探索富民产业发展的体制机制.docx
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探索富民产业发展的体制机制
新常态下富民产业发展与体制机制创新
随着板块经济的实施，我乡经济发展已进入新常态。
认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期经济发展的大逻辑。
2015年中央1号文件以加大改革创新力度、加快农业现代化建设为主题，提出了主动适应经济发展新常态的要求。
新常态下，理解和把握富民产业发展的新形势，认识富民产业发展的内涵和外延，深化体制机制创新、形成加快推进农业现代化的强大动力，继续为水东乡经济发展提供有力支撑，具有重大的现实意义和深远的影响。
一、准确理解和把握新常态下富民产业发展面临的新形势
认清形势是做好农业产业工作的基本前提。
去年召开的中央经济工作会议，明确提出经济发展进入新常态，改革进入白热化状态，经济社会发展进入新阶段，并围绕经济发展进入新常态带来的趋势性变化，从消费需求、投资需求、出口和国际收支等九个角度作了系统分析。
这些趋势性变化集中体现在三个大的方面，即：
速度变化，经济增长速度由高速增长转为中高速增长；结构优化，经济结构由低端产业结构、低端产业布局转为高端的产业结构和布局；动力转化，推动经济发展的动力由过去更多依赖土地、劳动力等资源要素投入，转为更多依靠科技创新。
经济发展进入新常态，对包括农业在内的各行业发展都有深刻影响。
同时，现代农业自身的变化也是经济发展变化的重要组成部分。
必须科学认识富民产业发展的趋势性变化，沉着应对富民产业发展面临的挑战，精准发力、有所作为。
（一）富民产业发展呈现五大趋势性变化
从需求结构、供给模式、资源配置、经营方式和调控行为看，富民产业发展正在发生深刻变化。
1.需求结构发生变化。
从过去具有明显的模仿型排浪式特征，转变为模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流，保证产品质量安全、通过创新供给激活需求的重要性显著上升。
从农业看，需求结构的变化也非常明显，可以归纳为两个大的方面：
第一，从品种结构看，水稻、小麦等粮食类产品消费比较稳定，肉类、蔬菜、水产品、水果以及奶制品等附加值高的产品需求日益旺盛。
第二，从质量水平看，不同收入水平的消费者对农产品需求表现出差异化分层态势，但总体上对农产品质量安全的要求都越来越高。
2.供给模式发生变化。
过去，农产品供给更多聚焦于一个市场、一种资源，粮棉油糖、畜牧业的若干产品，以及水产品，都要求提高自给率。
在开放的环境下，没有必要也没有条件通过自给解决全部的农产品供给。
坚持立足国内基本解决吃饭问题，适当扩大国内紧缺农产品进口和加快农业走出去步伐，农产品供给模式更多聚焦于自给加进口，已成为当前和今后一个时期农产品供给的基本格局。
3.资源配置发生变化。
过去，农业生产主要依靠资源投入，属于粗放型增长模式，对资源和生态环境造成很大压力。
最近几年，生态文明建设、资源的可持续利用理念逐步深入人心，农业不仅要承担产品供给功能，生产过程也要实现资源节约、环境友好，还要释放观光旅游休闲等多种功能，表现出低碳化、生态化特征。
这种节约集约利用资源、实现可持续发展的趋势非常明显，也已成为不少地方的自觉行为。
4.经营方式发生变化。
农业经营方式表现在农业生产和农产品流通两个方面，既涉及生产力，也涉及生产关系。
从农业生产看，过去，农业生产的主体是2.3亿个承包农户，主要表现为小规模分散经营；近年来，新型经营主体方兴未艾，与传统承包农户一起，共同从事农业生产与服务，农业生产的商品化、规模化、集约化、专业化、组织化、社会化程度大大提高。
从农产品流通看，过去从种到收、从田间到餐桌，主要表现为实物形态的流通模式，链条长、环节多、损耗大、效率低，生产者与销售者、消费者距离较远。
最近几年，冷链物流加快发展，各类产销对接日趋活跃，电子商务蓬勃兴起，阿里巴巴、京东等互联网企业踊跃进入农产品营销领域，电子商务将对农产品流通产生革命性影响。
据总之，经营方式已由过去的“人力+畜力+精耕细作+分散经营+实体流通”，转变为现在的“人力资本+机械化+现代科技+新型农业经营主体+适度规模经营+电商与实体流通相结合”。
5.调控行为发生变化。
过去，政府调控农业以直接干预的方式为主，并在具体的操作办法上不断演进。
人民公社时期，政府按照严密的计划安排农业生产经营和农产品购销的各项活动；改革开放以后，逐步确立了家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，变革了统购统销的农产品流通体制，让农民逐渐成为独立的生产经营主体，让市场机制开始在产业发展中发挥积极作用，并加大了对农业基础设施建设、科技推广等方面的投入，对农民提供了直接补贴，形成了对农业的支持保护体系。
党的十八大强调，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
本届政府对简政放权、激发市场活力也有很高期望，采取有效措施大力推进。
形势的变化就要求政府对农业的调控行为应作出相应调整。
一方面，财政收入增速放缓，支农投入难免受到影响，财政很难也不宜包打天下，而是应通过政策引导，用市场的方法撬动更多社会资本、金融资本，加大对农业的支持力度；另一方面，要在放宽农业准入门槛、加强事中事后监管、维护市场秩序上采取更有力的措施，让市场机制能够顺畅运行，逐渐在调控农业生产中发挥更重要作用。
（二）富民产业发展面临两大挑战
新常态下，现代农业主要面临内部发展条件制约和国际市场冲击两大挑战。
1.从内部发展条件看，包括经济增速下降，农产品价格和农业补贴政策接近“天花板”，生产成本上升和资源环境约束“紧箍咒”趋紧三方面。
第一，经济增速放缓，影响对农业的投入和需求，促进农业稳定发展的外源动力减弱。
经济增速、财政收入增速放缓，不仅使富民产业发展面临更加严峻的宏观环境，给支撑富民产业发展的高投入这一因素带来变数，对农业作为工业原料的需求等也产生不利影响。
第二，主要农产品价格高于国际农产品价格，农业补贴接近世贸组织规定的上限，继续提高均受到制约。
国际农产品成本优势明显，资源性农产品到岸税后价已全面低于国内农产品批发价或到港价。
第三，农业生产成本上升，资源环境承受很大压力，依靠投入的发展空间越来越小。
随着农业生产要素特别是土地流转费用、劳动力成本不断上升，我乡农业已全面进入高成本时代。
2.从国际市场冲击看，农产品贸易逆差连年拉大，进口农产品数量大幅增加，迫切需要提高农业国际竞争力。
加入世贸组织以后，我乡农业遇到外部的挑战日趋明显。
（三）牢牢把握推动富民产业发展的三个着力点
顺应新变化，应对新挑战，需要牢牢把握调结构、转方式和促改革三个着力点，推动现代农业持续发展。
1.调结构。
新常态下，农产品的需求结构、供给模式、资源利用的方式都发生了深刻变化，调整农业结构成为现实需要。
同时，粮食连年丰收，仓容紧张、财政负担较重，也对调整农业结构提出迫切要求。
调整农业结构，首要的是在稳定粮食生产的基础上，科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先序；核心是要坚持“消费导向”、立足资源禀赋，发挥各个地区、各类产业、各种经营模式的比较优势，实现数量质量效益并重，提高农业综合竞争力。
可以采取的措施包括发展绿色农业、特色农业和品牌农业，推动农产品转化加工流通，促进一二三产业融合互动等。
2.转方式。
依赖消耗资源、损害生态环境的粗放经营难以为继，必须加快转变产业发展方式。
核心就是综合运用经济、法律及必要的行政手段，建立健全激励约束机制，建设资源节约型、环境友好型农业。
途径是通过强化农业科技创新驱动作用，推行农业标准化清洁生产、农业资源循环利用、加大农业生态修复和污染防治力度等措施，提高农业资源利用率，逐步使农业与自然资源和生态环境相得益彰，实现永续发展。
3.促改革。
新常态下推进富民产业发展，根本动力是改革创新。
核心是通过改革激发经营主体的创造力，释放农业经营主体活力。
主要包括三个大的方面：
第一，改革土地制度，坚持农村土地集体所有权、稳定农户家庭承包权、放活土地经营权，引导土地经营权有序流转；第二，改革经营制度，坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，培育新型农业经营主体，发展多种形式适度规模经营，促进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展；第三，改革产权制度，对土地等资源性资产、非经营性资产、经营性资产全面进行改革，将资产变成资本，增加农民财产性收入。
（四）坚持推动富民产业发展的三条原则
新常态下推动富民产业发展，必须坚持顺应规律、守住底线、有所作为三条原则。
1.顺应规律。
经济发展进入新常态，是我乡经济发展阶段性特征的必然反映，不以人的意志为转移。
在这一阶段发展现代农业，需要洞察形势、把握规律：
农业现代化是国家现代化格局中的短板，又具有限制性和不可替代性，必须加快推进；市场在资源配置中起决定性作用是大趋势，农业现代化进程中必须更加重视发挥市场的作用，按市场规律办事；随着收入水平提高，消费者对农业的消费结构升级、需求更加多样，既包括优质安全农产品，也包括观光休闲、美好生态环境体验、农耕文化教育传承等，这是全社会需求层次梯度演进的结果，是发展现代农业进程中需要遵循的基本指引。
2.守住底线。
习近平总书记在2013年中央农村工作会议上强调，悠悠万事，吃饭为大。
农业事关人们的吃饭问题，来不得半点马虎。
保障农产品有效供给，始终是发展现代农业必须坚守的一条底线。
与此同时，发展现代农业不能“见物不见人”，解决了农业问题而忽视了甚至造成了农民问题。
尊重农民意愿、增加农民收入、保障农民权益，是发展现代农业必须坚守的又一条底线，不能在发展和改革中损害农民的利益。
3.有所作为。
新常态下，如果看不到新变化、新挑战，甚至不愿承认新变化、新挑战，习惯于粗放型增长，通过拼资源消耗、拼农资投入、拼环境污染发展现代农业，即使暂时能有一些产出，最终还是要付出代价、承担后果。
面对新形势，需要顺势而为、乘势而上，明确富民产业发展的定位和目标，走出一条中国特色的现代产业发展道路。
二、走中国特色的富民产业发展道路
在新常态下走中国特色的富民产业发展道路，要体现时代要求，立足现有基础，遵循现代化规律。
中央的新部署新要求，丰富了现代农业的内涵，为富民产业发展道路的指明方向。
（一）明确现代农业的定位
中国产业发展在定位上，要与工业化、城镇化、信息化发展阶段相吻合，适应四化同步发展的需要，与大国地位相协调。
（二）明确发展现代农业的三大目标
农业在经济社会发展全局中举足轻重，发展目标的确定具有深远影响。
在新形势下，走有中国特色新型农业现代化道路，既要考虑生产因素、消费因素，又要更加突出经济和生态等因素，在确保产出总量的同时，更加重视农产品质量安全和生产效益问题，实现数量质量效益并重。
1.稳定数量。
实现发展现代农业的数量目标，核心是要保障粮食安全。
一是以我为主。
目前粮食已经比较稳定地实现了基本自给，但仍面临需求刚性增长，始终需要高度重视。
二是确保产能。
产能的基础是耕地。
进行农业结构调整，一些耕地不可避免会不种粮食，但不能破坏耕地耕层土壤，更不能搞非农化。
三是科技支撑。
我乡单产水平还比较低，必须依靠科技投入提高单产水平。
提高科技支撑，涉及研发、转化、推广、人才培养四个环节。
2.确保质量。
随着城乡居民收入增长，消费结构升级，消费者对农产品的安全和品质更加重视。
在产的环节，关键是净化产地、规范生产过程、培养教育组织生产者；在管的环节，重点要健全监管体系、明确监管责任、加强基层监管力量、建立产地准出和市场准入衔接机制、实现全链条可追溯，确保人民群众“舌尖上的安全”。
同时，在品种选育、种养技术、产后处理等环节应更加注重农产品的品质，提供“舌尖上的美味”。
3.提高效益。
长远来看低效益的农业难以持续，必须提高农业的经济效益、社会效益和生态效益。
增加经济效益，应在稳定粮食生产的基础上，注重发展经济作物和畜牧业，提高比较效益；注重应用现代科技和物质装备，提高生产效率；注重提升农业的规模化水平，实现规模效益；注重引导农业生产向优势区域集中，发挥不同区域、不同经营模式的比较优势；注重发展农产品加工、流通和采摘观光休闲，加强品牌建设，提高农产品附加值。
体现社会效益，要充分发挥农业的多功能性。
应延伸农业链条、挖掘农业内部就业潜力，增加对青少年农耕文化的教育，更好地发挥农业在吸纳就业、农耕文明体验与传承等方面的作用，让农业成为农民过上体面生活的职业，成为市民看得见田野、记得住乡愁的乐园。
发挥生态效益，需要注重发挥农业对自然资源和生态环境的正外部性。
保住耕地、果园、水塘、牧场，本来就是优化国土空间开发格局、提高生态系统自我修复功能的基本举措，需要加大力度；还应合理进行农业生产，更好地涵养水源，培肥土壤，吸收温室气体，吸纳工业生产和居民生活排放的废弃物，为推进生态文明建设作出更大贡献。
（四）努力完成发展现代农业的三大任务
农业是国民经济的基础，对经济社会发展全局有重要的支撑作用。
基于独特的产业性质，富民产业发展要重点完成保供给、促增收、可持续三大任务。
1.保供给。
在每个发展农业产业的国家，农业的第一要务都是保障农产品供给。
2.促增收。
近年来农民增收势头良好，农业作出了重要贡献。
2013年农民人均纯收入4936元。
2014年农民人均纯收入达5824元，同比实际增长17.9%。
通过发展现代农业促进农民增收，有五条途径：
一是发展专业化、规模化经营，让农民获得劳动分工收益和规模效益；二是调整农业结构，发展高效农业，推进农产品加工流通，发展休闲观光农业，让农民获得农业产业增值收益；三是发展壮大农民合作社，鼓励龙头企业与农民形成紧密型利益联结关系，让农民分享产业链增值收益；四是推广运用新品种新技术，提高产出效率，让农民获得技术进步收益；五是降低生产成本，通过科学施肥、合理用药、适当使用农业机械替代劳动力，减少物化和人力成本支出，让农民实现节本增收，获得资源配置收益。
3.可持续。
实现农业生产良性循环和资源环境永续利用，是建设现代农业必须完成的又一大任务。
农业生产既受资源环境的约束，又可能因发展方式不当对资源环境造成损害。
实现可持续发展，需要采取三项措施：
一是强基础。
建设旱涝保收的高标准农田，引导农民施用有机肥，推广深松整地、保护性耕作，培肥地力、改良土壤。
对地下水超采区、重金属污染耕地等进行治理修复，严格保护耕地和水资源，留住产业发展的根基。
二是降压力。
在超过农业资源环境承载能力的地方，实行退耕还林还草、还湿还湖，在有条件的地区推广粮经作物与绿肥轮作、适度休耕。
推广应用节肥、节药、节水和清洁生产技术，让农业资源环境休养生息。
三是少排放。
大力推广使用缓释肥、低毒高效农药、可回收农膜，采取有效措施转化利用秸秆、畜禽粪便等农业废弃物，减少残留和排放，减轻对资源环境的损害。
三、促进富民产业发展的制度和政策创新
新常态下富民产业发展有困难、有压力、有挑战，更面临难得机遇。
机遇主要来自政策环境和产业发展两个方面。
第一，来自于党中央国务院对“三农”问题一以贯之的高度关注。
习近平总书记在2013年中央农村工作会议上提出，“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”；2014年在福建考察时强调，全面建成小康社会，不能丢了农村这一头，并就如何抓好“农村这一头”，提出了“五新”要求：
要努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变产业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐。
这些要求与党的十八大和十八届三中、四中全会精神一脉相承，丰富了党的“三农”理论思想库，为做好“三农”工作提供了强大保障。
第二，来自于农业产业自身对各类主体投资的吸引力。
新常态下，非农传统产业处于买方市场，产业相对饱和，供给能力大幅超出需求，亟需优化调整产业结构。
而农业产业总体处于卖方市场，内涵和外延大大拓展、具有广阔的成长空间，作为经济发展新增长点的前景可期。
现代农业不仅为数以亿计的农户提供了从业的保障，也为新型经营主体从事农业提供了发展的契机，自身也从集聚资源要素的角度在非农传统产业转型提质中迎来了新的机遇。
必须牢牢把握机遇，从规范和调整决定资源配置的制度方面不断创新，强化政府行为导向，完善相关政策措施，为走中国特色的富民产业发展道路提供强大动力。
主要包括创新土地制度、经营制度、人才培养、政府行为引导四个方面。
（一）土地制度改革要坚持稳定和放活并重
土地制度改革创新是所有制度创新和政策创设中的核心问题。
2014年中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）（以下简称《意见》），对新形势下农村土地承包、流转和适度规模经营等问题作出了全面的政策安排，是今后十到二十年指导农村土地制度和农业经营制度改革创新的纲领性文件。
贯彻落实文件，要抓住五个关键点：
一是三权分置理论要把握，二是土地流转要有序，三是规模经营要适度，四是新型主体培育要规范，五是工商资本要监管。
（二）改革经营制度的目标是构建新型农业经营体系
经营制度与土地制度一起，构成富民产业发展的制度基础。
顺应富民产业发展需要，改革农业经营制度，必须着力构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
（三）培养新型职业农民的关键是让务农有准入有收益有尊严
经营制度改革更多是解决“地怎么种”、“地怎么种好”的问题，破解“谁来种地”问题的一个重要制度创新就是培养新型职业农民。
培养新型职业农民，为现代农业培养有文化懂科技会管理的生力军，我乡也需要加大教育培训和政策扶持力度，让务农有准入有收益有尊严。
1.加强职业农民教育培训。
实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，把青年农民纳入国家实用人才培养计划。
要以生产经营类新型职业农民培育为重点，对农业基础经营者、获证农民、农业后继者和农业服务人员实行分层培养。
2.实行职业农民准入制度。
采取相应措施，使农业成为进入有要求、经营有收益、收入有保障、职业有尊严的行业。
坚持政府主导和农民自愿的原则，针对不同类型、不同层次的职业农民，实施差异化的认定标准，积极探索新型职业农民认定管理制度和农业行业准入制度。
不断加大政策扶持力度，加快推进包括农村土地在内的集体产权制度改革，加快健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，使留在农村的劳动者和城镇居民一样，能够尽快享有同等的生产要素权益和社会保障权益，真正让新型职业农民过上体面生活。
3.建立高素质人才回流机制。
加快制定和完善大中专院校毕业生到农村务农的激励政策，鼓励吸引毕业生兴办家庭农场和农民合作社。
争取将骨干务农农民的农科职业教育，特别是中等职业教育，纳入国家职业教育免学费政策范围，吸引农村有志青年学习农业、投身农业。
从政府补贴、项目扶持、金融服务、土地流转、职称评定等方面创新制度和政策，吸引大中专毕业生和专业技术人员从事农业，并在户籍、社会保障等方面给予城镇居民同等待遇。
（四）政府行为引导要义是在新常态下实现有效作为
发展现代农业，政府行为至关重要，是必不可少的外部条件。
新常态下，政府行为应坚持两个原则：
一是坚持以工补农、以城带乡，不断加大对农业的支持保护力度，完善农业政策框架；二是农业政策的调整要符合世贸组织规则，与国际接轨，并注重发挥社会资本、金融资本的作用。
重点是在投入政策、价格政策、补贴政策和金融保险政策四个方面有所创新。
1.投入政策。
应在财政预算中把农业作为重点来安排，建立各级财政农业投入稳定增长机制。
重点是强化农业基础设施建设，注重发挥农业科技、农业机械的引导驱动作用，加强农业面源污染防治，为促进农业结构调整、发展方式转变，实现持续发展提供支撑。
一是全面开展永久基本农田划定，推进高标准农田建设，加快千亿斤粮食新建仓容建设进度，加快建设跨区域冷链物流体系。
二是深入推进粮食高产创建和绿色模式攻关，加大对标准化规模养殖场建设的支持力度。
三是加快生物育种、智能农业、农机装备、生态环保等领域科技创新，加强农业面源污染治理，扩大重金属污染耕地修复等试点范围。
2.价格政策。
在这方面，应坚持农产品价格形成机制“市场定价、价补分离”的改革方向不动摇，完善重要农产品临时收储政策，积极开展农产品价格保险试点。
粮食等农产品价格保险试点，农民参加保险、财政适当补贴保费，当农产品价格低于目标价格时由保险公司赔付，是防范价格风险、保障农业收益的新路子。
3.补贴政策。
应坚持存量不动，增加总量，向主产区、新型经营主体和粮食等重要农产品生产倾斜的原则，提高补贴的针对性、精准性和实效性。
一是存量不动。
继续实施种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等。
对已经发放给农民的补贴应保持稳定，体现农业补贴政策的连续性和稳定性。
二是增加总量。
继续扩大农业补贴规模，重点增加生产性补贴。
更多运用“绿箱”支持，实施农业生产重大技术措施推广补助政策，扩大节水灌溉设备购置补贴范围，加大在农业投入品、农业灾害救助、资源和生态保护、农民培训等方面的补贴力度。
三是适度倾斜。
新增补贴重点向主产区、新型经营主体和粮食等重要农产品生产倾斜，增强补贴对生产的激励效应。
加快完善粮食主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿制度。
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