中国保安服务业法制建设探析一.docx

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中国保安服务业法制建设探析一

中国保安服务业法制建设探析

（一）

【摘要】改革开放的今天，作为协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量，被人们称为“二公安”的保安服务业，至今没有一部完整的法律作为行业行为规范。

鉴于这种情况，作者就保安服务业立法进行初步探析。

【关键词】二公安；现代保安服务业；保安行业；保安服务立法；保安权利；保安义务

【正文】

引言在计划经济时期，人们的意识中存在着这样的一种想法──政府统筹统分社会资源，对于社会安全也自然由政府承担，在维护好社会公共安全的前提下，自然会使人们的个人安全得到保障。

这样的思维惯性决定了我国公安机关在维护社会安全的工作中具有义不容辞的职责。

但是，人们安全需求的增长远远高于我国警力所能提供的安全服务的增长，也就是说，我国拥有的警力所能提供的安全服务远远难以满足人们对安全的需要。

从目前人们的安全意识来看，国家机关、企业、事业单位从保安公司雇佣了大量的保安人员，在各种大型的商业性活动中也出现了大量的保安人员，警察部门由于警力不足也从保安公司雇佣了大量的保安人员从事交通、巡逻等安全活动，以至于现在我国保安服务公司和保安人员的数量分别达到2300家和110多万人。

1]这些事例和数据说明在安全服务的力量中除了警察的安全服务力量，还应该有保安服务力量的存在。

只有实现了这样的安全服务模式才能满足人们不断增长的安全需要，才能更好地维护社会的安全和个人的安全。

我国保安服务业在社会主义市场经济的大潮中，历经了24年实践探索发展，已初具规模。

多年来，在政府和行业协会的监管和推动下保安服务企业迅速发展，取得了一定成绩。

保安服务业在维护社会治安和公共秩序等方面发挥了积极的作用，但也存在不少矛盾和问题，与发达国家存在较大差距，不能完全满足经济社会发展和社会公众对安全的需要，尤其在法治化进程方面更是不尽人意。

基本状况表现为：

至今尚无有关保安服务业的专门性法律、法规，甚至缺乏法律、法规层面上统一的专门性规定，保安服务业的发展及其管理主要依靠有关的政策性文件，以及散见于有关法规中的相关规定、有关部门在不同时期发布的有关规范性文件、有关的地方性法规和地方性规章等。

可见，保安服务业立法在我国并没有受到重视，又加上现在经济处在一个快速发展的时期，先天的不足和急切的步伐使其夹杂着大量的弊病、漏洞与缺陷。

为保证今后我国保安服务业立法的顺利进行，对保安服务业的历史、现状、立法必要性、立法设计等做一简要分析显得殊为必要。

本文适应了这一需要，也因此而具有了意义与价值。

作者不敢奢望本文能为我国保安服务业立法提供精准的指南，但希望它能大致算是一个可靠的向导。

一.保安服务业释疑

（一）中国古代镖局1.中国古代镖局的兴起以有偿服务为显著特点的保安服务业，追根溯源，最早起源于中国古代。

只是，那个时候称之为“镖局”或“镖行”，从事这个行业的人，则称之为“镖师”、“镖客”。

2]“镖”的释义是

（1）“刀鞘末端的铜饰物，或为一种暗器，形如矛头，用以投掷伤人。

”3]

（2）“旧式武器，形状像长矛的头，投掷出去杀伤敌人。

”4]（3）“刀削末铜也，或称刀锋也。

”5]以上是三种工具书对“镖”字所做的解释，望文生义可知“镖”实际上是一种武器。

旧小说中称之为金镖，有“金镖压绿林”之说，其实金价高而质软，绝无用之制造武器的道理。

金、斤二字同音，金镖者，斤镖也，镖这种武器轻了杀伤力太小，重了打不动，一斤一个较为合适，故又称之为斤镖。

是镖师们比较喜欢和善使的武器。

6]镖局之所以称之为镖局，确实是和镖这种武器有关。

镖局发轫之初，原始镖师的小推车上放着的生活日用品和武器中，最醒目的武器是许多斤镖，以便于遇到贼匪拦路时迅速“飞”出去，久而久之，世人就把原始镖师的小推车称之为镖车，镖局的名称也就确立了下来。

还有一种说法是：

“镖”是指镖师所护送的财物银两，所以镖局的人管外出执行任务叫“走镖”；财物银两被贼匪抢去称之为“丢镖”；贼匪们管抢夺镖师护送的财物叫“劫镖”、“夺镖”。

我认为两说都有一定的道理，把两说结合起来，是比较完整的解释。

那么，镖局究竟兴起于我国哪个朝代呢？

目前尚未细知。

因为我国古代的史志，大都是由官方修订，他们大都记载的是达官、大儒，很少能记载一个社会上一时流行的行当职业，正像中华武术虽源远流长、博大精深、门派齐全、争奇斗艳，但历代武术大师却很少能上官志一样。

所以，我们只好从一些稗史杂记和历代传下来的小说中去寻觅一点这方面的踪迹。

《水浒全传》第十六回“杨志押送金银担，吴用智取生辰纲。

”7]这恐怕是小说史料中描写镖师形象的最早记载，虽然那时的杨志还不是正宗的镖局里的人，但自此之后记载宋、元、明、清镖师和镖局的小说、杂记就屡见不鲜了。

如：

在清朝作家文康所著的《侠女奇缘》及以《聊斋志异》闻名的蒲松龄所著的俚曲《磨难曲》中都记载了有关镖师的故事。

根据以上史料可判断，我国古代镖局最早出现在宋朝，经过元、明的发展，鼎盛于清朝。

2.中国古代镖局的发展与消亡北京不是镖局的起源地，但它是镖局行业的发展地。

北京有近千年的建都史，是全国的政治中心、商业中心、文化中心，镖局行业发展的时候，亦是全国的镖局行业中心。

因为镖局主要服务于官僚阶层、商贾阶层。

京师乃官、商云集之地，自然也就是镖局会聚之地。

可以说，言镖局，窥京城即可知其全貌。

北京最早的正式镖局建于明末，到了清光绪年间，北京有名的镖局已有会友、永兴、志成、源顺、东光裕、义友、正兴、同兴、万胜等十余家，当为“镖局”的鼎盛时期。

其中以“会友镖局”为规模最大，这些镖局大都开设在当时商业繁荣的前门一带。

我国历代镖局的主要业务，不外乎为人押送贵重物品、金银巨款和护送雇主商客的旅途平安、受雇于充任私人警卫、为人看家护院、还有的受雇于夜间为大住户、大商号值更守夜等。

干镖局这一行最讲究的是“信义”二字，过去镖局行业有句行话叫“接镖如交命”。

雇主或将大批奇珍异宝交与镖局押运，或将内室家眷交与镖局护送，或带镖师携巨款远征经商，就等于把命交给了镖局。

而接镖的镖师也同样为保护这些特定的目标而把自己的命交了出去，如有不测要敢于以死拼命，人在镖在，这样一则能保护住被护送的财物不致丢失，二则要不惜身家性命保住镖局的信誉和招牌。

万一出了差错，镖局要丢钱赔钱，丢物赔物，雇主的性命有了意外，镖师还要投官府坐大狱。

倘若镖局接的是官镖，有了闪失，镖师甚至要被砍头。

可见镖局这种行当是多么的危险和不易。

正因如此，一般人想进镖局混碗饭吃并非易事。

一要“来路”清，并需知根知底的头面人物作保，决不能有“梁上君子”之嫌，以免坏了镖局的名声；二要身强力壮，武艺高强。

凡敢劫镖的贼盗都非平庸之辈，没两下子岂敢横刀拦路？

故在镖局里做事的镖师，皆是身怀绝技、艺高胆大的武林好汉。

如曾在会友镖局任过职，名扬京城的著名镖师董英俊先生，人送佳号“大枪董”；还有曾名震豫鲁的太极拳创始家族第十五代传人陈耕云等，均为技高一筹的武林好汉。

清王朝被推翻后，中华大地正处于军阀割据，狼烟四起，天下大乱之势，加之帝国主义列强长达半个多世纪对中国的侵略、掠夺和抢占地盘，中国社会陷入了长期的混乱局面之中，国无安宁之日，家无安定之时。

因此带有浓厚封建色彩、装备落后、经营方式简单的中国镖局，已失去了它存在的客观条件与环境，局面难以维持，便一一关门了。

1921年，北京最大的镖局──会友镖局，也在寒风瑟瑟的冬季将黑木金字的牌匾摘了下来。

这标志着中国的镖局在中华大地上寿终正寝、彻底消亡。

8]3.中国古代镖局与现代保安服务业的关系从以上的叙述中可以总结出，当年的镖局与现代保安服务业都有以下的共同特点：

第一，都是经济发展到一定时期的产物；第二，都是为客户提供各种有偿服务；第三，都是有一定规模的组织；第四，都使用一定的保安器械；第五，都广泛采用了押运守护的基本服务方式。

9]从这些特点中我们可以看出，现代保安服务业是当年镖局行业的继承和发展，当年的镖局与现代保安服务业是继承和发展的关系。

（二）现代保安服务业的兴起与发展1.中国现代保安服务业的兴起与发展为适应计划经济向市场经济转轨，特别是各类社会经济组织对保安服务的需求，1984年12月8日，在我国改革开放的前沿──广东省深圳市蛇口区组建了新中国第一家保安服务公司，它的成立标志着我国现代保安服务业开始兴起。

这一新事物的兴起，立刻引起中央领导同志的高度重视。

1986年当时的总理李鹏在国务院的一次工作会议上发表讲话，要求在全国各大中城市试办保安服务公司。

1988年，国务院正式批准了公安部《关于组建保安服务公司的报告》，1989年1月，公安部又发出了《关于加强保安服务公司管理的通知》，对保安服务公司的管理工作又作了进一步明确规定。

在蛇口经验的带动和公安部的具体指导下，保安服务业在全国迅猛发展起来。

到1990年，全国保安服务公司从沿海到内地已发展到700多家，从业人数达11万多人。

进入九十年代，中共中央、国务院多次下发文件，强调“在加强管理的前提下发挥保安服务公司的作用”、“在公安机关的指导下，进一步发展保安服务公司，健全制度，严格管理，使之成为一支维护社会治安的社会力量。

”根据党中央和国务院一系列指示精神，为使我国保安服务业健康稳步发展，针对全国保安服务业存在的一些问题，公安部先后于1990年、1992年、1998年、2000年多次下发文件，规范保安服务业管理，部署保安服务业清理整顿工作，使我国保安服务业稳步地进入一个新的发展阶段。

截止到2007年，我国各地经公安机关批准，在工商行政管理部门登记注册的保安服务公司已有2000多家，保安从业人数已从1997年底的27万发展到了2007年的110多万人，成为在公安机关直接领导和管理下的维护社会治安、预防和控制违法犯罪活动的一支重要力量。

10]2.国外现代保安服务业的兴起与发展近代世界最早的一家保安服务公司是美国的平克顿侦察社，它诞生于1850年，现称平克顿保安公司。

这一新生事物首先产生于美国并非偶然。

美利坚合众国经过独立战争，于1781年10月彻底摆脱了英国的殖民统治，赢得了国家的独立。

美国的大资产阶级在巩固了自己的政权之后，随之而来的就是对外大规模的领土扩张和海外掠夺，从而加速了资本主义工业的发展。

到1850年，美国的产业工人已达近百万人，经济一下跃居世界第四位，仅次于当时的英国、法国和德国。

美利坚合众国的版图迅速扩大，人口急剧膨胀，财富大量增加，同时抢劫、盗窃等犯罪活动也日益严重，而国家警察无力满足来自社会各个方面的日益增长的安全需求。

于是，世界近代史上第一家民间的保安组织──平克顿侦察社应运而生了。

继美国之后，英国、法国、意大利、西班牙、比利时、西德、新加坡、日本等30多个国家和地区都相继产生和发展了私人保安公司业务，并获得了很高的声誉。

就连小小的弹丸之地──香港，如今私人保安公司也有数十家。

台湾自1978年中兴保安股份有限公司成立以来，目前也发展到了30多家。

近几年来，为提高各国民间保安公司的业务水平，加强彼此之间的业务交流，一些国家还联合起来成立了国际保安联盟，它是以一个国家一个代表组织而成立的，目前已有19个国家加入了这个联盟。

可以说，私人保安业的产生和发展，是人类经济、科学技术高度进步，社会治安状况日趋复杂，政府警力又一时无法适应这种变化的必然结果。

正如美国学者马斯洛在“层次需要论”中所说的那样：

“人的基本生理需要满足后，由于商品经济的发达，第二层次就需要安全保障，这是科学的结论。

”11]二.中国保安服务业法律化的问题

（一）中国保安服务业法律化的现状我国保安服务业在社会主义市场经济的大潮中，历经了长期的实践探索发展，已初具规模，多年来，在政府和行业协会的监管和推动下保安服务企业迅速发展，取得了一定成绩。

保安服务业在维护社会治安和公共秩序等方面发挥了积极的作用，但其法治化进程却一直不尽人意，基本状况表现为：

至今尚无有关保安服务业的专门性法律、法规，甚至缺乏法律、法规层面上统一的专门性规定，保安服务业的发展及其管理主要依靠有关的政策性文件，以及散见于有关法规中的相关规定、有关部门在不同时期发布的有关规范性文件、有关的地方性法规和地方性规章等。

目前对于保安服务业有着直接影响的政策性文件主要是中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月下发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》。

公安部、国务院法制部门曾经在前几年组织起草《保安服务业管理条例》，但是，由于在一些基本法律关系上没有理清，特别是公安机关与保安服务公司之间的关系没有彻底明确，所以，一度出台希望很大的《保安服务业管理条例》遭到搁浅。

在实践中，为了加强对本行政区域内的保安服务业的管理，天津、广东、广西、河南、辽宁、云南等十几个省、市、自治区的人大常委会或人民政府，都先后制定了地方性法规或地方性政府规章。

我国关于保安服务业方面的法规不统一，还没有出台以保安服务业为调整范围的专业性的保安服务法律或法规，保安服务业的法制建设任务很重，尤其是保安服务业方面的立法工作需要进一步加强。

（二）中国保安服务业法律化存在的主要问题1.无法可依从总体上说，我国的保安服务业还处在无法可依的状态。

迄今为止，尚没有就保安服务业制定专门性的法律乃至行政法规。

有关的规范性文件只是对保安服务业的设立、经营、管理等作了若干比较原则的规定，缺乏可操作性。

要解决保安服务业法律化的问题，必须在立法上下功夫。

2.保安服务业的法律性质不明目前公安部出台的《关于保安服务公司规范管理的若干规定》中规定，保安服务公司是为社会提供专业化、有偿安全防范服务的特殊性企业，是协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量。

保安服务公司由公安机关统一领导、管理和组建。

这些规定并没有完全弄清保安服务企业的法律性质，只允许公安机关设立保安服务公司，实际上是政企不分的模式。

应当根据《行政许可法》的规定，来重新界定保安服务公司的法律地位，依据特许经营权的思路来改造保安服务公司的企业性质，增强法律、法规对其的约束力。

3.保安服务的范围相对较窄根据公安部目前的规定，保安服务不包括为个人的人身安全提供安全服务。

而在实践中，恰恰是个人对安全服务存在着广泛的需求。

如出现的私人保镖和不合法地提供安全服务的情况，引发了一些不必要的法律纠纷。

从对保安服务规范管理的角度来看，应当通过制度改革来将所有的安全服务行为都纳入到法制轨道。

4.保安员的权利界定不清在社会上存在的保安服务方式很不规范，特别是保安人员所持有的安全设备和所采取的保安手段没有得到有效控制，有的甚至在行使着公安人员的职权。

所以，应当通过立法的方式和手段，使得客户能够明确了解自己的合法权益。

保安服务业立法的缺位还导致保安服务企业与保安从业人员之间的权利义务关系不明确，不利于其从事保安服务工作。

5.管理中与其他法律、法规确立的制度相矛盾由于缺乏较高位阶的专门性立法，造成了在实际管理中，保安服务业的管理同其他法律、法规确立的制度之间存在着矛盾。

比较典型的是与《行政许可法》的矛盾，《行政许可法》出台后，部委规章或者是规范性文件已经不能再设立行政许可项目，所以，保留公安部确立的保安服务的特许经营项目实际上与《行政许可法》的基本法律精神相违背。

而这一矛盾只能通过加强保安服务业的立法来解决。

由于缺乏保安服务业的专门立法，对保安服务业的认识不统一，也造成了国家有关政策、有关部门的规范性文件同地方法规之间，以及地方法规相互之间在具体制度上的矛盾。

比如，按照国家的有关政策，保安服务只能由公安机关独自开办，12]但是，各地方出台的有关法规、规章中并没有突出此类规定。

这种地区间的差别往往会影响保安服务业在全国范围内的市场化。

总的来说，我国的保安服务业经历了从无到有、从不健全到逐步完善的过程，有关的规范性文件借助其灵活性，在我国保安服务业的健康发展过程中起到了积极的作用。

但是，随着保安服务业的进一步发展以及来自于国内外的种种压力，现行的缺乏法律、法规的状况所带来的种种弊端也逐步暴露出来，并已很难适应我国保安服务业进一步发展的需要。

为此，迫切需要结合我国的实际国情，进一步加快我国保安服务业的法制化进程。

就现有的保安服务法律化的情况来看，保安服务公司与公安机关、保安服务公司与保安人员、保安服务公司与客户、保安人员与居民等之间的法律关系并不是非常清晰，需要从法理上进行认真研究，在法律制度上设立起比较科学的管理机制。

（三）问题的原因分析总结我国保安服务业二十几年来的发展，之所以出现法律落后于保安服务业发展现实的局面，主要的原因如下：

1.国家对保安服务业不适当的政策管理对保安服务业的政策规制过于严厉，导致了保安服务业的发展规模受到体制的限制以及保安服务公司自身的法律地位不能完全独立。

一方面，导致其他性质的保安服务企业或者是保安服务业务的存在和发展缺少制度上的合法性，另外一方面，也导致了公安机关开办的保安服务公司长期以来其法律地位无法明确，相关的法律、法规也无从确立保安服务公司资产的权属机制以及相关的权利和义务。

保安服务公司被社会公众和客户视为“二公安”，保安服务公司自身的职能也被限制在以社会效益为主、以实现辅警功能为中心，经济效益不是保安服务公司关注的重要问题。

此外，由于保安服务公司的成立受到政策的限制，保安服务也很难真正地按照市场的要求运作。

这种状况从某种程度上也影响保安服务业相关的法律关系的发育和成熟。

2.政府对保安服务业的监管过于谨慎随着市场经济的不断发展，社会公众对自身安全需求急剧提高，产生了对商业性保安服务的需求。

但是，由于政府在退出传统的安全服务领域的过程中，并没有建立起一套健全和有效的安全服务机制，对于许多重要的安全服务形式，政府仍然无法放弃直接管理和控制的手段，这些领域涉及到银行押运、武装防护、技术防护、重点防护以及特殊安全服务等等，政府基本上采取了行政特许的手段来严格控制保安服务的市场准入，导致保安服务公司的服务业务范围受到严格限制。

由此导致了政府管理部门与保安服务企业之间的管理与被管理关系相对简单，政府只要通过严格掌控少数保安服务领域的准入审批机制，就可以解决保安服务业领域的主要问题。

所以这种相对简单的管理模式，也导致了有关保安服务业的制度和法律出台慢，甚至个别领导还没有认识到要依靠制度和法律来规范保安服务市场的重要性。