第八讲 公共管理中的政府角色.docx
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第八讲公共管理中的政府角色
第八讲公共管理中的政府角色
学习要点：
·我国中央政府与地方政府的职权
·政府与市场的区别
·改善我国政府与企业的措施
·构建我国新型的政府与社会关系
·政府再造的含义
·西方国家政府再造模式及对我国的借鉴
第一节政府的性质与作用
一、政府的含义与性质
所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。
同时，政府也可以指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。
“政府”概念在不同层次上使用时其涵义很不相同，概括起来有以下几种：
1.指制定规则、为居民提供服务的机构，这是最广义的政府，也可以称为“超弱意义的政府”。
2.指治理国家或社区的政治机构，这可以称为“次弱意义的政府”。
3.泛指一切国家政权机关。
国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关，这是广义的政府。
4.指一个国家的中央和地方行政机关。
如我国宪法中的“人民政府”就是各级行政机关。
这是狭义的政府。
公共管理中的政府主体通常指狭义的政府。
作为公共管理主体，我国政府具体包括以下组织与人员：
中央与地方行政机关：
行政首长：
政府普通公务员：
政府的涵义与性质可概括为：
政府是按政治程序设立的行政机构；政府活动的目的具有公共性；在各个市场主体的职能分工中，政府主要负责提供公共产品或服务，执行公共政策；政府能力是有限的，如果政府介入经济社会生活的范围过宽、过深，容易产生许多消极作用；政府权力具有垄断性，权力的行使具有强制性；政府主体通常指中央与地方行政机关、行政首长和政府普通公务员。
二、政府的职能与职权
政府职能是指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府应该管什么、怎样管的问题。
政府职权是指某一职位依法具有的权力，这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联系。
三、政府职能的有限性
一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。
第二节政府与市场的关系
一、政府与市场的区别
（一）运行目的
政府运行的目的主要是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。
市场运行的基础是交换，市场中的交换与其他社会生活中的交换的根本区别在于前者是配置资源的有效途径。
（二）运行方式及特点
政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。
政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。
另外，相对市场来说，政府运行还有层次性与时滞性特点。
层次性是指政府纵向结构上表现为按等级原则、对公共管理权限和职责纵向划分为不同级别的政府，政府要有效地发挥作用，通常按政府层级依次传递，其中部分信息可能要在传递过程中耗散。
时滞性是指政府从法律、政策制定到执行过程中需要的时间差，这种迟滞现象因政府运行的层次性而加重。
市场的运行方式及特点为：
市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。
市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。
（三）运行的结果
政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；可能是公共物品供求平衡，或者是供求不平衡。
市场运行的结果也有两种情况：
一种是在交换中每个人追求最大利益，资源得以有效配置，结果自然形成协调的社会秩序；一种是在交换中每个人追求最大利益，损害了社会整体利益，经济的剧烈波动引起社会秩序的混乱。
（四）担负的职能
政府的最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面的职能主要包括：
1.为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易成本创造条件。
2.政府应该具有监督约束经济主体的功能。
3.政府应该具有维护社会正义的功能。
4.政府应该具有宏观调控的功能。
市场行为是指由于价值规律的作用，市场通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源的过程，市场担负的职能有：
1.有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。
2.传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。
3.微观调整优化经济结构。
4.参与部分公共物品与服务的提供。
二、政府与市场的联系
在现实经济活动中，有大量事实证明，市场和政府对经济生活的作用并不是只能作非此即彼的选择，两者的组合存在着如下4种情况：
（1）市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。
例如，一个地区的公共设施、教育、医疗保健事业等投资，既可由民营企业以有偿办法进行运营，也可由政府免费提供。
一般来讲，民营企业的进入可以提高投资的经济效益，而政府投资则能有效地满足一般社会目标。
（2）市场有效，政府失灵。
例如，一般消费品的供应，由民营企业提供和由市场来调节供求，通常都能达到良好的均衡状态，而如果由政府垄断则只能是供给低效率、限制消费。
（3）市场失灵，政府有效。
例如，政府安全、社会基本秩序等公共服务，如果没有政府供给或政府供给低效率，就会出现社会不安定等严重情况。
另外，政府提供的法律规范等公共产品还是市场运行的必备条件，离开它们，市场就无法正常运行。
（4）市场失灵，政府无效。
例如，一些乡规民约、文化精神消费需要、对产品技术质量和服务的监督，有时只能依靠民间组织、协会来完成。
三、政府与市场关系中存在的问题
在处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反的观点。
一种是政府“全能”、市场无用论。
另一种是政府“无为而治”、市场万能论。
四、规范政府与市场关系的措施
（一）重视发挥市场的功能
市场经济是一种经过几百年发展，才逐渐形成的复杂的制度安排。
判断任何一种制度的优劣主要有两个标准，即是否较好地解决了信息问题与激励问题。
与计划经济体制比较，市场经济在信息传输上主要采取横向传输方式。
从激励机制看，市场是刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所，经济当事人有追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞争压力，就为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内在动力。
在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。
（二）正确认识市场失灵
正确认识市场的失灵，有助于在充分发挥市场职能作用的同时，正确把握政府调节的范围和力度，合理有效地发挥政府作用，有针对性地矫正、完善、弥补市场的不足与缺陷，构建市场机制与政府机制互补的“二元调节机制”。
（三）减少政府失灵
1.货币主义认为，减少政府失灵的方法是取消政府财政政策对宏观经济的干预。
2.合理预期学派认为，解决政府失灵的唯一有效的办法是听其自然，即政府不干预私人经济活动，一切让市场经济自发调节。
3.公共选择学派认为，为了有效地控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府的行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面地重新创造市场。
4.斯蒂格利茨认为，政府对经济的干预是必要的，问题的关键在于要把握好干预的力度以及要采取适当的形式。
从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系的措施：
1.尽快培育和发展市场体系。
2.解决市场分割问题。
3.主动促进国内市场与国际市场接轨。
第三节政府与企业的关系
企业是从事生产、流通等经济活动，通过满足社会需要获取利益，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。
正确处理政府与企业关系，是决定企业发展的重要因素，也是合理界定政府职能的关键。
一、政府与企业的差别
政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济利润，而政府主要考虑社会效益。
两者的差异：
（一）组织性质
政府成立是基于公共利益的需要，是社会公共利益的代表，它运行的基础是合法的公共管理权力，其权力具有垄断性，权力的行使具有强制性。
市场经济中的企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度地追求利润是其基本的价值取向，其行为具有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。
（二）运行的目的
政府管理的目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益，而一般的企业管理，主要是通过生产和销售产品或服务，达到营利的目的。
（三）管理的限制因素
从管理的限制因素来看，政府的运行过程受到法律的限制，政府严格地在法律规定的程序和范围内运行。
对于企业管理，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力，其主要运行是在利益轨道上进行的。
（四）物质基础
政府管理所需要的各种物质资源主要来源于税收，有时候也来源于发行债券，其耗费的资源也是公共的。
在这种情况下，政府的经费预算不能任意由公共管理人员支配，而必须公开化，接受纳税人的监督。
在企业管理中，所需要的各种物质资源主要来源于企业投资的回报，来源于企业所获取的利润，管理中的耗费属于企业的“内部事务”，其他人无权干涉。
（五）管理人员
政府主要管理人员是选举或任命产生的，选拔政府管理人员在很大程度上要依赖于他的政治才干和政治倾向性，由专门的部门或机构相对独立地加以考核评估。
在企业管理中，管理人员一般根据他的能力聘用，由于“职业生存”的威胁，所以，企业管理人员往往办事会有更高的效率。
（六）绩效评估
政府管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。
（七）擅长的任务
政府擅长：
政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业的连续性和稳定性，加强社会凝聚力。
企业擅长：
执行复杂的任务，模仿其他组织的成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。
二、政府与企业的联系
纵观国内外政府与企业的关系，主要有以下三种模式，这些模式之间的区别主要在政府对企业的管理程度不同，政府与企业的联系不同：
（一）政府规制型——美英模式
美国和英国为主要代表，政府尽量让市场发挥作用，政府的作用主要是对市场进行规范和管制，并弥补市场机制的不足，主要特点：
1.充分鼓励自由竞争
2.主要用财政和货币政策来调控市场
3.不制定政府经济计划和系统的产业政策
4.对企业依法实行必要而严格的管制
（二）政府引导型——欧洲模式
以德国和法国为主要代表，也包括瑞典等北欧国家。
在这种模式下，政府控制着基础设施和公共服务行业及一些重要的产业，政府通过规制、政策、计划，以及对国有企业的管理来引导企业的发展，同时不断完善社会保障系统，以保证社会公平。
以德国和法国为主要代表，基本特点：
1.自由竞争与政府控制并存
2.经济杠杆与政府引导并用
3.经济增长与社会福利并重
（三）政府主导型——东亚模式
以日本、韩国、新加坡为代表，在这种模式下，政府不仅采用法律规制、政策导向、计划引导等手段来管理企业，还利用政府与企业的密切关系对企业进行行政指导，使企业在政府的主导下运营和发展。
以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：
1.政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则
2.利用利益机制诱导企业的行为
3.利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展
4.通过行政指导来说服企业服从政府的意图
三、我国政府与企业关系中存在的问题
（一）产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约
我国企业一方面因为权力太小不能成为真正独立的法人，无法成为市场经济的主体；另一方面，又因为企业厂长、经理未受到所有者的监督，企业的权力太大，对企业的生产经营缺乏应有的规范和制约，导致国有企业决策失误、浪费严重、贪污盛行、国有资产大量流失等严重后果。
（二）以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预
这一方面使政府无法摆脱对国有企业微观活动的干预，另一方面也加重了企业对政府的依赖。
（三）大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖
国有企业不是靠法制，不是靠企业自己，而是靠政府经济主管部门去一个个具体指导，甚至包办。
（四）传统的企业人事制度是政企不分的脐带
由政府直接任命的国有企业厂长、经理，首先考虑的是他怎样对任命者（政府）负责。
（五）片面的政企分开论使政府放松了对企业的监督
国有企业资产由于缺乏所有者对经营者的监督而成为“无主人”的、能“大家拿”的肥肉。
这难免出现国有资产流失严重、腐败盛行等严重问题。
四、改善我国政企关系的措施
（一）建立产权清晰、权责明确的内外约束机制
（二）加强对国有企业经理的管理
改革现行的由政府部门任免国有企业经理的制度，将经理的任免权完全下放到企业，由企业董事会、董事长行使任免权，以便使经理人员对董事长、董事会负责，建立董事会对经理人员实行强有力的监督、激励机制，培养更优秀的企业家。
（三）重塑政府的政绩考核指标
首先是用劳动生产率、税收、产业结构、劳动就业率、人口出生率等指标；其次才是国民生产总值增长率指标。
对于基础设施建设、公用事业、城市建设与管理、社会保障、环境保护、教育、科技、卫生、文化事业、国有企业改革等，也都应有具体的考核指标。
（四）政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境
建立健全的社会保障制度，建立企业的联合、改组、兼并、破产制度，改革银行金融制度，建立资本市场、产权交易市场、劳动力市场等等。
对于有发展前途的国有企业，调整资产存量，重组产权关系，流入新的资金，使之发展、壮大起来；将为那些无发展前途的国有企业提供完善的破产机制，减少政府、企业进一步的消耗与损失。
第四节政府与社会的关系
社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和。
一、政府与社会的联系
1.制度供给的视角
2.市民社会的视角
3.政治合法性的视角
二、政府与社会关系中存在的问题
在处理政府与社会的关系时，理论与实践上存在两种偏颇，一种是过分夸大政府的作用，导致政府对社会的过分替代，整个社会生活过渡政治化。
例如改革前的苏联、东欧、中国等社会主义国家，在中央集权的计划经济体制下，政府对整个社会生活行使着十分严密的控制。
它带来的问题是：
第一，社会自主性缺失，社会失去自身发展的动力；第二，个人目标与政府目标不可能完全相同，要么引发社会对政府的疏远、冷漠，甚至反抗，要么发展黑市（地下经济），社会资源流失，造成社会对政府的侵蚀。
第三，社会对自身发展冷漠，人们对未来失去信心。
一种是过分夸大社会的作用，如南斯拉夫自治制度。
这可能导致政府权威不足，政府缺乏超越各种社会力量而实现其所代表的公共利益的能力，缺少能够为民众自愿接受和服从的权力合法化基础，政府的维持和巩固受到挑战，从而助长国家分裂主义，妨碍经济发展。
（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题
1.社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。
2.那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。
3.体制外的活动导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失。
4.导致社会对自身发展的冷漠。
因为社会对政府的目标没有兴趣，又没有可能满足自身目标，人们就对未来失去信心。
（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题
1.过多否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，从而使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向。
2.社会主义制度建立之后，国家作为社会管理的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要性，市场原则也不可能完全取代非市场原则。
过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍了经济的发展。
三、改善政府与社会关系的措施
（一）明确良好政社关系的发展目标。
良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式能保证这一目标得以实现。
“小政府、大社会”的基本含义是：
转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，要充分发挥社会自身的作用，把原来由政府包办的大量社会事务交还给个人、企业事业单位和其他社会组织。
（二）按“小政府”的客观要求改革政府。
1．转变政府职能
在知识经济时代，政府社会管理的基本职能就是组织公共物品的供给，政府在对各项社会事务进行管理的过程中要充分发挥知识和人才的重要作用。
2．改革政府机构
一方面是机构设置与管理的程序化，即对机构的设立条件、机构编制的增减程序以法律的形式作出明确的规定；另一方面是制定机构各部门设备的实体法，即对各个机构的规格、职能、职责范围、人员编制分别予以立法。
3．规范政府行为
必须把政府行为纳入科学化、规范化和法制化的轨道。
（三）按“大社会”的内在要求改革社会。
1．提高社会自治能力
扩展社会自主发展的资源和空间，提高社会成员的素质，增加其参与意识，提高其自我管理能力。
2．培育社会中介组织
3．建立社会对政府的监督制约机制
有效的监督制约机制可以克服政府的主观随意性和短期行为。
应建立和完善社会对政府的监督制约机制，健全群众信访制度、协商制度、对话制度。
4．建立社会保障体系
使政府从过多的直接管理社会的事务中解脱出来，这要求建立劳动就业和退休保障体系、社会安全保障体系、财产与人寿保险体系以及环境生态保护体系。
第五节政府再造
一、政府再造的含义
“政府再造”就是通过“政府再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。
政府再造不只是注意政府在量方面的成长，而更注意的是质方面的改变。
它涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及政府外部关系的变革。
二、西方国家的政府再造模式
西方国家的“政府再造”具有如下特征：
1、与行政环境变化相适应。
2.着重于政府如何运作。
3.广泛采用私营部门的管理方式。
4.基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践。
5.重新探索政府与社会的关系。
西方国家政府再造采取的管理方法是：
政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托各类社会组织来克服政府垄断经营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。
政府再造要求政府着力培育独立的市场主体，充分发挥各种社会力量的作用，包括发挥公营部门、私营部门、非营利组织的作用。
三、西方国家“政府再造”理论对我国的启示
“政府再造”一方面是美国等西方国家特定社会、经济、政治背景下的产物，一方面又在某种程度上体现了公共服务改革发展的一般规律。
学习借鉴西方国家的“政府再造”理论，要求政府必须高效、精干、廉价。
我国如引入市场化管理方法，既应抛弃西方国家的混淆公私经营部门的差别、完全实行私有化等错误做法，又应借鉴其成功之处，推进我国政府改革。
我国政府公务人员同样需要企业家般的创造精神，需要结合国情探索具有中国特色的公共服务市场化管理方法。
这需要政府创建一个良好的法律与制度环境，以解决市场化过程中出现的问题。
四、我国政府的再造模式
（一）从效率行政到民主行政。
（二）从控制导向的管理到服务导向的管理。
（三）从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用。
（四）从国家的单独治理到国家与社会的共同治理。
（五）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。
（六）从中央集中权力到适度的地方分权。
（七）从官僚组织到适应型组织。
（八）从人治到法治。
我国政府要实现从人治向法治的转变，政府必须服从法律，接受法律的约束和控制，并使公民的各项权利得到保障。
复习思考题：
1.政府与社会应该建立怎样的关系才能彼此良性互动？
2.评析西方国家政府再造运动的利弊，并探讨对中国有哪些借鉴意义？
第九讲公共管理中的非营利组织
学习要点：
·非营利组织的含义与特征。
·非营利组织的作用。
·非营利组织的运行机制。
·正确处理政府与非营利组织的关系。
第一节非营利组织概述
一、非营利组织的含义
非营利组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。
非营利组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。
目前，我国的非营利组织主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。
社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织，主要包括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。
民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织，主要包括各种民办的学校、医院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社区服务中心（站）、职业培训（介绍）中心、研究所（院）、文化馆（所）、体育馆等。
二、非营利组织产生发展的原因
社会原因、经济原因、特定的时代背景
三、非营利组织的特点
①组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；
②民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；
③非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；
④自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；
⑤志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加；
⑥非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；
⑦非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。
四、非营利组织与政府组织的差异
（一）运行基础
政府运行的基础是拥有合法强制力的公共管理权力和纳税人所交的税收。
非营利组织的运行基础是它存在的合法性、它与其他社会组织关系的平等性。
（二）行为特征
政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非营利性等基本特征。
非营利组织的行为具有7个基本特征，即组织性、民间性、营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。
与政府的行为特征比较，它也具有公共性与非营利性，但不具有普遍性与强制性。
（三）交易模式
交易模式是指买卖双方的交换关系。
政府与非营利组织都具有提供公共服务与产品的职能，但它们作为公共服务与产品的提供者，与服务对象间的关系是不同的。
（四）税法规制
税法规制是指通过税收政策及税收法规，来对规制部门的活动进行调节，它包括积极诱导和消极压抑两个方面。
从理论和原则上讲，政府不仅不能从事经营活动，更不能从事营利性的经营活动，所以政府部门一律免缴税收。
非营利组织的捐赠收入、拨款收入一般都享受到税收优惠，甚至未被纳入征税范围。
对于存在营利性收入的非营利组织，即视同于一般的企业来进行征税。
（五）管理职能
政府有4种基本职能，即政治统治职能、社会服务职能、社会管理职能和社会平衡职能。
非营利组织作为公共物品的提供者可以克服政府垄断机制的内在局限性，同时它又具有许多独特的社会职能与政治职能，如社会沟通职能，社会裁断职能，社会调节职能，社会协调、代理职能，社会文明倡导职能，政府合法性的资源供给者职能，政府权力的监督者职能，民主价值观的培育者职能。
（六）管理方法
强制性公共管理方法、诱导性公共管理方法、管理责任制、参与式管理方法是几种常用的公共管理方法。
政府主要使用强制性管理方法、管理责任制方法，辅之以诱导管理方法、参与管理方法，而非营利组织则主要运用诱导管理方法、参与管理方法，辅之以管理责任方法，
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