委核准。
国家发改委通常委托中国国际工程咨询公司对项目进行评估，中咨公司评估后将评估意见提交国家发改委核准，发改委核准时重点审查是否符合可再生能源发展规划和所在河流的流域水电开发规划，电力市场是否落实，以及项目的环保、土地、水土保持等支持文件是否齐全，满足条件的即行核准。
需由国务院审议的项目，国家发改委上报国务院常务会议审议通过后，印发批复文件。
附图一
水电项目（装机≥250MW）申报国家核准程序图
八、核准效力
项目申报单位依据项目核准文件，依法办理城市规划、土地使用、资源利用、安全生产、设备进口和减免税确认、施工许可等手续。
各有关部门在项目经核准后，在各自职责范围内，各司其责，独立审查，依法办理相关许可手续和减免税确认手续。
项目未经核准，各有关部门不得办理相关手续。
各项手续不完善不得开工建设。
项目核准文件有效期两年，自项目核准文件签发之日起计算。
项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期，原项目核准机关应在核准文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。
项目在核准文件有效期内未开工建设也未向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件在有效期届满后自动失效。
九、核准制下相关部门之间的职责问题
1、发展改革部门：
对项目核准的审查意见承担责任，着重对项目是否符合国家宏观调控政策、发展建设规划和产业政策，是否维护了经济安全和公众利益，资源开发利用和重大布局是否合理，是否有效防止出现垄断等负责。
2、环保部门：
对项目是否符合环境影响评价的法律法规要求，是否符合环境功能区划，拟采取的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏等负责。
3、国土资源主管部门：
对项目是否符合土地利用总体规划和国家供地政策，项目拟用地规模是否符合有关规定和控制要求，补充耕地方案是否可行负责，对土地、矿产资源开发利用是否合理负责。
4、城市规划主管部门：
对项目是否符合城市规划要求，选址是否合理等负责。
5、有关行业主管部门：
对项目是否符合国家法律法规、行业发展建设规划及行业管理的有关规定负责。
6、其他有关主管部门：
对项目是否符合国家法律法规和国务院的有关规定负责。
7、金融机构：
按照国家有关规定对申请贷款的项目独立审贷，对贷款风险负责。
8、咨询机构：
对咨询评估结论负责。
9、项目单位：
对项目的申报程序是否符合有关规定、申报材料是否真实，是否按照经核准的建设内容进行建设负责，并承担投资项目的资金来源、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险。
十、关于核准事项的变更
已经核准的项目，项目申报单位如需对项目核准文件所规定的内容进行调整，应及时以书面形式向原项目核准机关报告。
项目核准机关可采用两种形式进行管理，一是出具书面确认意见，二是重新核准。
大渡河公司项目核准报批工作内部管理
公司项目核准报批工作由计划发展部归口管理，公司相关部门及二级单位分工配合的管理模式，其具体分工如下表：
项目核准内部分工表
序号
工作内容
责任单位
配合单位
备注
一
预可以前
1
流域规划及开发方式研究
计划发展部
包括委托、管理、审查、报批、地方协调
2
开发权争取
计划发展部
3
开发时序及开发展战略
计划发展部
4
电力规划衔接
计划发展部
二
预可可研勘测设计
1
设计委托及管理
计划发展部
2
市县等地方协调
项目单位
计划发展部
项目单位成立前计划发展部代管，其中移民、环保部分以各专业为准
3
现场地勘管理协调
项目单位
计划发展部
4
封库令市县意见
项目单位
计划发展部
5
移民实物指标调查、公示及市、县意见
项目单位
计划发展部
6
成果咨询审查
计划发展部
项目单位
三
核准相关前置文件
1
大渡河干流水电调整规划批文
计划发展部
2
可研报告审查意见批文
计划发展部
3
水土保持方案报告书批文
移民环保部
4
流域规划环评批文
计划发展部
5
环境影响报告书批文
移民环保部
项目单位
市（州）、县级风景区、自然保护区等意见由项目单位负责
6
压矿评审意见
计划发展部
7
地质灾害评估审查意见
计划发展部
8
用地预审意见
移民环保部
项目单位
9
移民安置规划大纲批文
移民环保部
项目单位
市县意见由项目单位负责
10
移民安置规划报告审核意见
移民环保部
市县意见由项目单位负责
11
取水许可
计划发展部
项目单位
相关用水户意见由项目单位负责
12
贷款承诺函
财务产权部
13
资本金承诺函
财务产权部
14
项目招标方案
工程建设部
15
接入系统方案审查意见
生产运营部
16
文物调查专题评审意见
计划发展部
项目单位
调查配合由项目单位负责
17
劳动安全与工业卫生预评价审查
升级会员 