论农村信用社管理体制改革的方向.doc
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论农村信用社管理体制改革的方向
——穆争社，蓝虹
改革后，省级政府成为农村信用社的管理主体，承担对其的依法管理职能、行业管理职能和金融风险
处置责任．但金融监管职能仍由中国银监会履行，导致省级政府缺乏履行金融风险处置责任的手段，产生
了履职中的权责配置错位问题；同时，金融风险处置资金主要依靠中央银行紧急贷款，易于造成省级政府
承担的金融风险处置责任虚拟化；上述因素共同作用，产生了管理体制向改革前复归。
深化改革的方向是，
中央政府将金融监管职能下放省级政府，并建立在省级政府统一领导下，分别由省级金融服务办公室、省
级金融监管机构、省级联社依次履行对农村信用社依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能的格局，以
理顺权责关系；同时，以省级政府为出资主体建立金融风险处置基金，强化责任约束，督促省级政府及其有
关部门正确履行职能，促进实现管理体制改革目标。
[关键词]农村信用社；管理体制改革；权责配置错位；体制复归；制衡机制
『中图分类号]F830．341【文献标识码]A【文章编号]1006—169X（2011）07—0010—07
穆争社（1967一），陕西西安人，经济学博士、博士后、副研究员，中国人民银行。
研究方向为农村金融改
革与发展；蓝虹（1971一），江西赣州人，经济学博士、博士后，中国人民大学副教授。
研究方向为企业融资理
论与实践。
（北京100800）
目前．新型农村信用社监督管理体制已初步建
立，相关主体开始履行职能，但由于履职中存在权
责配置错位、金融风险处置责任虚拟化等问题，导
致管理体制向改革前复归。
本文拟在分析管理体制
改革已取得成效、面临问题及成因的基础上，探讨进
一步深化改革的方向。
一
、改革取得的成效
（一）改革的逻辑起点
1．对农村信用社的管理职能及其配置
一般而言．对农村信用社的管理职能主要包括
依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能。
农村
信用社是企业法人，政府有关部门应履行对其的依
法管理职能。
按照政企分开原则，通过建立合理高效
的机制，实施宏观、间接的管理，为其健康可持续发展创造良好环境。
农村信用社是存款类金融机构，
政府有关部门应履行对其的金融监管职能．通过加
强经营活动的合规性监管．促进其稳健经营，以有
效维护金融稳定。
我国农村信用社自20世纪50年
代建立以来，虽然经过不断改革发展，但目前法人
数量依然众多、规模小且分散于广大的农村地区，
为促进其规范发展、满足其公共需要，维护其公共
利益，需要设立专职机构履行对其的行业管理职
能，通过指导建章立制，加强网络建设，促进自律性
合规经营，满足公共服务需求，促进农村信用社良
好发展Ⅲ（穆争社2006）。
上述三种职能的履职方法、方式、途径、目标存
在重大差异，应由不同职能部门分别履行，形成制
衡机制，才能促进实现各自的履职目标，更好地推
动农村信用社改革发展。
2．改革面临的问题
本轮改革前。
农村信用社管理主体由中国农业
银行转变为中国银监会，虽然体现着历史的进步，
但中国银监会依然同时履行着对农村信用社的行
政管理职能、金融监管职能、行业管理职能，将会因
缺乏履职的制衡机制．难以实现不同职能的履职目
标。
导致履职效率低下、政企不分，不利于农村信用
社的健康稳定发展。
这正是改革前管理体制所面临
的主要问题．也是改革所要解决的主要问题。
（二）改革取得的成效
国发[2oo3115号文件明确提出将农村信用社改
革成为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地
方金融机构。
要实现上述改革目标，农村信用社的
管理主体必须贴近农村信用社。
在总结历史经验、
综合考虑不同层级政府管理能力的基础上．中央政
府决定将农村信用社的管理交由省级政府负责，并
由其全面承担农村信用社的金融风险处置责任。
改
革成效主要体现在以下几个方面。
1．农村信用社的管理主体由中央政府转变为
省级政府
改革后，农村信用社的管理交由省级政府负责，
省级政府将全面承担对辖内农村信用社的管理和
金融风险处置责任。
同时．为了督促省级政府良好
履职。
有关文件规定，省级政府要按照政企分开的原
则，对辖内农村信用社依法实施管理，不得干预其具
体业务和经营活动，不得将农村信用社的管理权下
放给地（市）、县（市）、乡（镇）政府。
为强化省级政府
履职责任，明确对高风险农村信用社金融风险的处
置，在省级政府承诺由中央财政从其转移支付中扣
划的前提下，中央银行可以提供临时支持。
目前，省
级政府已承接中央政府而成为农村信用社的管理
主体，更加贴近实际，有利于实现将农村信用社改革
成为社区性地方金融机构的目标。
2．农村信用社的金融监管职能和依法管理职
能相分离
改革后，省级政府开始承担对农村信用社的依
法管理职能，中国银监会继续履行金融监管职能．
从而实现了对农村信用社依法管理职能与金融监
管职能的分离。
同时，在总结20世纪80年代末、90
年代初农村合作基金会金融风险成因的基础上．有
关文件明确规定，省级政府不得将对农村信用社的
依法管理权下放给地（市）、县（市）、乡（镇）政府，以
防止其对农村信用社的行政干预。
从目前的实践
看．省级政府能够较好地执行这项政策规定，按照
中央政府的要求。
自己履行对辖内农村信用社的依
法管理职能，并未将管理权进一步下放。
为强化对省级政府履行管理职能的责任约束。
有关文件明确．省级政府统一组织有关部门防范和
处置辖内农村信用社金融风险，对高风险农村信用
社的处置，在省级政府承诺由中央财政从其转移支
付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时性支
持。
这说明．农村信用社金融监管部门的职责是协
助、配合省级政府处置金融风险，但不承担金融风
险的处置责任；省级政府在获得对辖内农村信用社
依法管理职能的同时．承担了处置辖内农村信用社
金融风险的全部责任。
从而强化了对其依法管理权
的责任约束，促进实现了依法管理职能与金融监管
职能的真正分离翻（祝晓平2005）。
3．农村信用社的金融监管职能和行业管理职
能分离
在明确将农村信用社的管理交由省级政府负
责的同时，有关文件规定，省级政府可本着精简、高
效的原则，结合当地实际情况．成立农村信用社省
级联社或其他形式的省级管理机构．在省级政府领
导下，履行对辖内农村信用社的管理、指导、协调、
服务职能。
省级联社是由辖内农村信用社自愿人股
组成．实行民主管理．主要履行行业自律管理和服
务职能，具有独立企业法人资格的地方法人金融机
构。
这说明，伴随着省级联社的成立并开始履行职
能，对农村信用社的行业管理职能也将从中国银监
会身上予以剥离。
并置于依法管理职能之下。
这将
有利于中国银监会专职履行对农村信用社的金融
监管职能，提高防范金融风险的能力。
促进农村信
用社稳健经营。
同时，也有利于省级联社履行对辖
内农村信用社的行业管理职能，为农村信用社提供
优质高效的公共服务，促进自律合规经营．实现健
康可持续发展。
从目前的改革实践看．省级管理机构有四种模
式：
一是成立以全市为法人单位的农村商业银行。
如北京、上海、重庆。
二是成立农村商业银行。
如天
津。
三是将农村信用社省级联社改组为金融控股公
司。
如宁夏。
四是成立农村信用社省级联社。
上述省
级管理机构的模式虽然不同。
但都履行着对辖内农
村信用社的行业管理职能，其中，以省级联社模式最
有代表性，因此，在下文中笔者将以省级联社为代表
展开相关分析唧（穆争社2007）。
上述分析说明。
改革后，农村信用社的管理主体
和职能配置已演变为分别由中国银监会代表中央
政府履行对农村信用社的金融监管职能、省级政府
履行对农村信用社的依法管理职能、省级联社在省
级政府领导下履行对农村信用社的行业管理职能。
由上述三个不同的主体分别履行上述三种职能，有
利于形成履职主体之间的制衡机制，有利于解决因
职能目标冲突导致的履职效率低下问题。
因此，新
型农村信用社监督管理体制的建立体现着历史进
步。
二、改革面临的问题
（一）省级政府：
权责配置错位导致处置金融风
险的高成本、金融风险处置责任虚拟化
1．权责配置错位导致处置金融风险的高成本
文前分析表明．改革后，省级政府在获得对辖内
农村信用社依法管理权力的同时．要全面承担对其
的金融风险处置责任。
省级政府在实施依法管理时，
要坚持政企分开的原则，不得干预农村信用社的具
体业务和经营活动．只能对辖内农村信用社实施宏
观、间接的管理，因而无法借助依法管理职能，动态
掌握农村信用社的金融风险状况，但却要全面承担
辖内农村信用社的金融风险处置责任。
因此，新型
农村信用社管理体制赋予省级政府的依法管理职
能与要求其全面承担的金融风险处置责任之间存
在着权责配置错位，表现为省级政府承担着金融风
险的处置责任但却未获得动态掌握金融风险的手
段，是严重的权责不对称。
由此产生省级政府因为
无法及时掌握农村信用社的金融风险，可能错失处
置金融风险的最佳时机，导致处置金融风险的高成
本等问题。
同时，也可能产生省级政府将因管理不
力导致的农村信用社金融风险处置责任转嫁中央
政府．以规避其应承担的金融风险处置责任的道德
风险行为。
因为按照现行体制，中国银监会履行对
农村信用社金融监管职能，并负责将掌握的金融风
险信息通报给省级政府，省级政府可能会以中国银
监会未及时通报或通报的农村信用社金融风险信
息不真实，延误金融风险处置时机为由，将本应该
由其承担的金融风险处置责任转嫁中国银监会，从
而造成省级政府在农村信用社金融风险处置责任
方面的软约束（肖四如2008），最终由中央政府承
担了农村信用社金融风险处置责任。
处置金融风险
过程中的非对称信息将会使金融风险处置责任转
嫁变成现实。
2．金融风险处置责任虚拟化
有关文件规定．农村信用社管理交由省级政府
负责，并由其承担对农村信用社金融风险的处置责
任，并进一步明确如果农村信用社金融风险较为严
重，仅靠动用其存款准备金无法有效遏制金融风险
时，应由省级联社在省级政府承诺还款的前提下，
按照有关规定向中央银行申请紧急贷款，其内涵是
若不予归还中央银行紧急贷款，可由中央财政在对
省级政府的转移支付中扣划。
这种政策安排实际上
强化了省级政府所承担的农村信用社金融风险处
置责任．但存在的问题也十分明显，就是要求省级
政府承担农村信用社金融风险处置责任的同时，并
未提出由省级政府出资建立相应的金融风险处置
基金．而是将中央银行紧急贷款作为省级政府处置
农村信用社金融风险的资金，其后果是易于造成省
级政府所承担的农村信用社金融风险处置责任虚
拟化。
主要原因：
一是省级政府对运用中央银行紧
急贷款化解农村信用社金融风险易于形成依赖，从
而逃避自身应承担的责任。
二是当省级政府通过省
级联社借用中央银行紧急贷款后，如果拖延或不予
归还所借用的紧急贷款，而中央财政又无法从其转
移支付中予以扣划时，处置农村信用社金融风险的
责任实际上就转嫁给了中央政府。
从前期有关实践
看．转嫁变为现实的可能性极大，经济欠发达且省
级财政支出压力较大的省份就更是如此。
（二）中国银监会：
有权无责导致监管动力不足、
监管效率低下
改革后。
中国银监会代表中央政府履行对农村
信用社的金融监管职能，但并未明确对因监管不力
导致的金融风险需要承担什么责任，即中央政府及
其代表中国银监会对农村信用社的金融监管存在
有权无责的问题。
从激励机制理论分析，当中央政府对农村信用
社的金融风险处置不再承担责任时，由中国银监会
代表其履行对农村信用社的金融监管职能，就必然
缺乏金融监管的动力和积极性，其监管效率必然是
低下的。
因为中国银监会对农村信用社的金融监管
职能来自于中央政府的授权，中央政府对中国银监
会激励的效率和程度将决定着中国银监会对农村
信用社的金融监管效率和效果，但由于将农村信用
社的管理交由地方政府负责后，中央政府已不再对
农村信用社的管理和金融风险处置承担责任，中央
政府也就在很大程度上丧失了激励中国银监会提
高对农村信用社金融监管效率的动力。
这就是说，
中央政府的激励动力是中国银监会提高对农村信
用社金融监管效果的原动力。
中国银监会对农村信
用社金融监管的低效率源自于中央政府的激励动
力不足。
（三）省级联社：
权力汇集，导致行政管理色彩十
分浓厚
1．省级政府将依法管理职能授权省级联社，并
演变成行政管理职能
按照文前分析，改革后，省级政府和省级联社应
分别履行对农村信用社的依法管理职能和行业管
理职能。
但有关文件规定，省级政府对辖内农村信
用社改革发展的方针政策、目标规划等重大事项进
行研究决策，并通过省级联社实现对辖内农村信用
社的管理、指导、协调和服务。
这说明，省级政府可
以将本应该由自己履行的依法管理职能授权给省
级联社，由省级联社同时履行依法管理职能和行业
管理职能，成为省级政府依法管理农村信用社的平
台。
从实践来看，省级政府基本都将对辖内农村信
用社的依法管理职能授权省级联社。
为了充分发挥省级联社作为辖内农村信用社管
理平台的作用．减轻自己所承担的农村信用社金融
风险处置责任，省级政府在将依法管理职能授权给
省级联社的同时．将依法管理职能转变为行政管理
职能。
具体表现：
一是省级政府行政任命省级联社
的高级管理人员。
在实践中，省级联社的理事长、副
理事长、主任、副主任等主要高级管理人员，都是由
省级政府按照厅级、副厅级干部的选拔程序产生
的。
据调查，上述人员一般是由省级政府按照有关
规定完成选拔程序后，再向省级联社的社员大会、理
事会提出候选人名单，按照等额选举的方式，经其选
举、选聘产生。
因此，上述人员实质上是由省级政府
行政任命的，只不过借助省级联社的社员大会、理事
会完成了选聘的法律程序。
二是省级联社行政任命
辖内农村信用社的主要高级管理人员。
省级联社参
照省级政府对其的管理方式，按照处级或科级干部
的选拔标准和程序，确定辖内农村信用社高级管理
人员的候选人，由农村信用社的股东（社员）代表大
会、理事会、监事会按此完成选举、选聘的法律程序
后产生，其实质上也是由省级联社行政任命产生。
不仅如此，省级联社还拥有对农村信用社人员的行
政处分权，并且在财务权、信贷权等方面对农村信
用社予以约束．实际上控制着农村信用社具体的经
营活动，行政干预农村信用社的经营自主权。
2．金融风险处置责任催生省级联社的隐性金
融监管职能
改革后．省级政府为了及时掌握辖内农村信用
社的金融风险状况，以便有效处置金融风险。
减轻
所承担的处置责任，在现行体制下，必须会加强与
中国银监会省级银监局的沟通．但协调难度大．获
取农村信用社金融风险信息的成本高、时效性差。
因为具体履行农村信用社金融监管职能的是省级
银监局，它是中国银监会的派出机构，直接对中国
银监会负责，仅有配合省级政府处置农村信用社金
融风险的责任。
同时，省级联社是省级政府管理辖
内农村信用社的平台，获取辖内农村信用社金融风
险信息的工作，具体是由省级联社与省级银监局沟
通的。
而省级联社是地方性金融机构。
又是省级银
监局的监管对象．这些因素的共同作用。
无形中加
大了省级联社与省级银监局的协调难度。
获取农村
信用社金融风险信息的成本将会更高，时效性会更
差。
即使省级银监局积极配合．及时高效地向省级
政府、省级联社提供辖内农村信用社的金融风险信
息，但如文前分析所指出的。
省级银监局因缺失监
管动力，导致监管效率低下，提供的农村信用社金
融风险信息的真实准确程度也是比较差的．省级政
府、省级联社以此金融风险信息处置金融风险，也
可能错失处置的最佳时机，或采取的处置措施不得
当，而加大处置成本。
省级联社作为省级政府管理辖内农村信用社
的平台，有责任、有义务帮助省级政府尽可能降低
农村信用社金融风险的处置责任和成本。
因此，在
存在文前所分析问题的情况下．省级联社必然会主
动加强对农村信用社金融风险的动态监测，而且也
会得到省级政府的默许．从而在很大程度上催生了
对辖内农村信用社的金融监管职能。
相对于银监会
省级银监局所履行的法定金融监管职能而言．省级
联社对农村信用社的金融监管并未获得法律认可．__因而是隐性的。
因此，省级联社成为除省级银监局
之外的，事实上对农村信用社实施金融监管的主
体。
这必然导致对农村信用社的重复监管，在加大
农村信用社接受监管成本的同时，也造成了监管资
源的浪费
（四）三种职能归并到省级联社，管理体制向改
革前复归
综合以上分析，管理体制改革后，省级联社实际
上同时履行着对农村信用社的行政管理职能、金融
监管职能、行业管理职能，成为农村信用社真正的管
理主体。
农村信用社管理体制的这种现状，从权责
对称的角度分析，有其合理性。
因为中央政府作为
农村信用社管理主体时，曾经拥有的对农村信用社
的权力、职能，省级政府成为农村信用社管理主体
后．也应当全部拥有。
但改革所带来的问题也是十分明显的，由省级
联社同时履行三种职能．将会造成履职主体问的制
衡机制缺失，而且也易于导致履职目标的顾此失彼，
难以实现不同职能的履职目标．产生履职效率低下．
管理体制向改革前复归问题．其差异仅在于，管理体
制改革前，农村信用社的管理主体是中央政府（由中
国银监会代表）；而改革后的管理主体是省级联社，
改革前的管理体制的弊端又重新显现出来，省级联
社履职中的行政管理色彩十分浓厚就是鲜明表现。
三、深化改革的方向
改革后，农村信用社将成为服务农民、农业和农
村经济发展的社区性地方金融机构。
将农村信用社
的管理交由省级政府负责，使管理主体贴近了农村
信用社，有利于省级政府结合农村信用社的实际，统
筹辖内各种资源，实现农村信用社和地方经济共同
发展的双赢格局。
农村信用社管理体制改革正是顺
应了这一改革发展趋势。
因此，进一步深化农村信
用社管理体制改革。
应在巩固这一改革成果的基础
上，重点解决省级联社成为农村信用社真正的管理
主体所产生的管理体制复归，原有弊端重现，以及
省级政府承担的农村信用社金融风险处置责任的
虚拟化问题。
深化改革的方向是，将省级联社承担
的三种职能逐一拆分，由不同的主体履行，以形成制
衡机制．同时建立以省级政府为出资主体的农村信
用社金融风险处置基金，强化对省级政府的责任约
束，督促不同主体履行好各自职能嘲（穆争社
2011）。
（一）成立省级金融监管机构承接中国银监会对
农村信用社的金融监管职能
综合文前分析，目前，应按照权责对称原则，将
中国银监会省级银监局承担的农村信用社金融监
管职能移交省级政府。
具体可考虑，将省级银监局
中履行对农村信用社金融监管职能的部门和人员
分离出来，成立省级金融监管机构，直接归省级政
府领导，履行对辖内农村信用社的金融监管职能；
同时．中国银监会中的农村信用社金融监管部门也
要转变职能，主要负责对新设立的省级金融监管机
构提供业务咨询与指导。
预计可以取得以下成效：
一是省级政府获得了
对农村信用社的全面管理权，真正体现了将农村信
用社的管理交由省级政府负责的改革意图。
省级政
府在获得对农村信用社的依法管理职能和行业管
理职能的基础上．合理合法的获得了对农村信用社
的金融监管职能，解决了权责配置错位问题，实现
了责权对称。
二是有效防范省级政府的道德风险行
为。
如此改革后，如果农村信用社发生金融风险，省
级政府就无法再以省级银监局未及时准确地向其
通报农村信用社金融风险信息，延误金融风险处置
时机为理由，向中央政府转嫁金融风险处置责任。
同时．这样也更有利于促使省级政府加强对农村信
用社的全面管理，提高风险管理水平。
三是有利于
解决重复监管问题。
省级政府获得对农村信用社金
融监管职能后．省级联社所承担的对农村信用社的
隐性监管职能也就失去了存在的必要性。
这既有利
于降低农村信用社接受双重监管所导致的高成本，
也节约了监管资源。
（二）将行政管理转变为依法管理。
由省级金融
办承接
在社会主义市场经济体制条件下，政府应按照
政企分开的原则，依法实施对农村信用社管理。
因
此．应将文前分析的对农村信用社的行政管理转变
为依法管理，包括省级政府对省级联社的行政管
理、省级联社对农村信用社的行政管理。
同时，考虑
到依法管理职能和行业管理职能的履职方法、方
式、途径、目标存在重大差异，不宜由省级联社同时
承担，从目前现状看，省级联社的依法管理职能由
省级金融办承接较为合理。
可预计取得以下成效：
一是有利于农村信用社
成长为真正的现代金融企业。
由省级金融办对农村
信用社实施依法管理，有利于尊重农村信用社独立
的法人地位和经营自主权，促进其成长为自主经营、
自负盈亏的现代金融企业。
二是有利于保持农村信
用社县（市）法人地位的总体稳定，增强其农村金融
服务功能。
在省级联社履行对辖内农村信用社行政
管理职能的情况下，农村信用社独立的法人地位实
质上已不存在，成为省级联社的分支机构，事实上已
形成了全省（区、市）统一法人。
将行政管理转变为
依法管理，由于依法管理是宏观的、间接的管理，有
利于维护农村信用社的独立法人地位，有利于保持
农村信用社县（市）法人地位的总体稳定。
同时，与
全省（区、市）统一法人体制相比，具有独立法人地位
的县（市）农村信用社的规模小，决策链条短，能够发
挥其贴近“三农”的优势，利用网点广泛分布农村的
比较优势，更好地开展农村金融服务。
三是有利于
提高履职效率。
文前分析表明，由省级联社同时履
行依法管理职能和行业管理职能，将易于导致履职
冲突，无论偏向其中的某一种职能，都将不利于实现
另一种职能目标。
由省级联社和省级金融办分别履
行行业管理职能和依法管理职能，通过他们之间的
沟通协调，有利于解决两种职能的目标冲突，有利于
满足农村信用社对两种履职行为的需求，促进农村
信用社的改革发展。
（三）省级联社专职履行行业管理职能．提供公
共服务，
改革后，省级联社将逐渐回归其本职职能——
行业管理职能，指导、督促农村信用社完善内控制
度和经营机制，满足农村信用社改革发展的公共服
务需求。
同时，也只有通过向辖内农村信用社提供
优质高效的公共服务．增加服务性收费收入。
省级
联社才能更好地实现自身发展。
（四）设立农村信用社金融风险处置基金
在省级政府获得对农村信用社的全面管理权
后，需要通过强化对其的责任约束，形成制衡机制，
以督促其良好履职。
以省级政府为出资主体建立农
村信用社金融风险处置基金，就是强化省级政府所
承担的农村信用社金融风险处置责任的有效措施．
就是强化省级政府良好履行对农村信用社管理职
责的重要手段。
农村信用社金融风险处置基金规模
可根据辖内农村信用社的金融风险状况，以风险加
权资产为基础确定，并从以下两个方面获得资金。
一是由中央财政直接从对省级政府转移支付资金
和税收返还资金增量中按照一定比例扣划，可在充
分考虑省级政府财政承受能力的前提下，按年确定
扣划资金规模。
二是按照农村信用社一般风险准备
金的一定比例确定扣划资金数量。
为了强化正向激
励，可按照农村信用社监管评级结果，实行差别化
的资金扣划比例。
省级政府和农村信用社所承担的
金融风险处置基金可按照一定比例划分，出资主体
应是省级政府。
主要原因：
一是省级政府是农村信
用社的管理主体，农村信用社一旦发生金融风险易
于导致当地经济社会不稳定，引发公共危害，而处
置公共危害是省级政府的重要职责，
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