论文摘要.docx

论文摘要.docx

《论文摘要.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论文摘要.docx（10页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

论文摘要

论文摘要

政府信息公开就是指政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息依法定的程序、范围、方式、时间向社会公开，以便社会成员能够方便地获取和使用。

它是实现政务公开和政府信息化建设的基本要求，也是我国政府全面履行WTO规则和中国政府承诺而必须着力解决的重大问题。

而政府信息公开立法则是对政府管理信息的管理予以制度化、法律化，从而进一步规范我国政府管理体制的有效运转，适应社会主义市场经济发展和国际化的要求。

同时，人们在全面、合理的公开信息引导下有秩序地从事各种活动，尤其在培养了民众遵守信息规定的自觉意识后，行政执法就会极易赢得相对人的理解和配合，可以大大提高行政机关工作效率，节约执法成本。

在进行政府信息公开立法探究时，正确处理公开与秘密间的关系成了必须着力解决的重点和难点问题。

国外几乎所有有关信息公开立法对此都有较明显合理的界定。

我国在处理两者关系时应当坚持以公开为原则、保密为例外，同时信守权衡利弊、适时、适度、合理等原则。

在信息豁免公开范围上，应主要围绕国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私四方面，并予以细化明确。

除此之外，所有信息均应公开，以保证公众知情权的实现和监督行政目标的落实。

本文从正确处理公开与保密的意义出发，近而对这个问题提出了自己的观点。

关键词：

公共信息公开立法保密

从公开与保密的关系谈政府信息公开立法

的基本问题

1999年，中国社会科学院法学研究所成立了“信息社会与政府信息公开制度研究”课题组，就政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。

2002年5月，该机构受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法。

7月《政府信息公开条例草案》（专家意见稿）正式亮相。

此外，地方立法工作也陆续展开。

2002年11月，广州市政府制定了《广州市政府信息公开规定》并于2003年1月1日起正式实施，这是由我国地方政府指定的第一部全面系统规范政府信息公开的政府规章。

到目前为止，还有北京、成都、杭州、深圳、上海等地政府也相继出台了类似规章。

这些规章的出台，为保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开行为，增强行政活动的透明度，监督政府机关更好地依法行政都确立了立法性依据。

政府信息公开就是指政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息依法定的程序、范围、方式、时间向社会公开，以便社会成员能够方便地获取和使用。

它是实现政务公开和政府信息化建设的基本要求，也是我国政府全面履行WTO规则和中国政府承诺而必须着力解决的重大问题。

近年来，我国各级国家机关和企事业单位在推进信息公开方面进行了诸多改革实践，一度兴起“村务公开”、“厂务公开”、“警务公开”、“检务公开”等热潮，作为政府行政公开标志性活动的“政府上网工程”也得以迅速推行。

所有这些，不仅完善了社会主义民主政治制度，改善了党和政府与人民群众之间的联系，而且为我国制定完整统一的政府信息公开立法提供了实践支撑。

一、政府信息公开立法应正确处理公开与保密的关系

综观世界各国的立法时间和我国现行行政实践，在有关政府信息公开活动中，主要围绕如何处理公开与保密的关系上。

应当说，两者关系处理得好坏，直接关系到该国政府信息公开实践的优劣和社会民主法治化的进程。

具体而言，正确处理公开与保密间的关系，具有如下重大意义：

1、正确处理公开与保密的关系，能使公民真正成为信息公开的主体。

长期以来，人们受“法藏官府，威严莫测”的思想影响，未能正确处理公开与保密的关系，过分强调了保密的重要性，普通百姓欲知官府诸事，或一概拒之，或随官所欲。

若能告知，就是恩赐和施舍了。

纵然前纪念在我国许多行政部门刮起了政务公开风，约定将机关办事规则、办事结果进行公开，但是尚未扩展到政府掌握的一般性信息的公开。

这些政务公开实践均出自政府的自觉行动而不是法律义务。

这种政府机关是政务公开的决定者，公开什么，怎么公开，均由政府机关自己决定因而至多算是政府机关的一种“社会承诺”，民众只能是政府办事制度改革的被动受益者。

公民在政务公开中的缺位，甚至视公民为政务公开的客体，必然使原本善良的制度从形成到落实都带有天然的“硬伤”。

在倡导政府信息公开的今天，理应重新确立公民在信息公开活动中的主体地位，与行政机关一道成为信息公开的参与者，拥有信息公开的启动权。

这一地位的转变，当然取决于对公开与保密关系的正确处理。

2、正确处理公开与保密的关系，能有效防止政府官员利用信息进行权力寻租。

长期以来，特别是地方政府信息披露的保密性，甚至部分机构人员以权谋私，视工作领域内掌握的公共信息为自己的私有财产和权利基础。

更有甚者，以此达到其寻求信息、垄断信息和权利寻租的目的。

这种错误的做法，由于人们认识不清，在某些部门不但没有得到纠正，甚至用红头文件的形式加以确认，对政府机构的工作产生了极大危害。

如果能正确处理公开与保密的关系，通过法定的形式明确应当公开的事项和应当保密的内容，就会使政府官员意识到公开是其职责，不公开便是行政不作为；保密是其义务，不守密是违法违规行为。

一旦政府的决策、执行和结果以及政府在履行职责过程中形成的各种公共信息资源主动或依申请向社会公开，就有助于保障信息渠道的通畅，打破信息垄断，防止国家行政机关及其工作人员暗箱操作，利用其掌握的信息谋取不正当利益，促使行政机关按照法定程序办事，防止滥用权力，消除执法中的消极腐败现象。

3、正确处理公开与保密的关系，能为提高工作效率、实现依法行政提供条件。

现代经济学有一个著名理论就是信息公开和政府管制的相互替代关系：

政府信息公开执行得好，政府管制就不需要投入太大的人力和财力，从而大大节约行政成本。

人们在全面、合理的公开信息引导下有秩序地从事各种活动，尤其在培养了民众遵守信息规定的自觉意识后，行政执法就会极易赢得相对人的理解和配合，可以大大提高行政机关工作效率，节约执法成本。

而且社会的自主能力和信息的公开程度是成正比的。

任何社会只有信息越公开，社会的自主能力和承受能力才会越高，社会才会越稳定。

那种将社会事件高度保密，不愿公开的出发点或许是善良的，生怕民众接受不了一些现实问题或在突发事件面前措手无策。

殊不知，这种以救世主自居的心理，是对广大民众的极度不信任。

随着社会的不断成熟，信息公开对政府工作越来越重要。

4、正确处理公开与保密的关系，是履行世贸规则和我国对外承诺的要求。

在《世界贸易组织协定》的29个独立法律文件中，信息公开是贯穿于多边贸易体制的基本要求。

它主要集中体现在透明度原则中。

中国政府在加入世贸组织谈判中，对透明度问题的承诺，主要包括以下几个方面：

一是只执行那些已公布的、为世贸组织其他成员、企业或个人容易获得的有关或者影响贸易的法律、法规、规章或其他的政策措施。

二是一般情况下，有关或者影响贸易的法律、法规、规章和其他政策不得一经公布即实施，通常在这些法律、法规、规章和其他政策措施公布之后、实施之前，给社会提供一段可向有关主管机关提出意见的机会。

三是设立或指定咨询点，应世贸组织其他成员、企业或个人的请求，提供有关或者影响贸易的法律、法规、规章和其他政策措施方面的法律信息服务和答复有关询问。

四是在有关法律、法规、规章和其他政策措施实施前，最迟在实施后90天，使其他世贸组织成员可获得这些法律、法规、规章和其他政策措施的一种或多种世贸组织正式语文文本。

成为世贸组织正式成员后，就有义务采取有效措施，切实履行这些承诺。

如果我们能全面贯彻世贸组织的这些规定，就能合理界定信息公开与保密的边界，同时也为我们尽快全面融入世贸组织大家庭奠定坚实基础。

二、政府信息公开立法基本原则的确立

政府某种信息是保密还是公开，主要取决于信息的价值性、时间和空间性。

若某种信息在一定时间空间范围内其价值远远高于公开后的价值，那么对这类信息就需加以保密；反之，就应当对社会公开。

在新的形势下，我们一方面不能用保守的观点看保密，另一方面有不能用自由化的观点看公开。

这就是说，公开与保密都是一国建设事业发展所必须的，二者不是互不关联、相互对立的，而是统一的，相互依存、相互贯通、不可分割的整体。

尽管信息公开与保密的关系是比较复杂的问题，但贯穿其中的基本原则必须首先确定。

1、政府信息以公开为原则，保密为例外

现在社会，强调政府信息公开不仅是公共权力运作过程和结果的公开，更重要的是国家机关拥有和掌握的公共信息向社会和公众公开。

就政府而言，信息公开不仅包括政府及其所属部门的机构设置、职权职责以及行政管理和执法程序的公开，更包括政府及其所属部门履行职责过程中产生、收集、使用，保存的涉及经济、科学以及社会个方面信息的公开。

这些信息作为国民经济信息的重要组成部分，既是社会共同创造的财富，也是人们考量政府行为，从事各种活动所必不可少的资源。

当然，并不是说政府所占有的公共信息对社会公众均有好处。

相对于普遍的公开制度，保密只能是由于某中法定的特设原因造成的例外，几乎成了世界各国的通例。

我国虽然早在1988年就制定了《保守国家秘密法》，但在种种方面还有不完善的地方，需要正确处理信息公开与保密的关系，同时还要理清两对关系：

（1）信息公开与保护公民权益的关系。

应当明确，实施信息公开制度并不意味着必然对公民个人隐私的侵犯。

公众在行使知情权的过程中，有可能与其他权利和利益发生一定的冲突，这就要求政府通过信息立法予以利益平衡。

做到既实现了信息公开的制度设想，有很好地维护了公民的合法权益和其他社会公共利益。

（2）信息公开与社会稳定的关系。

对涉及社会及公民切身利益的重大事件，如自然灾害、突发事件、重大疫情、社会治安以及恐怖活动等不同类型的重大事件，应采取与之相适应的信息发布和报告方式，不能借口以维护社会稳定而随意封锁信息。

如果重大突发事件不能及时准确公布，或发生漏报、瞒报、缓报时，不仅不能得到真实信息通畅，以正确权威的声音积极主动引导社会公众的理性行为，而且难以维护社会稳定。

信息公开立法理应把信息公开和维护社会稳定有机结合起来，明确应予以公开和豁免披露的政府信息，在信息公开的前提下，适当控制信息公开的时间和方式。

2、权衡利弊原则

政府某类信息是公开还是保密，很重要的判断标准就在于公开后有利，还是保密有利。

某一信息之所以要保密，是因为它在一定的时间和空间内独享能产生最大的效益。

如果在此范围内不能获得最大的效益，甚至起到反作用，就应即使解密并予以公开这类信息。

长期以来，我们信息保密工作常常不讲代价，盲目保密，任意扩大保密范围，以为保比不保好，保密得越多、越严格，表明工作越负责。

这种保密的代价与收获不均衡，常常花费极高代价，获得的利益却甚少，造成了极大的人力、物力、财力等浪费，可谓得不偿失。

在对政府信息是公开还是保密的权衡过程中，至少要考虑以下几个方面的因素：

（1）信息公开是否会给国家安全和外交利益造成危害后果。

（2）信息公开是否会给社会政治、经济和日常生活等产生不应有的混乱。

（3）保密信息能否公开，还需分析对手获得这一信息所花费的代价。

3、适时、适度、合理原则

正确处理信息公开与保密的关系时，应把握适时原则，是指信息在何时必须保密，何时必须公开，应当抓住时机，处理得当。

无论哪种信息在一定时期都有相对的有效性。

一般而言，秘密信息在一定时期内能够产生最大的效益。

但要公开信息，首先信息应该顺应客观形式发展，其次还要看其奉贤是否降低。

若获益大于风险时，该类秘密信息就能公开。

正确处理信息公开与保密的关系时，还应坚持适度、合理原则。

所谓适度，就是对保密的事项所采取的保密措施和保密期限一定要相当。

把一些本不该保密的事项，诸如自然灾害情况、突发公共卫生事件、严重人为事故、生产安全事故、经济危机、社会动乱、单位地址、政府机构设置、行政领导分工等都当作政府秘密长期严加保密，无疑是很不恰当的。

所谓合理，是指所保密的事项必须符合国家秘密条件。

某类事项虽然关系国家的安全和利益，但若这类事项是无法控制其知悉范围的，就不应当保密。

这里的合理一般应包含：

（1）所保密的事项确实属于法定国家秘密范围内；

（2）确实能控制知悉范围的；（3）保密的方法是恰当合理的。

三、政府信息公开立法调整的例外

由于各国政府信息公开法律制度基本都坚持了信息公开为原则，保密为例外的精神，所以各国信息公开方面的立法都以排除条款对豁免公开的政府信息予以列举规定，同时昭示凡未被明确规定可以豁免公开的信息一律公开。

因此研究政府信息公开与保密的范围，主要是接顶政府信息保密的范围。

我国经过多年政务公开实践的探索，积累了一定经验，尤其在政府信息豁免公开的范围上，各地均做了有益的尝试性的规定。

那么对政府信息豁免公开的范围上，主要涉及以下四方面：

（一）、国家秘密

国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。

我国《保密法》第8条将国家秘密界定于七个领域：

（1）国家事务的重大决策中的秘密事项；

（2）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（3）外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；（4）国民经济和社会发展中的秘密事项；（5）科学技术中的秘密事项；（6）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；（7）其他经国家秘密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。

我国《保密法》的以上规定，与欧美国家相比，虽然都将保密领域主要集中在国家情报系统、国防安全与外交事务，但仍至少存在以下问题：

（1）我国对国家安全和保密的定义比较宽泛，对应当保密的事项比较严格具体。

而像德国的保密制度中对产生秘密的领域未进行限制，只是规定了保密的普遍原则；其一仅在必要时才归如密件类；其二只有那些由于工作需要必须了解密件的人才可知悉密件。

这样可能将政府信息保密范围降至最低限度。

（2）我国将“国民经济和社会发展”而展开，若将此工作领域内的事项均作保密，那几乎无公开的领域了。

这样的规定，也是欧美国家的法律中难觅的。

（3）“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”更是将法定保密之外的其他事项的保密决定权交给“国家保密部门”而非“法律”则是很危险的。

为了适应社会迅猛发展的需要，结合中国实际，主要涉及下列国家秘密的事项应当豁免公开：

1、有关国防和国家安全的信息。

此类信息的任意被披露会使我国国防利益受到损害从而危及国家的安全。

2、有关国家的重大外交利益的信息。

这类信息在条件未成熟时若被披露会使对外事务或与其他国家政府、国际组织的信任关系遭到破坏或伤害。

信息是在秘密状态下从他国政府、国际组织或其他司法管辖区的法庭获取，或在秘密情况下送交这些政府、组织或法庭的，都不得公开。

3、有关公共安全和公共秩序的信息。

这类信息主要包括：

（1）信息如被披露会令司法工作受到伤害或损害；

（2）信息如被披露会妨碍侦查刑事案件的调查取证，或者对犯罪嫌疑人和罪犯的羁押改造工作造成妨碍；（3）信息如被披露会另维持安宁、公众安全或秩序，或保障财物的工作受到伤害或损害；（4）信息如被披露可能会危害他人的生命或人身安全。

4、正在制定中的有关国家宏观经济政策信息。

有关国家经济产业政策、货币、金融、税收等政策信息因为正在研制中，尚未形成定论，理应严加保密。

这些信息一旦过早被披露会使产业结构的调整、货币政策的推行、金融时常的稳定以及政府管理经济的能力产生较为严重的负面影响。

5、有关科学技术发展的保密信息。

科技秘密历来是各国政府严加防范的重中之重，其必要信息的披露一般会慎之又慎。

6、其他法律中规定的应当保密的国家秘密。

这里的“法律”仅仅指的是最高立法机关制定的规范性文件。

（二）工作秘密

所谓工作秘密，是指机关、单位在其公务活动中产生的不属于国家秘密和商业秘密的秘密事项。

工作秘密也称内部事项。

我国现有的法律法规中均未对哪些事项属于工作秘密作出明示，而任由各机关、单位自行决定。

如公安部、海关总署、劳动和社会保障部等部门的保密规章中，明确了各自主管业务中的工作秘密事项。

像劳动和社会保障部规定劳动和社会保障事业中长期发展规划和难度发展规划中尚未公布实施的重大政策措施及调整方案、全国及各省、自治区、直辖市和国务院各部门的劳动保障统计资料，国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金分配方案等均为其工作秘密。

这类工作秘密信息一旦泄露，虽不会给国家的安全和利益造成重大损害，但会对国家日常行政管理工作造成被动和损害，既可能会损害该机关的形象和声誉，也可能会妨碍该机关准确履行职责，因此应当予以保密。

（三）商业秘密

这里的商业秘密，应指那些不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、资源情报、产销策略、盈亏数据、财务状况等技术信息和财务信息。

如果作为政府公共信息内容之一的商业秘密被任意公开，那么市场经济的公平竞争秩序将不复存在。

通过不正当地获取他人商业秘密谋取利益的行为必将使市场丧失信用，危及市场秩序的正常发展。

因此，当相对人请求行政机关公开涉及商业秘密的政府公共信息时，“行政机关必须证明，如果公开私人提供的某项商业或金融信息，会导致提供信息的人在商业竞争中处于重大的不利地位，竞争的对手由于从行政机关提供的文件中，知道他本来不知道的情况，会得到很大的利益。

如果私人向行政机关提供的信息已为社会一般公众所知悉，或者已为竞争对手所知悉，行政机关公开这些信息对提供信息的人没有损害时，则行政机关在有人要求得到这项信息时，不能拒绝公开。

（四）个人隐私

现代社会行政权日益膨胀，其几乎触及社会生活的各个领域。

它在引导和矫正社会和经济生活的同时，也深入到了个人的私生活领域，掌握和了解了大量的个人隐私，成为政府公共信息的重要组成部分。

尤其随着现代信息技术的飞速发展，借助互联网等高科技进行记载、传播个人信息变得易如反掌，极大方便了他人的查阅。

与此同时，它又使个人隐私权的保护受到了前所未有的挑战。

当有关个人隐私信息成为行政机关行使职权的依据之一时，依据行政公开的一般要求，行政机关有义务公开其行政只能的依据。

但是行政机关主动或依申请对第三人公开了有关他人个人隐私的信息资料，尽管满足了他人的知情权，但个人隐私权为此可能受到侵犯。

以损害他人的隐私权去满足另外一些人的知情权，虽然不具有法律的正当性。

任何权利主体皆有权禁止他人利用其隐私谋取利益，因而有关个人隐私的信息公开理应受到严格限制。

综观世界上已有信息公开方面立法的国度里，无一例外地将个人隐私列为政府信息公开的豁免范围。

当然这种对个人隐私公开的豁免也并非绝对的，这里还需在个人隐私利益与公开知情权之间进行利益平衡。

在此似乎应当分清以下几种不同情形：

若两者比较中发现并不存在值得公力保护的隐私利益的，个人隐私信息应被无原则的公开；若存在这种可保护的隐私利益时，还应看个人隐私利益是否超过公共利益，如超过则应保护个人隐私而不得公开，反之则应当公开。

因此，并不是说任何侵犯个人隐私权的事项都不能公开，只有明显地不正当地侵犯个人隐私时，才可以拒绝公开个人隐私。

美国的司法实践中，“对于婚姻状况、子女地位的合法性、福利救济、家庭纠纷与名誉、身体健康状况、出生日期、宗教信仰、国籍状况、社会保险号、刑事犯罪历史、美国公民在国外服刑的历史、性取向与经济情况等信息，均给予隐私保护。

”我国由于在法律中“隐私权”概念未明确，常常请求对隐私权的司法保护时遭遇尴尬，以公共利益侵犯个人隐私的现象不时发生。

我们应当在满足公众知情权的基础上更好地真正维护好个人的隐私，切实解决两者间的冲突。

参考文献资料：

1.罗豪才《行政法学》高等教育出版社2003年版

2.应松年《政府信息公开制度研究》国家行政学院学报2002年第四期

3.周汉华《美国政府信息公开制度》环球法律评论2002年秋季号

4.王名扬《美国行政法》中国法制出版社1996年版

5.罗家才《行政法学》北京大学出版社2000年版