公共事业管理学(教案).doc
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第一章 绪论
教学目的与要求：
该部分担负着全书的总论和导言的任务，在公共事业管理专业课程中占有特殊的地位。
因此，该部分最根本的目的是说明“什么是公共事业管理”与“什么是公共事业管理学”。
与此相应，该部分的基本要求是：
使大学生了解什么是公共事业管理；它与公共管理、行政管理、企业管理相比有什么特点；学习公共事业管理学有什么意义等等。
教学重点与难点：
根据本章的内容与要求，教学重点可以确立为：
什么是公共事业管理，以及什么是公共事业管理学；教学难点是：
公共事务、准公共事务、公共物品、私人物品等一系列概念。
教学方法与手段：
主要采取讲授法。
在讲授过程中，运用理论联系实际、比较分析，同时借助多媒体课件。
学时分配：
6学时
教学内容：
第一节公共事业管理的对象
一、公共事业
公共事业源远流长，许多作为其前身的古老行业，如教育、医疗卫生、都有悠久的历史，在现代社会，在市场经济条件下，公共事业不断发展，已成为一个涉及众多人类活动领域的、规模巨大、内容复杂的社会公共空间，对社会经济、政治整体运行和公众日常生活起着非常重要的作用。
1.什么是事业？
“事业”是一个人们耳熟能详、经常使用的概念。
日常语言中“事业”一词指人们从事的有意义、有价值的活动，是人们追求的目标。
在公共领域则有两个意思：
一是指计划经济体制下与企业相对的，由国家经办的事业单位或事业体制；二是指市场经济体制下的社会公共事业。
究竟所指何意，要看具体语境。
此时，“事业”便成了事业单位或公共事业的简称。
所谓事业单位，在计划经济体制下，特指由国家机关领导，以为国民经济、人民生活、社会管理提供有利条件为目的，从事非物质生产和劳务服务活动，没有生产收入，经费由国家开支，不实行经济核算，使用事业编制的部门和单位。
事业单位数量很多，总体规模庞大，结构复杂，主要分布在教育、科技、文化、卫生、体育等领域，与党政机关、企业单位并列为单位制社会组织的三大基本类型。
现代公共事业的领域比较大，除传统事业领域外，还包括公共工程、基础设施、社会保障、城市公共事业等。
需要注意的是，在我国政府文件中，很少使用公共事业一词，而比较多的使用社会事业概念。
此所谓社会事业就是公共事业。
在我国，按照社会分类管理原则，我国的社会组织大体可以分为机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位五大类型（P9）。
依此分类，公共事业组织这个概念在我国应当包括事业单位、社会团体（不包括民主党派等政治组织）和民办非企业单位。
社会团体与民办非企业单位又合称民间组织，所以，我国的社会公共事业组织主要包括事业单位和民间组织。
2.公共事业单位有哪些？
首先是事业单位，如教育、科技、文化、卫生等组织。
其次是社会团体，如慈善机构、各种专业协会、商会、学会、宗教组织等。
再次是民办非企业单位。
如民办学校、养老院等等。
（可参考P9－P14）
这些部门既不同于一般政府行政部门，也不同于一般企业部门。
国际上一般把这些部门称为“第三部门”。
意即介于政府与私营企业之间，它所从事的是政府和私营企业之间“不愿做，做不好，或不常做”的事，但这些事情是公益性的，且受众广。
如教育、卫生、科技、文化、环保、社区服务、专业协会等。
这些部门一般称为“公共事业部门”或“公共事业组织”。
需要强调的是，这些部门也像政府、企业一样，同样需要管理。
如教育如何管理？
卫生如何管理？
体育如何管理？
等等。
随着社会的发展，人们对这些事业组织提供的服务或产品从数量到质量要求越来越高，进而推动这些公共事业组织必须通过有效改革，进一步完善管理，从而加速我国公共事业的发展，更好地满足公众对公益性服务的需求。
二、什么是管理？
什么是公共事业管理？
（一）管理概说
通过对《管理学》课程的学习，我们知道管理实践活动与人类的历史一样悠久，可以追溯到几千年以前。
在现实中，通过观察也可以看到，管理是日常工作中司空见惯的事情，只要有人、有财、有物，就有管理，可以说管理无所不在。
人类之所以要管理，就是为了提高效率，达到某种预期的目的。
这也是人作为高级智慧动物与一般动物的根本区别所在。
正是这样，所以一般意义上的管理：
“管理就是使人把事做好”。
具体来讲：
“是指在特定环境下，通过对组织所拥有的资源进行有效地计划、组织、领导、控制，以便实现既定组织目标的过程。
”管理作为一种过程和活动，离不开五个基本要素。
1.管理主体，回答由谁管的问题。
2.管理客体，回答管什么的问题。
3.管理目的，回答为何而管的问题。
4.管理环境，回答在什么情况下管的问题。
5.管理方式，回答用什么方式、方法管的问题。
（二）公共事业管理
那么，在此基础上，如何对公共事业管理进行定义呢？
（参考P2）
所谓公共事业管理是指公共事业组织在一定的环境和条件下，动员和运用有效资源，采取计划、组织、领导和控制等方式对社会准公共事务进行协调，实现提高生活质量，保证社会利益目标的活动过程。
理解这个概念，需要把握“五个层次”和“一个难点”
1.“五个层次”，即公共事业管理的五大要素：
主体、客体、目的、职能、承担的责任和义务。
第一，公共事业管理的主体----公共事业组织。
区别：
行政管理的主体--政府组织
企业管理的主体--企业组织
第二，公共事业管理的客体----准公共事务，其受益对象--社会公众。
第三，公共事业管理的目的----提高生活质量，保证社会利益。
第四，公共事业管理的职能----对准公共事务进行调节控制，使其有序、有效、可控制，以满足社会公众的需要。
第五，公共事业管理承担的责任和义务----注重质量，又好又快地满足社会需求。
2.“一个难点”，即“准公共事务”（参P1）。
需要了解“公共事务、准公共事务、企业事务”
三、公共事务、准公共事务、企业事务
在管理上，“事务”即活动，公共事务即公共活动，准公共事务即准公共活动，企业事务即企业活动。
具体来讲，这些事务是什么样的活动呢？
与物品概念联系起来，它就是生产某种物品的活动。
而物品一般分为公共物品、私人物品和准公共物品。
1.“公共物品”：
指完全是为了满足社会共同需要的物品（P1）。
其特点：
利益不可分割，受众是社会全体成员，消费上具有完全的“非排他性”。
只要是公民，都有权消费。
像国防、法律、秩序、公共信息、以及农村地区的农田水利灌溉等基础设施等。
2.“准公共物品”，指部分是为了满足社会共同需要的物品（P1）。
其特点：
消费上具有部分的“非排他性”。
有些产品公民有权消费，有些产品公民没权消费，或有条件消费。
如公共交通、城市排水供水、电力供应、邮政通讯、教育、卫生、科技、环保等。
3.“私人物品”，指主要满足个人需要的物品（P1）。
其特点：
消费上具有完全的“排他性”。
与此相应，
4.“公共事务”---即生产公共物品的活动。
是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其产品具有完全的“非排他性”。
5.“准公共事务”---即生产准公共物品的活动。
是指涉及部分社会公众的生活质量和共同利益的一系列活动，其产品具有部分的“非排他性”。
6.“企业事务”---是生产私人产品的活动。
是指涉及企业职工的生活质量和利益的一系列活动，其产品具有完全的“排他性”。
四、公共事业管理与其它管理的联系与区别
联系：
都是组织，都需要管理，且有许多相似之处。
但由于是不同的职能部门，也存在许多区别。
1.公共事业管理与企业管理的区别（企业是经济组织，公共事业部门是服务组织或公益组织）
第一，目的不同。
前者目的是公益性的，重在提高人们的生活质量，只给人们提供部门盈利性产品。
后者目的是盈利性，重在赚钱盈利，不一定能够提高人们的生活质量。
第二，运行轨道不同。
前者严格在法律规定的范围内运行，后者虽然也要遵循法律，但主要是在利益轨道上运行。
第三，物质资源来源不同。
前者部分来自于收入，部分来自政府补助；后者来自投资回报或利润。
第四，绩效评估不同。
前者重服务质量，如行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、准公共产品的数量及其消耗程度、社会整体文明水准的提高等等。
后者重利润多少。
如销售额、净收益率、市场占有率等等。
2.公共事业管理与行政管理的区别
第一，管理的主体不同。
前者是公共事业组织，后者是政府机关。
第二，管理的方式不同。
前者重尊重、平等、协商、讨论、沟通、理解，后者由于是严格的领导与被领导的关系，重命令与服从。
第三，管理的直接性和间接性不同。
前者是直接管理，后者通过政策、法律、决策等环节进行间接管理。
第四，管理的独立性和非独立性不同。
前者具有独立性，而后者不具有独立性。
第五，从阶级性来看。
前者虽然具有一定的阶级性，但更多地依据社会管理发展的客观要求。
后者主要体现统治阶级的需要。
3.公共事业管理与公共管理的区别
社会分为：
公共领域和非公共领域。
公共领域代表社会公共利益，其组织形式有政府和非政府公共组织。
非公共领域主要有企业。
公共管理--主要是指以政府和非政府的公共组织为依托，为促进社会整体的协调发展和有效实现公共利益，采取各种方式对涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。
公共管理与公共事业管理的主要区别如下：
第一，管理的范围不同。
公共管理一部分是由国家承担的，一部分是由公共事业管理组织承担的。
因此公共管理的范围大，而公共事业管理的范围小，它仅仅是指由社会公共事业组织承担的社会管理。
它们之间也是包含与被包含的关系。
第二，管理的主客体不同。
公共管理的主体是政府，客体是公共事务，其受益对象是社会全体公众，管理的方式具有强制性。
公共事业管理的主体是公共事业组织，是非政府机构，客体是准公共事务，它的服务性带有一定限度的有偿性，因此，不具有强烈的强制性。
受益对象既可以是全体社会成员，也可以是社会部分成员；换言之，社会成员既可以接受服务，也可以拒绝服务，具有很大的自主性。
第三，管理教育的重点不同。
由于公共管理是国家对社会的管理，而公共事业管理是社会公共事业组织对社会的管理，因此，公共管理教育的重点是对在职公务员的培训，用来提高管理社会的水平；而公共事业管理教育的重点在于对社会公共事业组织人员的教育与培训。
第四，学科层次不同。
公共管理是隶属于管理学的一门二级学科，而公共事业管理应是这个学科一个专业，也有人说是三级学科。
在教育对象上，公共管理主要是教育和培训公务员，同时兼顾事业单位的人才培养。
在教育层次上，目前在一些大学都已设有硕士学位。
第二节公共事业管理学
一、公共事业管理学的定义
是研究公共事业管理现象及其发展规律的科学。
具体地说，是对于公共事业管理者在一定的环境和条件下，为了实现特定的目的，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等活动的研究。
二、公共事业管理学的学科特点
1.跨学科与专门化的统一
2.学术性与应用性的统一
3.实证性与规范性的统一
4.公共性与管理性的统一。
阅读书目：
1.娄成武，李坚：
《公共事业管理概论》，中国人民大学出版社2006年版。
2.周三多，陈传明，鲁明泓：
《管理学---原理与方法》，复旦大学出版社2003年版。
3.夏书章：
《行政管理学》，高等教育出版社2008年版。
思考题：
1.概念：
公共物品私人物品准公共物品
公共事务企业事务准公共事务
公共管理公共事业管理公共事业管理学
2.公共事业管理与行政管理、企业管理、公共管理的主要区别是什么？
3.公共事业管理学的学科特点有哪些？
4.学习公共事业管理学有什么意义？
第二章公共事业管理主体
教学目的与要求：
通过本章学习，使学生了解公共事业管理主体---公共事业组织的特征、公共事业组织的职能优势和局限性。
教学重点与难点：
重点：
公共事业组织的职能优势与局限性。
难点：
市场失灵、政府失灵、志愿失灵。
教学方法与手段：
讲述与讲解相结合，理论与实际相结合，分析比较法，辅之以多媒体课件。
学时分配：
6学时
教学内容：
第一节公共事业组织的概念与特征
一、公共事业组织的含义
公共事业，是指主要由社会公共组织提供，为所有社会成员或绝大多数社会成员服务，以满足社会公共需要，构成人们共同生产生活条件的社会事务。
组织是特定的群体为了共同的目标，按照特定的原则通过组织设计，使得相关资源有机组合，并以特定的结构运行的结合体。
因此，作为组织，一般离不开目标、原则、结构及功能。
人们可以根据不同的标准，对组织进行不同的分类。
根据组织目标进行划分，人们可以把组织划分为公共组织和非公共组织。
1．公共组织和非公共组织
（1）公共组织：
凡是以实现公共利益为目标，其运行遵循着公共生活的制度和规则，承担社会公共事务的组织，就是公共组织。
公共组织包括政府组织和非政府公共组织（即公共事业组织）。
政府组织拥有公共权利，负责决策；非政府公共组织是经过政府授权，提供公共服
（2）非公共组织：
不以公共利益为目标，如企业，盈利是其主要目标，其运行遵循着市场的规则和规律。
2．公共事业组织的概念（P9）
公共事业组织是依照一定的规则（或有关政策、法规，或有关法律），以独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供各种服务的组织。
3．公共事业组织所包括的部门：
在我国，按照社会分类管理原则，我国的社会组织大体可以分为机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位五大类型（P9）。
依此分类，公共事业组织这个概念在我国应当包括事业单位、社会团体（不包括民主党派等政治组织）和民办非企业单位。
社会团体与民办非企业单位又合称民间组织，所以，我国的社会公共事业组织主要包括事业单位和民间组织。
（1）事业单位：
事业单位的定义在不同时期有不同的概括和表述，通常这些定义都是围绕事业单位的基本特性来确定的，即服务性和不以为社会积累资本和盈利为目。
根据1998年12月25日国务院颁发的《事业单位登记管理暂行规定条例》第2条规定，事业单位是指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
事业单位主要包括四个方面的内容：
第一，事业单位运行的目的是为了社会公益事业发展；第二，事业单位的构成方式由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办；第三，事业单位的行业范围涉及教、科、文、卫等诸多领域。
事业单位的特征：
就其功能特征来看，主要是公益性、服务性、知识密集性
（2）社会团体：
社会团体是指我国公民行使结社权利自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
包括各类学会、协会、研究会、促进会、联谊会、联合会、基金会、商会等称谓的社会组织。
（3）民办非企业：
是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。
（定义P10）
如一些企业办的学校、医院、养老院等，个人办的学校、医院、养老院等，或（北京）私人博物馆。
公共事业组织，亦称非政府组织。
非政府组织，是指不行使国家公共权力，不以营利为目的，以增进社会公共利益为目标，为社会提供科技、教育、文化、卫生、社会保障等公共服务的公共组织。
中国非政府组织的现状及发展趋势：
改革开放以来，我国非政府组织迅速发展，初步形成了门类齐全、层次有序、覆盖广泛、作用明显的非政府组织体系。
截至2005年底，全国有事业单位130多万家，其他非政府组织32万个（民政部门统计为民间组织），比上年增长10.7%，其中：
社会团体17.1万个，民办非企业单位14.8万个，基金会975个。
其业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、社区、环保、公益、慈善、农村专业经济等社会生活的各个领域，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。
在我国政治、经济、文化、社会建设中发挥着不可或缺的积极作用，成为构建社会主义和谐社会的重要力量。
但也应当看到，我国非政府组织的发展状况，与我国现代化建设和社会进步的需求不相适应，
主要问题有：
对政府依赖程度高，有些组织名义上是非政府组织，如社会团体，但具有行政职能，实际上仍是政府机构；纯民间的非政府组织筹集资金困难，生存环境欠佳；非政府组织社会公信度低，尚未得到社会的普遍信任，社会成员自愿捐助的积极性不高等。
面对上述种种问题，除政府管理体制、制度的改革与完善外，非政府组织自身建设也必须不断加强，逐步理顺与政府的关系，真正成为非政府组织，通过优质公共服务，赢得社会的信任，得到社会成员的普遍资助、捐助，与政府组织形成良性互动关系，成为国家政治经济社会生活中不可缺少的一支重要力量。
4．“第三部门”：
“第三部门”与我国公共事业组织的概念比较接近。
它是由美国约翰—霍布金斯大学组织比较研究中心推荐，被称为“结构—运作”定义。
意思是，传统往往把社会组织一分为二，非公即私，非私即公，Levitt认为这种划分方法太刻板，忽略了一大批处于政府与私营企业之间的社会组织。
它们所从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。
Levitt把这类组织叫做“第三部门”。
公共事业组织部门（或第三部门）的特点（可参考P10）
组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性
二、公共事业组织的分类
1．国际上的分类
（1）联合国标准产业分类体系（简称ISIC）。
按照1948年开始采用的联合国标准产业分类体系（简称ISIC）划分，公共事业组织是该体系的一大类，其中又分成3小类、15分项。
如：
教育类（小学教育、中学教育、大学教育及其他）；
医疗与社会工作类（医疗保健、兽医、社会工作）；
其他社区和个人服务类（环境卫生、商会与专业组织、工会、娱乐机构、新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构等等。
）
（2）欧共体经济活动产业分类体系或简称NACE体系。
它把公共事业组织划分为5类、18项。
有教育类、研究开发类、医疗卫生类、其他公众服务类、休闲文化类等等。
（3）美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系，简称NIEE。
它把公共事业组织分为25类，每类又分为很多小项。
如：
教育、保健、精神保健、特殊病症保健、医学研究、犯罪与法律、就业、食品与营养、住房与收容、公共安全与灾难防御、休闲与运动、青少年辅导、社区服务、文化艺术、环境保护、与动物有关的组织、国际问题、民权与推促、社区改造、慈善事业、科学研究、社会科学研究、其他公益活动、宗教相关活动、互惠组织等等。
2.国内分类
（1）按照市场中介组织与非市场中介组织分类。
可分为市场中介组织与非市场中介组织。
市场中介组织是指在市场经济中发挥服务、沟通、公证、监督等作用的组织，如会计师、审计师、律师事务所、公证与仲裁机构、计量和质量检验认证机构、信息咨询机构、资产与资信评估机构、行业协会、商会等组织。
非市场中介组织是指在市场经济中发挥保障、管理、法律服务等作用的组织，包括社会保障机构、技术研究、开发和咨询机构、信息服务机构以及法律服务机构等。
（2）按照国民经济行业分类。
P13
（3）部分学者把公共事业组织分为三类：
事业类、企业类、公务类。
第一类事业类：
其一，他们的成立不是经过工商行政管理部门核准注册的，而是经政府机构编制管理部门审查批准的；其二，它们的活动经费是通过计划工作家财政拨款的，有全额拨款，也有差额拨款。
其三，它们的业务都是社会公益、福利、保障方面的。
第二类企业类：
与第一类情况正好相反。
第三类公务类：
其成立有些是政府管理部门审查批准的，有些是政府职能部门根据需要而设立的；经费是政府拨款。
业务主要是受政府指派，替政府职能部门行使一部分权力。
（4）经费来源看，分为：
自给自足型（如医院）、部分收费型（如高校）、无偿提供型（消防、天气预报、地震报警）
三、公共事业组织的特征及与“政府”、“企业”等其他组织的区别（P14-16）
（一）公共事业组织的特征（14个）
组织性、非政府性、服务性、沟通性、非营利性、独立性、公正性、自主性、使命感、多样性、专业性、灵活性、开创性、参与性。
（二）公共事业组织与其他组织的区别
1.与政府：
（四大区别）
（1）政府具有抽象的行政行为，而公共事业组织一般不具有抽象的行政行为。
（2）政府的具体行政行为不允许进行有偿服务，而公共事业组织承担具体行政行为是允许进行有偿服务的。
（3）政府在具体行政行为中如果发生争议，必须进行行政仲裁或行政诉讼；而公共事业组织在具体行政行为中如果发生争议，则要进行民事诉讼。
（4）政府部门是由财政全额拨款的，其工作人员享受公务员待遇。
而公共事业组织其工作人员不享受公务员待遇。
2.与企业：
（三大区别）
（1）目的不同：
企业主要追求的是经济效益或以盈利性为目的。
而公共事业组织则不以盈利性为目的。
（2）对所提供的服务或产品评介状况或标准不同。
如企业产品易于评介，而公共事业组织提供的服务或产品由于具有较强专业技术性，很难评价。
（3）收费情况不同。
企业产品的价格多由供求关系来确定，而公共事业单位的产品往往以成本耗费为基础。
第二节公共事业组织的作用----公共事业管理的主体
一、现代市场体制的职能优势和局限性（企业）
市场体制自形成以来，在社会资源配置方面发挥了很大作用，较大规模与程度上满足了人民群众的物质与文化需要，但同时，市场体制也有很大局限性，在竞争、公平、效益等方面有时难以发挥应有的积极作用，这也就是所谓的“市场失灵”。
1.市场体制的职能优势：
第一，传递效率。
主要依靠供求关系作用下的价格机制传递来自经济活动中生产、分配、交换、消费等领域的信息，沟通供给与需求，合理配置社会资源，满足社会需求。
第二，激发生产社会财富的创造力。
市场体制下可以通过分配机制使参与者的劳动得到适当的酬报，这对参与者是一种物质激励，有利于调动他的劳动积极性，而他在“主观为自己”的同时，客观上激发了生产社会财富的创造力。
第三，有效地组织社会经济活动。
在市场体制下，拥有不同资源的市场参与者或主体可以通过市场和契约关系进行合作，组成所需要的不同规模、不同性质的企业以及其他形式的市场组织，以集体协作的努力去致力于市场竞争活动。
2.局限性：
市场失灵（即市场体制的局限性，这种局限性不仅使得许多社会经济发展活动难以通过市场体制进行，而且在不少情况下还导致破坏性的社会后果，被称为市场失灵。
）主要表现在：
竞争不完全；不能实现社会公平；民间企业不能提供公共产品服务；难以实现可持续性要求；难以实现宏观经济的稳定。
解释：
（1）合约失灵（信息不对称）：
（2）物品外部性很强
一般来讲，信息不对称特征的物品和外部性很强的物品都属于准公共物品。
由于这部分产品消费者自身缺乏评价能力，同时又对社会影响很大（正面的，负面的都有），对它们的提供和管理不能由市场，应由公共事业组织或非政府部门进行管理。
二、现代国家体制的职能优势和局限性
国家与市场一样，其产生及发挥的影响也一度受到崇拜。
如二战后一些发达的国家在承认市场机制的基础性调节作用的前提下，承担了一些干预社会经济活动的职能，政府负责保障每一个公民的最低收入、住房、医疗保健、教育培训等。
而在各社会主义国家，由于实行的是计划经济，把市场经济排除在外，由政府全面管理和从事社会经济发展活动。
到了20世纪60年代以来，无论是发达国家，还是一些发展中国家，随着经济的增长，出现了很多问题，如贫富两极分化、贫困
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