浅析我国的信访制度.docx
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浅析我国的信访制度
浅析我国的信访制度
摘要
信访制度是民众参与政治，宣泄不满，要求和维护自己合法权益的有效途径；是党和政府体察社情民意，听取群众呼声的重要渠道。
然而随着我国政治经济的迅速发展和逐步转轨，各类社会矛盾和冲突日渐凸现和加剧，信访制度陷入了困境。
本文在这种背景下，分析相关的资料和结合我国信访制度的现状，提出一些看法和建议。
本文主要从五个部分来论述，第一部分介绍信访制度的相关理论，为本文的研究提供理论基础。
第二部分阐述了理论界对信访制度的看法，从而得出我们应该坚持信访制度的存在及存在的理由。
第三部分讲述了我国信访制度的现状及所处的困境。
第四部分与第五部分则是本文的重点，第四部分将我国信访制度与日本行政相谈制度相比较，并得出一些启示；第五部分主要论述怎么样改革和完善我国的信访制度。
关键词：
信访制度困境信访制度现状存在的理由改革和完善
AnalysisofChina'spetitionsystem
Abstract
Petitionsystemisaneffectivewayofpeoplewhoiswillingtoparticipateinthepoliticalsettlementofdisputesandventtheirdissatisfaction,requireandsafeguardtheirlegitimaterights;itisalsoanimportantchannelforthePartyandgovernmenttounderstandthepublicfeelingandlistentothevoiceofthemasses.However,withtherapiddevelopmentofChina'spoliticaleconomyandthegradualtransition,varietyofsocialcontradictionsanddisputeshavebeenappearedandintensified,thepetitionsystemintotheplight.Inthissituation,thispaperputsforwardsomeopinionsandsuggestionsaboutthepetitionsystembyanalyzingtherelevantinformationandthestatusinchina.Thepaperhasfiveparts.Thefirstpartexplainsthesourceofthepetitionsystemthatprovidesatheoreticalbasis.Thesecondpartdescribeswhattheviewofthetheoristsonthepetitionsystem,resultinginweshouldadheretothepetitionsysteminexistenceandreasonforbeing.Thethirdpartdescribesthestatusandtheplight.Thefourthpartandthefifthpartarethekeypoint.IntheforthpartwegetsomeenlightenmentbycomparingthepetitionsystemwithJapaneseadministrativesystem.Thefifthpartmainlytalksabouthowtoreformandimprovethesystem.
Keywords:
petitionsystem，plight，statusofthepetitionsystem，reasonforexistence，reformandimprove
目录
摘要I
AbstractII
第一章引言1
1.1关于我国信访制度的研究背景1
1.2相关的文献评述1
1.3本文的研究方法及方向2
第二章我国信访制度的来源1
2.1与信访制度相关的核心概念1
2.1.1信访的概念1
2.1.3信访制度的概念1
2.2我国信访制度的历史沿革1
2.2.1信访制度在古代的发展1
2.2.2现代信访制度的建立与发展2
第三章我国信访制度的理论纷争4
3.1引起信访制度存废争论的原因4
3.2信访制度争论的主要观点4
3.2.1取消论4
3.2.2改良论4
3.3信访制度不可废弃的理由5
3.3.1宪法依据5
3.3.2城外经验5
3.3.3历史传统6
3.3.4现实价值6
第四章我国信访制度的现状及困境7
4.1我国信访制度的功能分析7
4.1.1民意表达功能7
4.1.2政治参与功能7
4.1.3权利监督功能7
4.2我国信访制度的现状8
4.3我国信访制度所处的困境9
4.3.1法理困境9
4.3.2制度困境9
4.3.3实践困境9
第五章日本行政相谈制度与我国信访制度对比11
5.1两种制度的共同点11
5.1.1立法目的相同11
5.1.2基本原则相近11
5.1.3注重调查权和思想疏通11
5.1.4奉行及时终结原则12
5.2两种制度的区别12
5.2.1法规体系结构不同12
5.2.2日本社会参与程度较高13
5.2.3对于信访工作工作机构和信访工作人员的调查权日本关注度更高13
5.3两种制度对比带来的启示14
5.3.1民众的诉求表达功能是“相谈”或信访制度的主要目标14
5.3.2.对中国信访制度改革带来的新思维14
第六章我国的信访制度的完善16
6.1成立信访监督局，借助监督权强化处访权16
6.2切实落实人大信访制度16
6.3厉行依法行政，树立司法权威16
6.4进一步畅通信访渠道17
6.5进行心理沟通17
5.5.1控制自我期望值17
6.5.2提高包容水平，消除敌意态度18
6.5.3讲解法律知识，消除“错误裁决”的可救性心理18
6.6实行信访听证，创新工作机制是解决信访问题的不竭动力18
结语19
参考文献20
致谢22
第一章引言
1.1关于我国信访制度的研究背景
中国的信访制度是有中国特色的民主政治的一部分，进入21世纪后，民主政治成为全球各国所追求的目标，更成为我国政府在政治建设中所大力主张和推广的模式。
在这一政治建设过程中，信访无论就其地位还是就其作用而言都体现出其独特的重要地位。
同时又因为信访工作是与人民群众的利益息息相关的一种政策制度，所以党中央对它也是格外重视，把他列为日常政治工作中的重要项目。
信访制度作为一种特殊的制度设置，在历史与现实中起到了促进公民政治参与、维护社会正义的作用。
据统计：
2003年中国进入了信访洪峰时期，仅从当年7月1日至8月20日不到两个月的时间里，到北京市委门前上方的人员达1万多人次，群体上访达453批，平均每天100多人，最多的一天达到152人。
在这些上访案例中，40%是反映公检法机关问题的，33%和政府行政工作有关，13%反映单位腐败，11%反映受到不公正待遇。
我国信访制度的产生与存在有其特定的历史背景，这种制度曾在一定时期和一定程度上在听取社会弱势群体的呼声、实现社会正义等方面起到很大的权利救济作用。
但它一方面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，另一方面又为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。
因此在这种形势下，如今这么高的上访率相反的是极低的信访解决率。
1.2相关的文献评述
近些年来，我国一些研究学者已对我国信访制度的历史沿革、现状、面临的困境、以及对信访制度的改革和完善等方面进行了研究。
如山西大学吕盛坤发表的《中国信访机制的分析及其对策研究》中提到，目前我国信访制度出现了新的特点。
信访制度的存废问题也是大陆朝野争论的一个话题，云南财贸学院法学院的陈庆云发表在《法学杂志》的《信访改革取向与制度创新问题研究》一文中提到，目前信访存废问题出现两个观点即取消论和改良论。
也有不少学者从不同的途径来分析信访制度。
高武平在《中国农民的政治参与问题研究》中以“政治参与”的角度来研究中国的农民政治参与，认为当前的信访活动已经危害到社会的稳定，很多地方的农民在“上访”问题得不到解决时，已经自发组织起来与当地政府发生大规模的暴力对抗，冲击政府的统治权威。
1.3本文的研究方法及方向
近些年研究信访的学术成果颇多，也存在着不可忽视的不足。
本文首先针对我国信访制度的现状，以便我们能够更好的认识了解到我国信访制度存在的问题。
其次运用对比研究法将我国信访制度与日本行政相谈制度进行对比，并得出一些启示。
在整个研究过程中，从政治心理学，社会心理学角度分析研究信访制度的现状及其发展改革方向。
同时运用文献综述法，而且要将理论与实践联系起来对我国信访制度进行研究。
目前在我国现阶段，需要研究的是，信访作为一种中国特色社会主义的政治制度，如何更好的发挥其应有的功能及作用？
怎样才能更好的完善信访制度。
本文从信访制度理论问题入手，结合我国信访制度的现状，就改革和完善我国信访制度进行思考研究。
第二章我国信访制度的来源
2.1与信访制度相关的核心概念
2.1.1信访的概念
根据我国的《信访条例》规定：
“信访，是指公民法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府，县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
”
2.1.2信访人的概念
《信访条例》第二条规定：
“采用前款规定的形式反映情况、提出一件、反映问题的公民、法人或其他组织，称信访人。
”这一规定主要包括以下内容：
1、信访人包括公民、法人和其他组织。
《中华人民共和国宪法》规定：
“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国的公民。
”法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务的组织。
其他组织，是指除法人以外的社会组织。
2、成为信访人具备两个条件：
（1）行为必须具有信访活动的内容。
（2）必须采用规定的形式从事信访活动。
2.1.3信访制度的概念
公民和组织在其合法权力受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度，它是其他法定救济制度的重要补充。
信访制度可归于“公共行政”的范畴，因为就最广的意义而言，“公共行政”不仅包括立法、司法，而且包括受到法律规范制约和授权等限定的政府活动，信访表现在行政领域，是现代国家为公民提供的补救措施。
2.2我国信访制度的历史沿革
2.2.1信访制度在古代的发展
与信访制度相似的制度在我国古代广泛存在，最早可源于原始社会，一种叫诽谤木可供人们提出意见和要求。
在周朝，有“路鼓”和“肺石”制度供人们伸冤。
在秦朝，公车司马之制。
在汉代，如果人们不服判决，可以逐级上诉，直至皇帝，同时还可以通过“上书”、“邀车架”等方式伸冤；在晋朝，出现了较为著名的登闻鼓制度。
在南朝，有函匦之制，函和匦是用来装载人们的申诉材料的。
在隋朝，有专门的申诉登记；在宋代，出现了上诉御史之制，设置监察御史来收集百姓所申冤情；在明代，建立了监察御史巡按，为百姓申诉冤情。
2.2.2现代信访制度的建立与发展
新中国成立之后，信访制度正式建立和发展。
信访制度是一项具有中国特色的制度，信访制度随着新中国的成长而发展，大致可以分为3个阶段：
1.政治动员型信访制度阶段（1949年-1978年）
1949年至1956年，是我国信访制度建立和初步发展时期，对于这项新的制度设置，人民群众的反映是强烈的，这一时期的信访量也高速增加。
1956年至1965年，我国的信访制度发展呈现极大的波动，1957年的整风运动和反右派运动极大打击了人民群众参与政治的热情，使很多人不敢来访了。
1958年至1961年，三年的自然灾害使人民无力顾及信访这项制度。
1961年至1966年，国民经济得到一定的恢复，信访数量也得到一定增长，面对这一时期的特点，中央采取了两个积极措施，一是积极恢复信访的正常运行，二是设计新的制度来规范信访的运作。
十年动乱时期，信访制度受到重大的政治事件的影响，信访制度成为了政治集团达到政治目的的工具，信访制度成为阶级斗争的工具，扮演着一个荒诞的角色。
总得来说，我国信访制度发展脚步到这一时刻大大的减缓甚至是退后。
2.拨乱反正型信访制度阶段（1978年—1982年）
这一时期由于政府加大了信访工作的力度，信访数量得到平稳增长，信访制度也得了很好的恢复和发展。
这一时期内，中央颁布了一系列条例办法，如《党政机构信访工作暂行条例（草案）》、1980年国务院颁布了《关于维护信访工作程序的几项规定》要求来访人必须遵守有关法令、秩序和制度。
1982年，国务院正式颁布了《城市流浪人乞讨人员收容遣送办法》，象征着信访制度正式与收容遣送制度相挂钩。
总的来说，十年动乱之后的这段时期，我国信访制度得以很好的恢复和发展，信访制度在我国的政治活动和社会稳定方面起到了很大的作用。
3.安定团结型信访制度阶段（1982年至今）
80年代初的信访制度主要是围绕政治问题，80年代中期以后，信访制度关注更多的是与百姓利益相关的问题，89年以后，为维护社会秩序和安定团结社会局面服务成了信访工作的重心。
为了进一步落实信访工作，国家在这一时期指定了大量的信访规定，并在信访法制建设中取得了实质性的突破，1995年，国务院颁布了《信访条例》，这是我国第一部系统权威的的信访法律，打破了我国信访制度无法可依的局面。
在改革开放时期，随着社会转型的不断深入和人民政治一时不断加强，使新的一轮访潮带来了巨大的冲击，国家制定了《信访条例》，在很大程度上化解了社会矛盾和稳定了社会的局面，也寄托了人民群众渴望公平正义的理想。
自1995年《信访条例》出台以来，信访量是存在上升的态势，信访改革也在平稳进行，信访时间也越来越规范，国家也更注重信访活动的法制化和规范化。
同时，在构建社会主义和谐社会的重大战略提出后，国家对信访制度有了新的定位，就是化解社会矛盾，促进社会和谐。
第三章我国信访制度的理论纷争
3.1引起信访制度存废争论的原因
信访存废的争论起源于2004年下半年，社科院研究员于建嵘发表了一份《信访的制度性缺失及其政治危害》的调查报告，指出信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同流失的重要渠道，如不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。
3.2信访制度争论的主要观点
随着社会主义市场经济的发展，传统的信访工作机制己经难以适应日益复杂的信访形势。
而对人民内部矛盾的多发和激化、每年数以千万计的信访事项、数量不断增加和规模不断扩大的集体上访，信访部门感到越来越力不从心，信访向何处去?
信访理论界和实务工作部门对这一问题做出了不同的回答。
3.2.1取消论
许多学者认为，在当前形势下，信访工作部门承担的任务极其繁重，而面临的问题千奇百怪，包罗万象。
然而信访工作机构没有行政权利，信访工作缺乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决，不少人把信访工作视为“转转信，挡挡人”，认为与其无所作为，不如取消。
例如有人认为，当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着想，现行信访制度的许多规定。
其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政僭越立法权或者司法权的现象。
这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中。
也体现在具体的信访实践中，这些都是有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。
3.2.2改良论
信访实务部门的工作者普遍认为，多年来信访工作，在及时化解人民内部矛盾，促进经济发展，维护社会稳定等方面都发挥了不可替代的的作用。
简单地主张取消信访制度是极不负责任的，也是对中国国情的无知。
近年来我国各级信访部门和广大信访工作者针对当前信访工作中面临的新形势和出现的新问题，立足于信访工作实践，已经探索出新形势下做好信访工作的一些新思想，新途径和新方法。
如集中处理信访突出问题及群体事件联席会议制度、律师参与信访工作制度、重大信访案件听证制度、领导下访制度等等。
与加强信访职能的改良论不同，有人主张通过收缩信访制度的功能改革信访制度，讲涉讼案件从信访中剥离出去，完成整个制度的重构。
还有人认为对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现依法治为内容的信访制度改革。
3.3信访制度不可废弃的理由
我认为，在我国现阶段，民主政治还很不完善许多问题，但是还没有一种制度能够取代它的功能，虽然信访制度的确存在着，因此，信访制度有其存在的价值。
原因如下：
3.3.1宪法依据
信访制度并无缺乏宪法支撑，指其有悖法精神实为尽然。
作为国家根本大法的《中华人民共和国宪法》规定，对于公民的申诉、控告或者间距，有关国家机关必须查清事实，负责处理。
任何人不得压制和打击报复。
信访正是当家作主的任命群众管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的途径和形式。
既是公民的宪法权利，就只能完善。
3.3.2城外经验
在国外，包括西方法治发达国家，中国式的信访制度同样存在着，请愿制度、申诉专员制度（也称为督察专员制度）在100多个国家、地区流行，并发挥着作用。
在日本则有行政相谈制度、行政苦情申诉与处理制度、行政投诉解决促进委员会制度。
美国白宫也设有“总统通信办公室”。
这些都表明，信访制度与法治是兼容并存关系。
3.3.3历史传统
尧舜时期的“进善”、“诽谤木”、“敢谏之鼓”是中国信访制度的源来；“纳言”也可谓中国最早的信访官职；西周设“路鼓”与“肺石”制度；秦汉有“公车司马”与“诣阙上书；魏晋开始设置”登闻鼓“制度；南北朝正式出现”邀车驾“这种上访形式；唐代匦使院的设置建立起了比较正规的信访制度；清代有”叩阍”与“上控”制度等。
古代的信访制度与纳谏制度、诉讼制度和监察制度在很大程度上互有交叉，共同对维护社会秩序和国家稳定起到了重要的作用。
3.3.4现实价值
信访的功能虽有待完全发挥，但总能发挥些作用，特别是在矛盾突出的社会转型期，中央高度强调和谐社会建设的情况下，信访制度的意义就尤显重要。
第四章我国信访制度的现状及困境
4.1我国信访制度的功能分析
4.1.1民意表达功能
建国之初，毛泽东主席就说：
“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法。
”1951年6月政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》为人民群众广泛参政议政提供了制度保障。
信访是民主的体现，有利于人民当家作主。
4.1.2政治参与功能
我国的信访制度自身具有对政府的决策产生影响，使其具有政治参与的功能。
同时，信访不是无意识被动的，而是有意识并且主动的。
改革开放以来，信访逐渐成为人民群众维权斗争的工具，人民进行信访活动是自愿的，人民进行信访是有清楚的目标认识的。
近年来，人们的法律意识、政治参与意识的不断提高，许多人在信访过程中寻求解决自己遇到的难题。
信访制度作为一种政治参与的方式，虽然其作用是有限的，但其意义却是深远的，它改变和推动着中国社会的政治民主化进程，信访制度正在为此开辟一条道路。
4.1.3权利监督功能
在中国，权利监督的力量是巨大，但无非是自上而下的监督，让官员自己监督自己，这往往是低效的，政治腐败是很难避免的，而信访反映问题往往是国家官员相关，是一种群众监督国家官员的方式，虽然高层权利的介入是信访问题得以解决的决定因素，但此前这一干预机制是自上而下的。
近年来，国家则更加注重从法律角度来看待信访制度的权利监督功能，因为人民群众的信访活动使国家查处了国家官员的违法行为，这不但维护了公民的合法权益，而且促进了国家的廉政建设。
权力产生的问题最终还需由权利来解决，信访制度赋予了广大人民群众广泛的权利，可以把国家官员的腐败问题和违法乱纪行为反映到最高权利决策机构那里，从而有机会使权力滥用者得到制裁。
4.2我国信访制度的现状
严格地说，信访制度并不是一种特定的纠纷解决程序，然而，从实践中的作用和效果来看，信访制度却在我国的纠纷解决系统中具有不可替代的重要地位。
目前，信访制度正在经历着双重拷问。
一方面，来自统计数据的“信访洪峰”已不仅仅是一组组数字，而是各个信访机构疲于应付的难题；另一方面，来自理论界的大讨论必将左右信访机制未来的制度建构，而这一大讨论的重要议题之一是使信访制度解决纠纷的功能目标是否应当继续存在，实践与理论双重拷问，决定着信访制度的未来方向。
历史进入到二十一世纪，以维护个人合法权益为主要特征的信访遍及全国，信访的广泛性、复杂性前所未有。
有规模的“信访洪峰”成为影响社会稳定的严重问题，把我国的信访制度推向了从“维护稳定型信访”向“法制型信访”转变的阶段。
主要表现为四个增多：
一是参与类信访增多。
这是我国民主法制建设的不断推进，公民的民主法制意识、权利一时、言论民主意识不断增强，参与管理国家事务和社会事务的积极性不断提高的结果。
二是求决类信访增多。
“求决类信访具体表现为公民要求保护自身利益的诉求。
这类信访是信访中比例最大的一类信访，大到拆迁安置、征地补偿、失业保障，小到社区都要找到政府信访部门，要求解决。
三是诉讼类信访增多。
“诉讼类信访”是目前我国最叹为观止的奇特信访类型。
信访人在寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码心态的支配下，即使是面对法院已经判决生效的裁判文书，败诉的一方仍然要通过信访渠道，给法院施加影响和压力，要求启动再审程序改变生效判决，达到挽回败诉的目的，又导致许多诉讼类信访、要求落实政策的历史遗留类信访长期申诉不止，难以处理。
四是反复、对抗类信访增多。
信访人因许多诉求长期得不到解决，产生对政府不满的偏激情绪，甚至出现对政府对抗或威胁政府的政治化、组织化、涉外化倾向，围攻冲击党委、政府机关，上路上桥阻断交通的过激行为屡见不鲜；反复集聚成千上万的上访人群，采用暴力手段扣押领导，殴打信访工作人员，打伤打死执勤警察、武警，焚烧警车、焚烧毁坏政府机关办公设施等大规模的群体性闹事事件亦时有发生，迫使政府不得不动用武力解决排围。
4.3我国信访制度所处的困境
结合我国信访制度的功能以及现状的分析，我们不难发现我国信访制度目前所处的困境的多方面的，归纳起来主要有以下三个方面：
4.3.1法理困境
信访制度被指动摇法治基础，主要在以下方面受到法理质疑：
第一，信访救济被指是典型的人治行为。
依法治国已经写进《党章》和我国《宪法》，但信访救济不是依靠制度运转，而是依靠领导人的批示，领导重视才能解决问题。
第二，信访救济被指消解司法权威。
司法应是权利救济、社会正义的最重要，也是最后一道屏障。
但是，因司法程序繁杂、成本高、厌诉的传统习惯及司法不公平等原因，遇到权利被侵害，人民群众首选不是到法院“打官司”，而是“找领导”。
被视为“最后一根救命稻草”的也不是司法，而是信访，即使法院判决已生效，继续上访仍大量存在
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