当前农村中小学义务教育保障机制存在的问题及对策.docx
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当前农村中小学义务教育保障机制存在的问题及对策
当前农村中小学义务教育保障机制存在的问题及对策
高桥乡中小学实施农村义务教育保障机制调研报告
近年来，我乡教育工作在县委、县政府和县教育局的正确领导下，在全乡人民的共同努力下，取得了较好的成绩。
但由于地域、历史和经济等原因，加之我乡的教育基础差、底子薄，制约我乡教育发展的问题还很多。
为加快我乡教育的发展步伐，6月14日至21日，高桥乡中小学组织了由中心校副校长带队的农村义务教育保障机制调研组5人对我乡中小学义务教育经费保障机制实施情况，进行了深入细致的调研。
在听取中心校、中学综合介绍的基础上，先后赴中学、乡中心完小、新开村完小、甘河村完小、太华村完小、新场村完小等6个学校进行调研。
现将调研情况报告如下：
一、基本情况
高桥乡位于大关县西北部，政府驻地距县城52公里。
国土总面积240.53平方公里，是集高寒、民族、贫困为一体的山区乡，乡内资源贫乏，人口居住分散，学校点多面广。
全乡总户数5085户，人口23534人，人均年纯收入1104元。
全乡辖8个村民委员会175个村民小组。
全乡有1所乡中心完小，8所村完小，18个教学点，12个一师一校点，教学班120个，在校生3944人，入学率为99.1%，辍学率为0.99%，共有教职工149人，其中代课教师44人。
离（退）休教职工19人。
有普通中学1所，教学班22个，占地面积21.2亩，在校学生1157人，初中毛入学率95.22%。
二、2006年以来义务教育保障机制实施情况
1、农村义务教育经费预算、拨付、管理、使用情况
（1）、预算：
学校实行“统一领导、分级管理、权责结合”的学校公用经费预算管理体制。
遵循“量入为出、收支平衡”的总原则，根据学校事业发展规划和预算年度学校可能要发生的支出情况，在统筹合理的安排下，编制学校公用经费预算，并报学校财经领导小组审核后上报教育、财政等部门。
（2）、拨付：
学校定期向教育、财政等主管部门上报义务教育经费使用申请，由财政直接拨付到学校农村义务教育专户。
（3）、管理：
学校公用经费（农村义务教育教育资金）实行专款专用、专户运行，特开设“大关县高桥乡中心校农村义务教育资金专户”、“大关县高桥乡中学农村义务教育资金专户”进行核算。
学校公用经费实行校长负责制。
财务人员（会计、出纳）协助校长搞好学校公用经费财务管理工作，及时、准确反映学校教育经费使用情况，同时，定期将公用经费使用情况在校内外公开，接受师生和群众的监督。
（4）、使用情况：
切实加强对农村义务教育保障经费的管理，制定《高桥乡中心校、中学农村义务教育保障经费（公用经费）管理制度》，所有支出均按照“制度”的开支范围列支。
学校公用经费开支的范围包括：
学校正常运转开支的业务费、公务费、设备购置费、修缮费和其它属于公用性质的费用。
其中业务费是指为开展教育教学活动所发生的各项业务费用，包括教学业务费、教师培训费等；公务费是指为开展教育教学活动所发生的办公费、水电费、取暖费、差旅费、会议费、邮电费；设备购置费是指教学和管理需要购置的零星和小型仪器设备、文体设备、图书及其它设备；修缮费是指教学和管理用房屋、建筑物和各类设备维修所发生的人工、材料费用以及零星的日常维修费用；其它属于公用性质的费用是指上述费用以外的有关支出，包括学校信息技术教育、职工教育经费。
学校公用经费不能用于人员经费，基本建设投资、偿还债务等方面的开支。
2、义教经费收支情况
近两年中心校共收到义教经费95.30万元，其中2006年收到义教经费47.37万元，2007年收到义教经费47.93万元；2007年收到寄宿营制生活补助13万元；中学共收到义教经费50.08万元，其中2006年收到义教经费23.60万元，2007年收到义教经费26.48万元；2007年收到寄宿营制生活补助24.50万元；近两年中心校共支出义教经费95.76万元，其中2006年支出义教经费50.72万元，2007年支出义教经费45.04万元；2007年支出寄宿营制生活补助13万元；中学共支出义教经费48.35万元，其中2006年支出义教经费18.71万元，2007年支出义教经费29.65万元；2007年支出寄宿营制生活补助24.50万元
3、“两免一补”执行情况
（1）、“两免一补”工作是一项“民心工程”，体现了国家对贫困地区的关怀。
为确保我乡“两免一补”工作真正落到实处，兑现到贫困学生手中，根据省、市有关文件要求，中小学成立了以校长为组长的“两免一补”工作领导组，实行责任追究制，各村（校）校长是资助工作的第一责任人，中心校将补助资金管理使用情况纳入校长岗位目标考核内容，对虚报贫困生人数，套取补助资金，截留，挤占，挪用补助资金，疏于管理造成资金流失，一经查实，将追究相关人员责任。
（2）、认真对贫困学生做好摸底调查工作，建立健全有关贫困学生档案，组织落实发放“两免一补”，在落实“两免一补”享受对象时，优先考虑农村女生、残疾学生、少数民族学生、军烈属子女及品学兼优的贫困生。
重点考虑高寒山区学生（太华村、联盟村、高桥村寨子、龙海、车来村火星、甘河村永新等校区全免），严格杜绝“两免一补”工作中的舞弊行为。
严格申报审批程序，坚持公示制度。
即：
首先由学生本人或其监护人提出申请，当地村委会审核同意（签章），学校班主任提出意见后学校审定，学校审核后拟定受助学生名单，在校务公开栏进行不少于7天公示无议后，将受助学生名单交中心校报县教育局审核批准。
（3）、中心校召开全乡负责教师会议，各村校利用集会、标语、广播、板报等形式广泛宣传使这项党中央，国务院实施的扶助弱势群体，关怀困难群体的众大利民政策家喻户晓。
4、免费提供教科书情况
从2004年春季学期至2008年春季学期共计有22244人享受免费教科书（从2007年秋季学期起教科书全免）。
杂费情况：
从2006年春季学期起杂费全免；补助贫困寄宿学生生活费情况：
从2007年春季学期起实施，每学期补助540人，2007年春每人125元，2007年秋起每人250元，合计337500元。
三、实施农村义务教育保障机制取得的成绩
1、“两基”巩固提高工作成效显著
中小学根据县教育局统一规划，切实落实教育优先发展的战略地位，坚持以“两基”巩固提高工作为重点，举全乡之力，采取有效措施“防流控辍”，通过努力，小学年入学率为99.1%，辍学率为0.99%，初中毛入学率95.22%。
“两免一补”政策的实施，适龄儿童家庭享受到了实实在在的好处，支付学杂费的现象一去不复返，提供免费的教科书和寄宿生生活费补助减轻了部分学生就学的经济压力，农村学校的公用经费得到了保证和提高；依托中心校提高公用经费和补助杂费维修了中心校综合楼、新场村完小、新开村完小校门、围墙、乡完小校校园改造、高桥村和坪小学教师宿舍等1326㎡共24.56万元、同时,小学添置课桌凳、教学设备达7万多元，中学课桌凳、教学设备、电脑达8.46，使办学条件得到了极大改善。
2、实施“普实”和“农远工程”，教育呈现蓬勃生机
“普实”和“农远工程”对于促进学生素质的全面发展，提高教学质量和办学效益具有十分重要的意义。
中小学加强领导，成立“普实”和“农远”工程领导组，理清工作思路，加大对教师的培训力度，认真落实各项管理制度。
目前，我乡远程教育项目学校有：
模式一学校24所，模式二学校11所，并投入资金16万余元完善设备设施，其中，中心校用义教资金配套投入4.76万元,中学用义教经费配套配套投入3.42万元；“普实”工作方面：
乡完小、甘河村完小、核桃村完小也配备了II类实验仪器设备，新添置了实验桌48张，演示台3张，实验柜50个，这些，中心校用义教资金配套4.15万元,中学用义教经费配套2.73万元,这些,使我乡教育呈现出蓬勃生机。
3、扶贫济困措施深得民心
近年来，我乡采取了多项措施，保证了家庭经济困难的适龄少年儿童完成义务教育。
一是认真落实国家“两免一补”救助资金，二是增收节支，捐资帮扶特困学生和受冰灾、地震等自然灾害的学生。
自2004年来，我乡共争取国家专项资金170余万元，通过各种渠道自筹20余万元，共计近200万元救助资金，资助贫困学生1.5万人次。
同时，广泛开展“关爱女孩、关爱留守儿童”的行动，在一定程度上解决了农村贫困家庭子女和进城务工农民子女就学难的问题，极大地提高了适龄少年儿童入学率和巩固率，做到了学生受益、群众满意。
4、全面推进素质教育，办学水平不断提升
我乡坚持把创建特色学校作为提升学校办学水平的一条主要途径。
目前，我乡有“市文明学校”1所，“县文明学校”6所。
办学水平的提升铸就了教育质量的不断提高。
学生在各级学科竞赛中，有1人获省级美术奖，有县级三好学生近100人、县优秀班干部50余人次、县文明班级12个。
2007年，小学六年级统测名列全县第三，为上级学校输送了一批又一批德、智、体、美、劳全面发展的优秀人才。
5、抓安全、保稳定，构建和谐校园
我乡始终把学校安全稳定工作放在重要地位，坚持强化领导，健全制度，采取措施，落实责任，上下联动，齐抓共管，使全乡学校、卫生和校园周边环境治理工作得到进一步提高。
一是定期或不定期研究学校安全稳定工作，及时解决存在的困难和问题，排除各种不安全隐患、不稳定因素；二是广泛宣传，强化培训。
用义教经费安排一定资金用于自然灾害引起的各类突发安全隐患的治理和排除，全乡学校新增灭火器20多个，增安应急照明灯20只，7所学校整改老化电线线路，消除火灾隐患30多处。
四、实施农村义务教育保障机制存在的问题
1、公用经费开支越界
《农村中小学公用经费管理暂行办法》中对农村中小学公用经费作了界定，指保证农村中小学正常运转，在教学活动和后勤服务等方面开支的费用，其开支范围包括：
教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、交通差旅、邮电、仪器设备及图书资料等购置，房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等。
不得用于人员经费、基本建设投资、偿还债务等方面的开支。
其中教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5%安排，用于教师按照学校年度培训计划参加培训所需的差旅费、伙食费、资料费和住宿费等开支。
调研中对于“公用经费开支”这一原则有所把握，但鉴于历史的欠债和开支的需要，学校迫于诸多原因，不得不将新机制所获得的公用经费用于人员开支，包括支付代课课教师工资、超课时津贴、学校雇用的清洁工工资、门卫工资等等，虽然2007年县财政补助了9至12月4个月代课教师工资，但2006年1至12月，2007年2至7月的代课教师工资仍然只有在义教经费中列支。
另外，学校餐饮接待费也是一个无法面对又必须面对的现实，这些开支缺乏专门的资金来源。
2、教师只能领取“裸体工资”
农村义务教育经费保障机制改革后,明确规定“不得将新机制资金用于发放教师福利”，从而教师非政策性的津补贴（课时津贴、加班补贴、其他目标管理奖金）完全没有着落了。
究其原因,主要是新机制明确规定“在学校预算中,不得将学校收入用于发放教师福利”,学校不能再从杂费中列支部分资金用于发放教师津贴、补贴,而大部分学校没有其他收入,导致教师只能领取“裸体工资”,福利待遇基本为零,生活补贴、误餐补贴、课时津贴、特别是教师质量奖励和目标管理奖励更是无从列支,学校决定发一点，也只能是低标准低奖励，还有，教育出差问题也日益突出，上一次县办一次业务，出了车费，当天去当天回只有5元，当天去第二天回也只有20元标准，而住宿发票又不能列支，按照现在市场及物价远远不够。
这些，影响了教师的工作积极性和教师队伍的稳定。
3、农村中小学危房改造资金依然短缺
一是危房改造任务重。
目前,要改造好中小学这部分危房,需要投入资金3150万元。
截至目前尚无资金到位,资金缺口3150万元。
二是小学教学点教学及辅助用房紧缺,学生学习条件极差，加之地震、冰雪灾害的影响，交通、经济、文化条件的欠缺。
各教学点难以上课现象十分严重，很多只能搭简易教室、租用民房上课,影响了学生学习。
三是中小学学生生活用房及配套设施严重不足。
许多学校的食堂、厕所、宿舍不全、甚至没有，有的也是陈旧破烂，更别说什么运动场地，校园文化，严重影响了学生的健康成长。
四是新建的寄宿制学校设施设备不完善,影响了工程效益的发挥。
由于资金不足,在新建的寄宿制学校中,课桌椅、学生床陈旧或缺少,教育教学设施设备严重不足等,影响了工程效益的发挥。
由于农村中小学校舍大多修建于80年代之前，目前正处于需要集中改造时期。
税费改革前，中小学校舍修建和危房改造资金主要来源上级列项，农村教育费附加和教育集资，预算内拨款比例很小；另一方面，教育费附加和教育集资还被大量挪用于支付代课教师工资，造成经费需求和供给的巨大缺口。
税费改革后教育集资被取消，上级财政对校舍维修改造资金只有列项，校舍维修经费面临较大缺口。
4、教育债务压力难以化解
本次调研中发现，为实现“两基”软硬件目标，改善中小学办学条件，学校在争取“国家贫困地区义务教育工程项目”、“国家贫困地区中小学危房改造工程”、“农村中小学寄宿制工程”等一系列工程项目资金的同时，由于县级财政困难等原因，也不得不举借大量债务。
为了迎接“两基”验收，我乡在学校建设上超前投入，全力新建教学用房，排除危房，办学条件得到了一定的改善，但也因此背上了沉重的债务包袱。
全乡虽多方筹资，奋力消债，但目前仍欠60余万元，学校债务的存在严重阻碍了教育的发展，学校无力投入建设，这也是学校发展跟不上时代步伐的原因。
在大量欠债无法清算的前提下，新机制改革成效势必受到影响。
新机制实施后，农村教育费附加取消，学杂费也大幅度减少，而国家明确规定补助资金不能用于归还欠债，学校还债的压力进一步加剧。
5、农村教师住房紧张且条件差
目前,中小学共有教职工225人,大部分教师住房陈旧破烂,有的还属于危房。
由于是山区,居住分散,绝大部分村完小属寄宿制学校性质,学生住校需要教职工管护,加之绝大多数教职工是异地工作,绝大部分教职工在校住宿,而且大多数教职工带着家眷,现有住房不能满足教职工居住的需要。
究其原因,一是近年来国家没有投入资金建设和改造教师住房,而现有住房由于年久失修,致使部分住房成了危房不能居住;二是新进教师逐年增多,致使现有教师住房无法满足教师用房需要;三是大部分教师经济紧张且无地基,缺乏集资建房或个人建房的条件和能力。
6、师资力量严重不足，教师队伍失衡
发展农村义务教育的一个核心问题是师资队伍建设问题，但目前我乡教师数量严重不足，队伍整体素质较差。
一是按照编制标准，我乡小学应配备教师188人，目前实有149人，缺编38人，中学应配备教师58人，实有34人，缺编24人，远远不能满足教育的基本需求，全乡代课教师就高达44人，在代课教师中，具有高中（中专）以上文化程度只有9人，仅占20.5%，甚至出现了小学毕业生教小学生的现象，学校充满了无奈和痛楚。
二是部分学科教师紧缺。
我乡音乐、体育、美术等科目的教师严重不足。
目前，全乡缺音、体、美教师各10人左右。
三是教师队伍出现年龄老化现象。
仅小学149名教师中，35岁以下教师32人，占21.5%；36-45岁的教师38人，占25.5%；46岁以上的教师79人，占43.1%。
不难看出，我乡教师有严重的断层现象，老年教师比重过大而整体素质又亟需提高，知识老化和业务能力差使他们转变思想观念、创新教学方法等方面显得吃力，很难适应教育形势发展的需要，从而影响了教育教学质量的提高和素质教育的推进。
四是师德水平有待提高。
受市场经济大潮等因素的影响，极少数教师受经济利益的驱动，只讲报酬，不讲奉献，不敬业爱岗，影响了教师的整体形象。
五、解决农村义务教育保障机制问题的办法
现行的以县级政府作为投资统筹主体的农村义务教育财政政策，人们戏称为“小马拉大车”,薄弱的县级财政，无力承担农村义务教育经费的主要责任。
农村义务教育经费保障机制改革惠及千家万户。
在我们这样一个经济发展不平衡的国家，在2007年实现农村义务教育阶段学生学杂费、课本费的免除及在校住宿生的补助并不是一件容易的事情，它不但需要权责明确的农村义务教育财政体制，还需要建立规范的财政转移支付制度，规范教育管理，确保农村义务教育的实施。
在这里，我们提几点建议：
1、积极化解教育债务，加强农村中小学财务管理
按照“分清结构、核销锁定、分期偿还”的原则，对学校债务进行认真的清理核定和界定。
一是摸清投资结构，分清是“两基”还是非“两基”债务。
二是摸清债务结构。
三是明确债务主体。
两基”欠债，归根到底是政府欠债，逐步偿还“两基”债务，早日卸下沉重包袱，使义务教育轻装前进，是各级政府义不容辞的责任。
为此，建议县政府应进一步贯彻落实农村义务教育管理体制，在加大财政对教育投入的同时，拟定切实可行的还款计划，安排专项资金，逐步偿还“两基”欠债，早日还清“两基”债务，使学校能健康有序地发展。
健全预算资金支付管理制度，加强中小学财务管理，加快推进教育综合改革，如何合理地将免费义务教育资金用在刀刃上是当务之急。
高桥乡以这次改革为契机，建立健全了中小学规范的预算制度，结合学校内部管理，加强对学校的财务管理和预算管理，按程序、分阶段、按比例支出经费，管好用好学校的各项资金。
坚持收支平衡。
部门预算数据要实，安排要细，各项收入的来源要可靠、稳定，支出要有依据，标准要符合国家规定，收支平衡，不留缺口。
每项收入、支出要落实到具体人员、事件，有的还要细化到具体时间。
2、完善义务教育管理机制，严格明确管理职责
结合新机制的建立，必须完善义务教育管理体制：
一、努力提高“四率”，让每个学生都能入学，让“教育新政”惠及每一个家庭；二是加大学籍管理力度，严格实行转学制度；三是实施区域招生制度，杜绝超大班额现象，办优质教育；四是规范民办教育，真正将民办教育纳入管理范畴。
中小学校认真落实农村义务教育经费保障改革的各项政策，以学校为基本核算单位，校长对学校的财务负责。
按《会计法》相关规定，严格执行各项财经纪律。
中小学校必须在充分体现真实性、完整性、重点性、透明性等原则的基础上编制完整的部门预算。
将学校各项财务收支全部纳入部门预算；自觉接受财政和教育行政主管部门的财务监督检查。
3、实施学校配套工程建设，建立校舍维修长效机制
为使“普实”和“农远”工程顺利通过验收，建议县政府将村校配套工程建设纳入议事日程，安排专项资金制定优惠政策，实施学校配套工程建设。
更好地利用好“普实”和“农远”工程的资源，切实提高教育教学质量，同时，危房改造和校舍维修已成为一项极其重要的经常性工作，建立中小学校舍维修改造长效机制。
要实行校舍维修台帐式管理，定期检查，定期维修，促使维修改造工作制度化、长期化，提高保障水平。
4、努力发展寄宿制教育，全面提高教育教学质量
把发展寄宿制教育作为推动基础教育的突破口，实行弱村小强乡校战略，建立时间表，除个别村小教学点外，调整教育布局结构，采取相对集中办学的方式，加快建设一批硬件达标、管理规范、功能完善、质量合格、特色鲜明的寄宿制学校，逐渐实现集中办学，人、财、物资源整合，提高办学效益。
要建立和完善规章制度，一切按制度办事，通过制度进行严格管理，强化校长责任，建立一个办学规范、管理严格、监督有效、保障安全的学校管理制度。
要坚定不移地推进农村中小学素质教育，抓住建立新机制的有利时机，加快推进教育综合改革。
要按照素质教育的要求，加快农村中小学课程改革，积极促进区域内义务教育均衡发展。
5、充实教师队伍力量，加强教师队伍建设
为提高教师队伍的整体水平和质量，建议县政府进一步加大财政投入，提高农村学校代课教师待遇，缩小代课教师与公办教师的差距。
人事编制部门应逐年增加教师编制，多渠道充实教师队伍以逐步取代代课教师。
县教育主管部门切实加强教师管理，大力开展教师继续教育工作，逐步提高教师的整体素质，推进教育的协调发展。
同时，在职称评聘、工作待遇上予以适当倾斜，建立城镇教师定期到农村服务制度，逐步解决教师分布不均的问题。
要建立教师引入的良性机制，通过深化人事制度改革，做好核定编制、合理设岗、实施教师资格制度、推行教师聘任制和校长聘任制、严格管理科学考核、促进教师队伍合理流动等一系列工作，建立和完善教师队伍的竞争机制和制度保障机制。
解决农村教师问题，必须建立农村教师定期到城市学校进修制度，同时加大校本教研力度，农村教育的发展不能忽略农村教师队伍建设，提高农村教师自身素质才是解决农村教师问题和农村教育问题的根本。
6、加大公用经费支出范围，提高教师出差补助
教育经费主要包括三个支出大项：
教师工资、公用经费和校舍建设维修经费。
其中，工资支出和校舍建设维修经费没有列入农村义务教育经费保障机制的分担范围，而公用经费列支则受到开支范围的约束，如餐饮接待费、住宿费、人员经费中的代课教师工资、考超课时、奖励津贴等则不能列支，建议加大公用经费支出范围，提高教师出差补助。
六、下步农村义务教育保障机制工作打算
1、进一步加强教育管理，将农村义务教育保障机制工作纳入学校领导任期目标管理，明确领导职责。
2、进一步营造良好的教育服务环境，协调相关部门为教育办实事，积极配合上级教育主管部门加强和稳定教师队伍，支持教师培训和继续教育，积极为师生排忧解难。
3、制定高桥乡中小学农村义务教育保障资金发票管理制度，加强发票管理，明确列支范围。
4、中小学教师走出去培训的机会太少，教师渴望“洗脑风暴”，下一步多预算教师培训资金，让教师们有一个共同的感受：
“我们无法改变环境，但是我们可以改变自己”。
大关县高桥乡中小学
二○○八年六月二十一日
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