投资审计常见问题及处理处罚依据.docx
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投资审计常见问题及处理处罚依据
投资审计常见问题及处理处罚依据
一、建设项目超计划、超标准、超规模
定性依据
1.国家计委印发《关于控制建设工程造价的若干规定》（计标〔1983〕30号）
一、建设项目设计任务书（或可行性研究报告，下同）投资估算应对总造价起控制作用。
1．建设项目设计任务书的投资估算是项目决策的重要依据之一，设计任务书一经批准，其投资估算应作为工程造价的最高限额，不得任意突破。
2.国家计委 中国人民建设银行 《关于改进工程建设概预算工作的若干规定》（计标〔1983〕1038号）
十一、各有关部门和有关单位都应认真执行批准的总概算，不得任意突破。
如单位工程或单项工程必须增加投资时，首先用其他工程多余的投资调剂解决。
调剂有困难时，经建设单位的上级主管部门或其授权单位批准，可动用总概算的预备费解决。
如必须突破总概算时，其超出部分经设计单位同意并修改后，由主管单位报原初步设计批准机关审核，按十三条规定的批准权限报经批准。
3.国家计委《关于核定在建基本建设大中型项目概算等问题的通知》（计建设〔1996〕1154号）
五、项目的建设规模、建设内容和设计标准要严格控制在国家批准的可行性研究报告（或设计任务书）和初步设计的范围内，不得自行提高标准。
处理处罚依据
1.《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令[2005]第427号）
第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。
对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
（三）违反规定超概算投资；
（五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。
《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《国家重点建设项目管理办法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定处理、处罚。
2.审计署、国家计委、财政部、国家经贸委、建设部、国家工商行政管理局关于印发《建设项目审计处理暂行规定》的通知（审投发〔1996〕105号）
第六条 建设项目不突破概算总投资的单项工程间投资调剂，应督促建设单位向原审批部门申报批准。
批准设计外的在建工程，应要求其暂停、缓建，并报原审批部门审批；原审批部门不予批准的计划外工程，由建设单位筹措符合规定资金予以归垫，并处以投资额5%以下罚款，由建设单位以自有资金支付。
建设单位擅自扩大建设规划、提高建筑装修及设备购置标准的投资，视同计划外工程投资处理。
第八条 建设单位违反有关批准文件规定，以合同形式要求设计单位扩大规模和提高标准而增加的概算投资，应由建设单位报原审批部门予以批准；否则，应停止建设，并对建设单位处以超投资部分5%以下的罚款，罚款由建设单位以自有资金支付。
设计单位未经批准，擅自扩大规模、提高标准或违反合同规定范围，进行设计而增加的概算投资，对设计单位处以该部分设计费50%以下罚款；情节严重的，建议有关部门降低其资质等级，直至依法吊销营业执照。
二、搞“三边工程”
定性依据
1.国务院办公厅《关于加强建设项目管理确保工程建设质量的通知》（国办发明电〔1998〕15号）
三、严禁建设项目边勘察、边设计、边施工。
2.《关于加强建设项目工程质量管理的通知》建设部建城（1998）215号文
（一）严格按基本建设程序办事，建立健全施工许可制度，对于不具备规定条件的工程，不予颁发施工许可证。
对于违反规定擅自开工的要依法查处。
严格禁止“三边”工程。
3.《关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发〔1999〕16号）
（十四）工程建设要坚持先勘察、后设计、再施工的原则。
严禁搞边勘察、边设计、边施工的“三边”工程。
处理处罚依据
1.国务院办公厅《关于加强建设项目管理确保工程建设质量的通知》（国办发明电〔1998〕15号）
三、对"三边工程"要坚决取消立项，并追究主要负责人的责任；因此造成重大损失，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
三、概算外投资
定性依据
1.《基本建设设计工作管理暂行办法》（计设〔1983〕1477号）
第三十三条 总概算经批准后，各有关部门和有关单位，都应认真执行，维护概算的严肃性，不得任意突破。
处理处罚依据
1.《建设项目审计处理暂行规定》 （审投发〔1996〕105号）
第八条 建设单位违反有关批准文件规定，以合同形式要求设计单位扩大规模和提高标准而增加的概算投资，应由建设单位报原审批部门予以批准；否则，应停止建设，并对建设单位处以超投资部分5%以下的罚款，罚款由建设单位以自有资金支付。
设计单位未经批准，擅自扩大规模、提高标准或违反合同规定范围，进行设计而增加的概算投资，对设计单位处以该部分设计费50%以下罚款；情节严重的，建议有关部门降低其资质等级，直至依法吊销营业执照。
2.《关于核定在建基本建设大中型项目概算等问题的通知》（计建设〔1996〕1154号）
七、在项目建设过程中，建设单位违反规定自行增加建设规模、内容和提高建设标准而引起的概算投资增加，在调整概算审核中一律不予承认。
审计机关对此要加强审计监督。
四、未经审批，擅自改变建设内容
定性依据
1.《关于加强基本建设管理的几项规定》（计计〔1978〕234号）
一、全国基本建设计划经中央批准下达后，各地区、各部门，要严格执行，不准搞计划外工程；不得擅自扩大建设规模，任意变更大中型建设项目的主要工程内容和工程效益。
如因特殊任务或情况变化，需要增加投资、增减大中型项目，调整大中型项目的主要工程内容时，要报国家计委审批。
2.《关于核定在建基本建设大中型项目概算等问题的通知》（计建设〔1996〕1154号）
五、项目的建设规模、建设内容和设计标准要严格控制在国家批准的可行性研究报告（或设计任务书）和初步设计的范围内，不得自行提高标准。
七、在项目建设过程中，建设单位违反规定自行增加建设规模、内容和提高建设标准而引起的概算投资增加，在调整概算审核中一律不予承认。
审计机关对此要加强审计监督。
3.《建设项目审计处理暂行规定》 （审投发〔1996〕105号）
第六条 建设项目不突破概算总投资的单项工程间投资调剂，应督促建设单位向原审批部门申报批准。
处理处罚依据
1.《关于核定在建基本建设大中型项目概算等问题的通知》（计建设〔1996〕1154号）
七、在项目建设过程中，建设单位违反规定自行增加建设规模、内容和提高建设标准而引起的概算投资增加，在调整概算审核中一律不予承认。
审计机关对此要加强审计监督。
2.《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）
第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。
对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
（五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。
五、未按规定报建
定性依据
1.《工程建设项目报建管理办法》（建建字[1994]482号）
第二条凡在我国境内投资兴建的工程建设项目，都必须实行报建制度，接受当地建设行政主管部门或其授权机构的监督管理。
第三条工程建设项目由建设单位或其代理机构在工程项目可行性研究报告或其他立项文件批准后，须向当地建设行政主管部门或其授权机构进行报建，交验工程项目立项的批准文件。
处理处罚依据
1.《建设部、监察部关于在工程建设中深入开展反对腐败和反对不正当竞争的通知》
一、加强市场管理，建立工程报建制度。
这项制度是政府部门掌握工程建设情况，加强宏观调控的必要手段，是建筑市场管理的龙头。
各地建设主管部门要建立严格的工程报建制度，加强监督检查，保证所有工程在批准项目立项后、进入市场之前办理登记报建。
不履行报建手续的工程，不准招标发包，不准开工建设。
六、未按规定审领施工许可证
定性依据
1.《中华人民共和国建筑法》
第七条建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。
2.《建设部关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的意见》（建建〔2001〕94号）
二、3、严格执行施工许可和工程竣工验收备案制度，切实把好工程的开工和交付使用两道关口。
除按照国务院规定的权限和程序应批准开工报告的工程外，所有工程都必须依法实行施工许可管理。
3.《建筑工程施工许可管理办法》（建设部令第71号）
第二条在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工许可证。
4.《河南省建筑市场管理条例》
第二十四条建设工程实行施工许可证制度.建设单位必须在工程施工前，向建设行政主管部门申请领取建设工程施工许可证。
未领取施工许可证的，不得施工。
处理处罚依据
1.《中华人民共和国建筑法》
第六十四条违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。
2.《建筑工程施工许可管理办法》（建设部令第71号）
第十条对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令改正，对于不符合开工条件的责令停止施工，并对建设单位和施工单位分别处以罚款。
第十三条本办法中的罚款，法律法规有幅度规定的从其规定，无幅度规定的为5000元以上30000元以下。
3.《建设工程质量管理条例》
第五十七条 违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。
4.《河南省建筑市场管理条例》
第四十八条违反本条例规定，有下列行为之一的，由县（市）以上建设行政主管部门视情节轻重责令限期改正、降低资质等级或吊销资质证书，并可处五千元以上，三万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（五）未办理施工许可证，擅自开工的；
七、未按规定的程序及要求进行招标
1.《中华人民共和国招标投标法》
第三条在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理（我省30万元）以及与工程建设有关的重要设备、材料等（我省100万元）的采购，必须进行招标：
（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（而且必须公开招标！
）
（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。
法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。
第四条任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。
2.《河南省人民政府关于进一步规范招标投标活动的意见》豫政〔2009〕48号
二、大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目,全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目,使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目等三类项目必须依法进行招投标。
处理处罚依据
1.《中华人民共和国招标投标法》
第四十九条违反本法规定，必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，责令限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
八、违规承包工程
定性依据
1.《中华人民共和国建筑法》
第二十六条承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。
禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。
禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。
处理处罚依据
1.《中华人民共和国建筑法》
第六十五条发包单位将工程发包给不具有相应资质条件的承包单位的，或者违反本法规定将建筑工程肢解发包的，责令改正，处以罚款。
超越本单位资质等级承揽工程的，责令停止违法行为，处以罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。
未取得资质证书承揽工程的，予以取缔，并处罚款；有违法所得的，予以没收。
以欺骗手段取得资质证书的，吊销资质证书，处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
九、违规分包转包工程
定性依据
1.《中华人民共和国建筑法》
第二十八条禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。
2.《中华人民共和国合同法》
第二百七十二条发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。
发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程肢解成若干部分发包给几个承包人。
总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。
第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。
承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。
禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。
禁止分包单位将其承包的工程再分包。
建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。
3.《中华人民共和国招标投标法》
第四十八条中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目。
中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。
中标人按照合同约定或者经招标人同意，可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。
接受分包的人应当具备相应的资格条件，并不得再次分包
4.《建设部关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的意见》（建建（2001）94号）
四、完善制度，强化监督，综合治理转包、违法分包等问题1、勘察、设计、施工单位一律不得转包或者违法分包所承揽的工程，监理单位一律不得转让监理业务。
处理处罚依据
1.《中华人民共和国建筑法》
第六十七条承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
承包单位有前款规定的违法行为的，对因转包工程或者违法分包的工程不符合规定的质量标准造成的损失，与接受转包或者分包的单位承担连带赔偿责任。
2.《中华人民共和国招标投标法》
第五十八条中标人将中标项目转让给他人的，将中标项目肢解后分别转让给他人的，违反本法规定将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，或者分包人再次分包的，转让、分包无效，处转让、分包项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；可以责令停业整顿；情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。
十、违规接受挂靠
定性依据
1.《中华人民共和国建筑法》
第二十六条承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。
禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。
禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。
2.《1999年整顿和规范建设市场的意见》（建建〔1999〕53号）
四、凡通过转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本单位名义承接工程任务的，均属挂靠承接工程任务，包括无资质证书的单位、个人或低资质等级的单位，通过种种途径和方式，利用有资质证书或高资质等级的单位名义承接工程任务。
其判定条件是：
（一）有无资产的产权联系，即其资产是否以股份等方式划转现单位，并经公证；
（二）有无统一的财务管理，不能以“承包”等名义搞变相的独立核算；（三）有无严格、规范的人事任免和调动、聘用手续。
凡具备上述条件之一的，定为挂靠行为。
处理处罚依据
1.《中华人民共和国建筑法》
第六十五条未取得资质证书承揽工程的，予以取缔，并处罚款；有违法所得的，予以没收。
第六十六条建筑施工企业转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本企业的名义承揽工程的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
对因该项承揽工程不符合规定的质量标准造成的损失，建筑施工企业与使用本企业名义的单位或者个人承担连带赔偿责任。
十一、肢解发包工程
定性依据
1.《中华人民共和国建筑法》
第二十四条 提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。
建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。
2.《中华人民共和国合同法》
第二百七十二条发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。
发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程肢解成若干部分发包给几个承包人。
处理处罚依据
1.《中华人民共和国建筑法》
第六十五条 发包单位将工程发包给不具有相应资质条件的承包单位的，或者违反本法规定将建筑工程肢解发包的，责令改正，处以罚款。
十二、违规带资承包工程
定性依据
1.《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（建市〔2006〕6号）
一、政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件；严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款，同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。
带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款（不含合同约定的质量保证金），由建筑业企业垫款施工。
2.建设部国家计委财政部《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》（
建设〔1996〕347号）
四、任何建设单位都不得以要求施工单位带资承包作为招标投标条件，更不得强行要求施工单位将此类内容写入工程承包合同。
五、施工单位不得以带资承包作为竞争手段承揽工程，也不得用拖欠建材和设备生产厂家货款的方法转嫁由此造成的资金缺口。
处理处罚依据
1.《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（建市〔2006〕6号）
三、对于使用带资承包方式建设的政府投资项目，一经发现，有关部门要按照有关法律法规对该建设单位进行查处并依法进行行政处罚；建设等部门应停止办理其报建手续，对该项目不予竣工验收备案；发展改革等有关部门对该单位新建项目给予制约；对于在工程建设过程中抽逃资金的，财政部门要立即停止该项目的资金拨付。
有关部门要建立健全建筑业企业不良信用档案制度，对于违反规定的企业，给予相应处罚。
对以带资承包方式承揽政府投资项目的施工总承包企业和以带资承包方式承揽专业分包工程、劳务工程的专业分包企业、劳务分包企业，一经发现，有关部门要按照有关法律法规对该企业依法进行查处。
2.建设部国家计委财政部《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》（
建设〔1996〕347号）
四、任何建设单位都不得以要求施工单位带资承包作为招标投标条件，更不得强行要求施工单位将此类内容写入工程承包合同。
违者取消其工程招标资格，并给予经济处罚。
对于在工程建设过程中出现的资金短缺，应由建设单位自行筹集解决，不得要求施工单位垫款施工。
建设单位不能按期结算工程款，且后续建设资金到位无望的，施工单位有权按合同中止施工，由此造成的损失均由建设单位按合同承担责任。
五、施工单位不得以带资承包作为竞争手段承揽工程，也不得用拖欠建材和设备生产厂家货款的方法转嫁由此造成的资金缺口。
违者要给予经济处罚，情节严重的，在一定时期内取消其工程投标资格。
今后由于施工单位带资承包而出现的工程款回收困难等问题，由其按合同自行承担有
关责任。
十三、配套资金不到位
定性依据
1.《关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》（财基字〔1999〕50号）
二、加强资金源头管理，确保建设资金及时、足额到位。
对所有财政性资金投资的建设项目，各级财政部门必须加大监督力度，督促落实配套资金，否则不得安排拨付财政资金；中央补助地方投资的建设项目，中央财政要加强对地方配套资金落实情况的监督，地方财政配套资金来源不能落实或明显超过地方财政承受能力的，要相应调减项目，压缩投资规模。
对已确定的建设项目，各有关部门要按照财政基本建设支出预算、项目建设程序和工程建设进度拨付资金，建设项目中配套资金到位的比例不能低于财政资金的到位比例。
2.《财政部关于加强国债专项资金财政财务管理与监督的通知》（财基字〔1998〕619号）
三、确保配套资金及时足额到位。
对有国债专项资金投资的项目，国务院各有关部门和地方财政厅（局）要切实加强资金来源管理，督促项目概算中其他来源的资金及时足额到位。
其他各种来源的资金特别是银行贷款和自筹资金的到位进度不得低于国债资金到位的比例。
处理处罚依据
1.《财政部关于加强国债专项资金财政财务管理与监督的通知》（财基字〔1998〕619号）
三、配套资金不落实或长期不能到位的，财政部门有权缓拨或停拨国债专项资金。
十四、挤占建设项目成本，虚列建设项目支出
定性依据
1.《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）
第十二条：
建设项目在建设期间的存款利息收入计入待摊投资，冲减工程成本。
第十三条：
经营性项目在建设期间的财政贴息资金，作冲减工程成本处理。
第十四条：
建设项目在编制竣工财务决算前要认真清理结余资金。
应变价处理的库存设备、材料以及应处理的自用固定资产要公开变价处理，应收,应付款项要及时清理，清理出来的结余资金按下列情况财务处理：
经营性项目的结余资金，相应转入生产经营企业的有关资产。
非经营性项目的结余资金，首先用于归还项目贷款。
如有结余，30%作为建设单位留成收入，主要用于项目配套设施建设、职工奖励和工程质量奖，70%按投资来源比例归还投资方。
第十五条：
项目建设单位应当将应交财政的竣工结余资金在竣工财务决算批复后30日内上交财政。
第十六条：
建设成本包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其他投资支出。
第十七条：
建筑安装工程投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本，其中不包括被安装设备本身的价值以及按照合同规定支付给施工企业的预付备料款和预付工程款。
第十八条：
设备投资支出是指建设单位按照项目概算内容发生的各种设备的实际成本，包括需要安装设备、不需要安装设备、和为生产准备的不够固定资产标准的工具、器具的实际成本。
需要安装设备是指必须将其整体或几个部位装配起来，安装在基础上或建筑物支架上才能使用的设备；不需要安装设备是指不必固定在一定位置或支架上就可以使用的设备。
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