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重庆大学硕士学位论文
论信访不信法
重庆大学硕士学位论文
（学术学位）
学生姓名：
王仕昕指导教师：
王本存副教授专业：
宪法学与行政法学学科门类：
法学
重庆大学法学院
二0—二年五月
OnthePhenomenonofTrustingPetitionnotLaw
AThesisSubmittedtoChongqingUniversityinPartialFulfillmentoftheRequirementfortheMaster，sDegreeofLaw
By
WangShixinSupervisedbyAss.Prof.WangBencunSpecialtyrConstitutionalLawandAdministrativeLaw
CollegeofLawChongqingUniversity,Chongqing,ChinaMay，2012
摘要
建立半个多世纪以来的信访制度，在我国的社会生活中发挥若屯要作用。
公民通过信访活动参政议政，对国家公权力行使监督权，寻求权益保陣。
党和政府则通过信访渠逍倾听公民意见，化解公权力与公民间的冲突，接受公众监督，以此來保障国家和谐稳定。
然而随着改革开放引发的利益调整和社会转型，信访所承载的期望远远超过了这一制度的功能和性质。
信访是一项司法救济程序外的救济方式，既可能促进公民实体正义的实现，又同时引发公民对其的过度依赖，导致社会信访不信法现象。
信访不信法现象主要表现为信访人寻找诚有权力的机构或人员，希望它们用权力解决问题，而不是依靠法律程序解决纠纷。
我国目前处于人治社会向法治社会的转型期，尚存在法制不完善、司法不公和司法腐畋等问题。
这些问题在一定程度上可能导致公民诉诸司法机关时无法得到权益的保障，造成司法权信任缺失。
一些历史原因和基本国情也加剧了这种信任缺火，使得公民过度依赖信访途径来保隖自身权利，最终造成信访制度的功能错位，其主要功能由连接党和政府与公民间的桥梁转变为对公民权利的救济。
特别是近些年出现的涉诉信访，表明公民在穷尽司法救济方式后的努力或直接不诉诸司法机关来寻求实体IF.义的实现，也更实质地体现了社会信访不信法问题FI趋严重化。
法治是现代国家的治理基础，司法是维护公民权益的域终机制。
而社会信访不信法现象表明信访是依靠行政权威、通过行政权力的介入来化解冲突和矛质。
这在一定程度上促进个体实质爪义实现的同时+吋避免地造成公民将信访视为优于其他程序的救济方式，致使公民、党和政府过度依赖信访的纠纷解决功能。
信访不信法现象对法律至上、司法终局等现代法律观念造成极大冲击，不利于在社会上树立法律信仰，更可能造成行政机关干涉司法机关H常屯判工作，破坏司法部门的独立性，损害司法权威，圾终阻碍我国实现法治。
所以解读信访不信法现象具有重要的学术和实践意义。
本文以综合分析信访制度为韃点，剖析信访不信法现象的现状和危害性，探寻信访不信法现象的产生原因，并提出解决这一问题的途柃构想，以期扭转公民信访不信法趋势，把公民对信访救济的依赖转变为对司法救济的依赖，推动我国法治的实现。
关键词：
信访，信访不信法，权利救济，法治
ABSTRACT
Petitioninstitution，establishedformorethanhalfacentury,hasbeenplayingasignificantroleinChina'ssociallife.Ontheonehand,itisthroughpetitionactivitiesthatcitizensparticipateinanddeliberatepolitics，supervisenation’spublicpoweraswellasseektheprotectionofrightsandinterests.Ontheotherhand,bythechannelofpetition,ChineseCommunistParty（CCP）andthegovernmentlistentoopinionsofcitizens,solvesocialconflictsandconductsocialsupervisionsoastopromotesocialharmonyandstability.However,accordingtotheadjustmentofinterestsandsocialtransformationcausedbythereformandopeningup,expectationsforpetitionisfarbeyonditsfunctionsandnature.Forpetition,asareliefmethodoutofjudicialreliefprocedures,canpromotetherealizationofcivilrightstoacertaindegreewhilecausethephenomenonthatsocialexcessivedependonthepetitionbutneglectthelaw.Now,asChinaisinthetransitionalperiodfromtherulebymantotherulebylaw.therearestillsomeproblemssuchasimperfectionsofthelegalsystem,juridicalbiasandcorruption.TheseproblemsleadtothefunctionaldislocationofpetitioninstitutionasitsmainfunctiontransformstobeareliefofcivilrightsinsteadofbeingthebridgetoconnectthePartyandthegovernmentwithcitizens.Petitionhasanadvantageofsolvingdisputesandconflictswiththehelpofadministrativeauthorityandinvolvementofadministrativeagencies.Tosomeextent,itachievesthesubstantivejusticeofcitizens.However,italsoinevitablymisleadscitizenstoregardpetitionreliefasarightsuperiortojuridicalrelief,resultingincitizens’over-relianceontherelieffunctionofpetition.Therefore,thissituationhasledthepartyandgovernmentover-relianceontherelieffunctionsofpetition.Finally,itwillinevitablybringinterferencetothejudicialpowerwiththeadministrativepoweraswellasunderminetheindependenceandauthorityofthejudiciary.
Justlikerulebylawisthebasisofmodemnations,administrationofjusticeisthefinialbarriertoupholdingcivilrights.However,thephenomenonoftrustinpetitionnotlawhasagreatimpactonlegalconceptssuchasthesupremacyoflawandjudicialfinality.Whatisworse,itisnotconducivetoestablishingthelegalbeliefsinthesocietyandrealizingthegovernmentbylawinChina.Therefore,thereisaneedtointerpretsuchphenomenon.Onthebasisofthissituation,thepaperorganizesacomprehensiveanalysisofpetitionsystem,illustratedthecurrentsituationanddangersofthephenomenonoftrustingpetitionnotlaw,andexplorereasonsofthisphenomenon.Finally,solutionsofthisproblemareproposedwiththeexpectationofreversingsuchtrendoftrustingpetitionnotlawandtransformingcitizens'relianceofpetitionrelieftotherelianceofjuridicalreliefsoastopromotetherealizationofrulebylawinChina.
Keywords:
Petition;thePhenomenonoftrustingpetitionnotlaw;Rightsrelief;Governmentbylaw
目录申;I
"
i弓I言12信访制度的综合分析2
2.1信访制度的概念2
2.2信访制度的性质2
2.2.丨信访是公民的民主权利2
2.2.2信访属丁政治沟通范畴2
2.2.3信访是一项特殊的行政救济方式2
2.3信访制度的功能3
2.3.1利益表达功能3
2.3.2权力监饵功能4
2.3.3维护党群关系功能4
2.3.4权利救济功能4
2.4信访_的类型4
2.5信访制度的历史发展5
2.5.1古代直诉制度5
2.5.2现行信访制度6
3信访不信法的现状剖析8
3.1信访不信法概念解析8
3.2信访不信法的现状8
4信访不信法现象的危害性11
4.1加重个人成本和社会公共成本，不利于社会财富的积累和分配11
4.2破坏社会秩序的稳定性11
损害了我_法院审判权的独立性和权威性12
4.4阻滞我国法治建设的进程........-12
5信访不信法现象产生的原因13
5.1历史原因13
5.1.1我国传统文化及法律习惯的影响13
5.1.2苏联模式对我国信访的影响M
5.2我国基本国情加剧百姓信访不信法问題15
5.3百姓依賴信访的原因16
6信访不信法问題解决的可行性分析19
7解决信访不信法问題的构想22
7.1解决当务之急，缓解信访不信法趋势22
7.2完善信访制度和司法制度，建立解决信访不信法问题制度基础24
7J26
8结®29
致谢---30
#考&献31
Pftf：
32
A在学期间发表的学术论文32
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1引言
改革开放后，中国法治建设随着经济腾飞和社会进步扎实推进，“截至2010年底，我国制定了现行有效法律二百三十六件，行政法规六百九十多件，地方性法规、自治条例和单行条例八千六百多件，一个以宪法为核心，以法律为主丁，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼程序法等多个法律部门，包括法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范,内部科学、和谐、统•的中W特色社会主义法律体系已经基本形成，”1111997年丨丘大提出的依法治国得到很大程度上的落实和贯彻。
法治逑设的完善及公民法治意识的增强,要求公民在寻求权利救济时应该通过和主要通过司法机关进行维权。
然而，伴随我国市场化、城镇化和工业化带来的社会体制的转盥和经济结构的调整，各种社会矛盾日益突显。
这些社会矛盾和利益纠纷是一个国家社会经济政治发展不协调导致的日常现象。
但问题在于：
在法律制度已经比较完善的情况下，为什么仍这么多人依赖信访救济方式维护合法权益？
而且其中包括相当一部分文化程度较高、现代观念较强的城里人。
特别是二十世纪九十代的“信访洪峰”的出现，并持续至今，一定程度上表明纠纷产生后，多数公民在寻求第三方裁判解决时，不是诉诸司法途径而是通过信访方式，求助于党和政府化解问题，保障其合法权益。
目前，这种信访不信法现象已经产生，并有愈演愈烈的趋势。
这种过度依赖信访救济，忽略司法救济的做法不利于我国法治建设，那么我们就应该认«地思考：
信访制度是怎样的制度如此受民众热衷？
信访不信法现象缘何产生的？
信访不信法问题是丙可能得到解决，如果可能又如何才能解决？
因此，本文主要从以下六个方面来探讨信访不信法现象，寻求解决信访不信法问题的方法。
第一部分是信访制度的综合分析。
要探讨信访不法现象必须对信i方制度有深刻了解，所以在这•部分笔者论述信访的概念、性质和功能、类型及历史发展。
第二部分是信访不信法现象的现状剖析。
在此部分甩，笔者论述信访不信法现象的含义和表现形式。
第三部分论述信访不信法现象对法治和社会等方面的危害。
第四部分详述信访不信法现象的产生原因。
对此，笔者拟从历史、现实国情及百姓依赖信访三个方面来分析信访不信法的产生原因。
第五部分解决信访不信法问题的可行性分析。
域后一部分笔者基于信访不信法现象的产生原因，分析解决这一问题的构想。
法权益受到了不公平的对待，就可以向各级各类信访机构提出信访救济。
这就有利于有效行政行为进行有效监督，促进公民合法权益。
第二，信访处理和执行方面效率更高。
信访活动中掺杂了更多的人为因素，在政绩ffi力和社会压力之下，地方或部门的领导往往要求信访办及时处理信访事项。
第二，信访活动成本较少。
司法诉讼需要消耗一定的社会资源，公民提起诉讼也必须在前期投入一定诉讼成本，包括诉讼费和律师代理费以及其他因诉讼产生的各项费用，而政府在受理信访时不收任何费用。
但信访与行政诉讼相比也存在养不足之处。
行政诉讼是由独立于行政机关的司法机关裁定其行政行为合法性的程序机制，而信访救济不兵缶行政诉讼的程序公正性，并缺乏一套普遍适用的运作规则，这就使得信访制度充满任意性，具有更多的人治色彩。
与行政复议相比，信访救济可以跨越级別，更具有灵活性。
根据我国的《行政S议法》，-般情况F行政争议产生后，公民可以直接提起行政诉讼或者先经过有关行政复议机关审理裁决后，中请人不服的不得再提起行政复议，但可以提起行政诉讼；也存在一些法定的特殊情况，行政相对人可以依次进行两次复议，但既不能越级，亦不能多次fi议。
当地方某些官员地方关系MS杂深厚时，公民如果只能就近寻求救济，权利就将无法得到保陣，所以与具有严格程序的行政a议相比，信访救济在行政相对人面对关系网特别厚密的行政主体的侵害时还是具有特殊的意义。
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信访救济虽然存在缺乏严格的程序性等方面不足，但在当前国内民主与法治并不完善的情况下，能够弥补其他行政救济制度的不足，发挥其特有的功能和作用，一定程度上保障公民的合法权益。
2.3信访制度的功能2.3.1利益表达功能
公民广泛参与政治是现代民主政治的核心之一，是实现国家猗治的必要条件,也是社会主义民主制度保持良性运作的基本条件。
改革开放后，全国各群体和阶层在政治、经济、文化等方而都有了相比以往更为强烈的政治诉求。
同时，工业化、现代化和城镇化的快速推进拉大公民间的贫富差距：
利益和结构的蜇整等社会变革给社会带來前所未有的新问题和新矛盾，这些都要求我国社会利益表达机制和政治参与机制与时俱进。
但目前我国利益表达和政治参与机制并不完善，下层利益诉求不能有效地上达到国家政治体制中去，公民，尤其是农民、下岗职工、拆迁户等社会弱势群体势必会更依赖信i方救济。
信访也就成为公民最直接、敁常用的利益表达途径和政治参与方式。
2.3.2权力监督功能
信访是公民对各类公权力进行监督的重要途径。
信访类型中的行政类信访体现公民对各级政府及相关部门和工作人员的监督，涉诉信访体现公民对M法机关及其工作人员的监督。
毛泽东同志说过：
“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。
只有人人起来负贵，才不会人亡政息。
”这句话深刻地表明了公民自下而上监督公权力的$要性。
现今，我国虽然确立了人大监督、司法监督和舆论监督等监督体系，但由于种种原因这些监督体系在实践中存在着不足和W限，并没有取得预期效果，而信访活动己经成为公民反映党员干部违法违纪、反腐侣廉的$:
要和主要方式，也是党监督和控制国家机器的通要工具。
2.3.3维护党群关系功能
信访是传达民生民意的重要渠道，是连接党和人民群众之间的桥梁，有利于维护共产党政权与人民群众的交流与互动：
了解百姓对共产党政权的认同状况；维护和加强党群关系。
同时对信访事项的处理能够反映党努力化解社会冲突，促进政治稳定和社会和谐的实现。
2.3.4权利救济功能
风俗、道德、宗教、法律等各种行为规范相互配合，有机构成了社会规范体系。
而法律作为社会规范体系的组成部分，其规范范围并不能覆盖社会生活的全部，法律的功能和作用亦是有限。
信访救济是对司法救济的有效补充，在一些特定社会冲突中能够起到不可或缺的作用。
我B具有ffl家权力支配社会进程的行政传统，行政权力过于强大，民主法治仍不健全，救济渠道也还不完善。
并且中国民众受传统思想影响，仍习惯遇事找政府，而非诉诸于司法机关。
所以信访尽管缺乏规范程序，存在很强的人治色彩，但可以在法律所不能涉及的或不能发挥理想效果的领域，发挥W特有的功能和作用，保障公民的合法权益，为公民提供救济途径。
2.4信访活动的类型
上海市人大长期从事信访工作的周梅燕把信访活动分为三种类型：
参与类信访、求决类信i方、诉讼类信访。
周梅燕认为参弓类信i方主要楚指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访琪项：
求决类信访是指要求政府信访部门解决公民之间，及公民与单位间争议的信访事项：
而诉讼类信访足对已经终市生效的法院判决提出的申诉。
丨41
根据信访制度的作用和公民信访活动所期望达到的目的，笔者认为信访类型除了上述三种类型外，还应包括控告类信访。
控告类信访楚指公K就闽家机关或闽家工作人员的违法失职行为向有关国家机关提出控告或检举的信访活动。
2.5信访制度的历史发展
任何事物都是在一定历史条件下产生和发展的，对其产生条件和发展历史进行考察，有助于我们可以更淸楚地了解其本质和根源。
正如古罗马法学家盖尤斯所指出为了更好地了解•项制度，我们必须走向它的起源。
”同样，要厘淸信访制度和信访不信法现象，就必须对信访制度的起源有一定的了解。
民众向权力机关去信或走访、上访，这一社会现象源远流长，在中国有着悠久的历史。
15】所以在本节，笔者拟对中W民众信访活动的历史发展进行阐述，探究现代信访制度勻古代直诉制度间的内在联系，为后文解析信访不信法现象寻求思路和方向《
2.5.1古代直诉制度
信访虽然是新中国政法体系下的一项独具特色的制度，但古代存在类似信访的直诉制度,即通常所说的“告御状”。
最早的直诉制度可以追溯至尧舜时期的梪木,又叫“谤木”或“诽涝木”。
白姓可以在这根木桩上刻写意见，另椐《纲鉴易知泌》中id载：
“帝（尧）广视听，求贤才以自辅。
欲纳谏，以闻其失。
立诽谤之木，使天下得攻其过。
置敢谏之鼓，使天下得尽其言。
”根据《周礼》中E载：
“路鼓建于大寝之门外而苹其政，以待达穷者与速令。
闻鼓声，则速逆御仆与御庶子”，大司宼“以肺石达穷民，凡远近载独老幼之欲有复于上而其弗达者，立于肺石三PI,丄听其辞，以告于上rffi罪其长”。
这就是法制史上所说的“路鼓”和“肺石”制度。
“路鼓”是后來“登闻鼓”制度的前身，而“肺石”类似于现在的法院领导人接待。
这两种直诉形式，因为多适用于贫困又无所告之人，有利于当权者了解百姓冤屈，起到巩固其统治的作用，所以被后世所借鉴和吸收。
汉朝在继承前代制度的基础上，完善发展司法制度，百姓告状需要按规定逐级提出，但百姓若蒙受重大冤狱，也可越级直接向中央司法机关申诉，这就是“诣阙上书”。
著名的“缇萦救父”的故事就是西汉时期诣阙上书的典型案例。
晋武帝则仿效古制设W“登闻鼓”，悬于衙门外，允许百姓通过•鼓的方式进行自诉。
“登闻鼓”制度的确立，有利于百姓冤情上达，缓解冤狱泛滥，有一定的积极作用，被后世封建王朝加以律文规定，一直沿用到淸朝，成为一项直诉制度的定制。
康朝法律制度发达，建立了形式比较完备的直诉制度，这对直诉制度起到承上启下的作用，多为后世所沿袭。
唐朝时除了设置“登闻鼓”外，还建立“邀车驾”、投压状、上表和立肺石等制度。
宋代，完稗诣阙上书制度，设u专门的机关予以受理，如登闻鼓院、登闻检院和理检院，当事人必须依司法管辖逐次向这三个部门投状起诉，由钇帝指定官吏进行重审，如果这三个机构不予以受理，当事人才可以邀车驾，进行直诉。
明淸时期.中国传统的直诉制度得到很大程度的发展，但也逐渐受到限制。
这时的申诉，包括击登闻鼓、上书S帝等，被统称为“京控”.怛律令明
确规定禁ihff姓越级上诉，不过越级上诉现象仍很普遍。
晚淸的司法改革和民国时西方大陆法系模式的引进导致中华法系的逐渐解体，直诉制度也相应地慢慢退出历史舞台。
综上，我们可以明显地发现现行信访制度与屮闺古代的直诉制度之间存在相似之处，如古代是上书上访，现代信访则是来信来访：
古时的“邀车驾”与现时的信访人在国家机关门U“拦牟喊冤”极其相似；以及古代封建王朝采取直诉制度，与现在推行的信访制度在目的上都釘•定的相似性，都有反映民意、监督司法、缓和矛盾、维护社会秩序等0的。
通过比较分析，笔者认为虽然信访制度与古时直诉制度上存在区別，但丨彳I于法的继承性和传统文化的发展性，古代的直诉制度在一定程度上影响了现行的信访制度的产生和发展。
2.5.2现行信访制度
在新民主主义革命时期，中国共产党人虽然还没有推翻H座大山，建立全国政权，但当时就开始鼓励人民群众通过來信来访等方式向党表达各种意见。
时下农民、X人和知识分子等各个阶煜通过书信、走访等途径向党反映他们的想法，提出意见和要求；为建设民主政府，各级苏维埃政府也广开言路，倾听人民群众的批评和监督，时下的中央领导常常亲自批阅和回复来信，接待来访。
那时的信访丁作既加强了党群关系，为新民主主义革命的胜利奥立群众基础，又成为后來党中央建立和完善信访制度的尘贵经验。
新中国成立，中国共产党成为执政党后，中共
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