肯定列表制度.docx

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肯定列表制度

食品中残留农业化学品肯定列表制度

　　“食品中残留农业化学品肯定列表制度”简称“”（PositiveListSystem）。

是指为加强食品（包括可食用）中农业（包括、和添加剂）管理而制定的一项新制度。

日本“肯定列表制度”涉及的农业化学品残留限量包括“沿用原限量标准而未重新制定暂定限量标准”、“暂定标准”、“禁用物质”、“”和“一律标准”五大类型。

其中，“沿用原限量标准而未重新制定暂定限量标准”涉及农业化学品63种，农产品、食品175种，残留限量标准2470条：

“暂定标准”涉及农业化学品734种、农产品食品264种，暂定限量标准51392条；“禁用物质”为15种：

“豁免物质”共68种；“一律标准”是对未涵盖在上述标准中的所有其他农业化学品制定一个统一限量标准：

，即食品中农业化学品最大残留限量不得超过毫克/公斤。

可见，日本现行的“肯定列表制度”对食品中农业化学品残留限量的要求更加全面、系统、严格。

　　一、日本“肯定列表制度”出台背景和主要内容

　　日本是和农产品大国，目前60%左右的农产品需要依赖进口。

近年来，由于日本进口农产品频繁出现农业化学品超标事件，同时日本国内也发现了违法使用未登记农药问题，消费者对食品安全产生了严重的信任危机。

与此同时，在“肯定列表制度”出台之前，日本只对目前世界上使用的700余种农业化学品中的350种农业化学品进行了登记或制定了限量标准．对于进口食品中可能含有的其余400多种农业化学品。

则无明确的监管措施，监管实际上处于失控状态，严重威胁日本食品安全。

在上述背景下，日本出台了“食品中残留农业化学品肯定列表制度”。

　　二、“肯定列表制度”对农产品的影响

　　日本“肯定列表制度”几乎对所有农业化学品在食品中的残留都做出了规定，设限数量之广、检测数目之多，限量标准之严格，可以说前所未有。

因此，“肯定列表制度”必然会或大或小地影响各国（地区）对日本农产品的出口。

2006年6月，由于日本实施“肯定列表制度”、提高蜂王浆技术指标，中国蜂王浆企业已开始遭遇退货，使蜂王浆成为最早遭受这一制度影响的中国商品。

　　日本是中国最大的农产品出口。

近年来，中国对日本的农产品出口额保持持续增长，对日出口农产品占中国农产品出口总额基本保持在30%左右，主要涉及肉类及制品、食用蔬菜、水果制品、水产品及谷物等五大类产品。

其中，制品、、、等45种商品，、罐头、等15种商品，、、等商品。

日本分别是中国第一、二、三大出口市场。

根据日方进口统计资料．中国干鲜香菇、木耳、保鲜、罐头、、保鲜、、烤鳗、等商品在日本进口中的比重均占90%以上；及、、、红小豆、、、、仁果、茶叶、冷冻、、、苹果汁、、、、冷冻等商品的进口份额均在50%以上。

　　由于中国出口日本的农产品规模大、品种多，并且大多数产品在日本进口市场中占有较高份额。

因此，“肯定列表制度”必然对中国输日的农产品产生深刻的影响。

　　1．“肯定列表制度”使对日农产品出口受阻

　　目前，中日农业化学品残留限量标准差异大。

中国农业化学品残留限量标准尚不健全，不但设限项目少而且限量要求低，与“肯定列表制度”有很大差距。

“肯定列表制度”对516种农药制定了具体的限量标准，而中国对其中的405种农药未制定任何限量标准，占总量的78%．涉及187种（类）农畜产品和32061条限量标准。

“肯定列表制度”对236种兽药和饲料添加剂制定了具体限量标准，中国对其中120种未制定任何限量标准，涉及畜禽及水产品45类，限制标准1824条。

中国农业化学品残留限量标准宽松。

对同一种产品，日本暂定限量标准严于中国现行限量标准的农业化学品74种（类）、247项，占总量的25%。

可见，“肯定列表制度”实施后。

在这样的标准体系下生产的农产品出口日本容易受阻。

　　据日本厚生劳动省公布的各口岸卫生检疫所资料统计显示：

2004年中国是出口日本农产品及食品被检验出不合格并被扣留批次最多的国家，全年统计477批次，占日本扣留总批次的43%。

日本厚生劳动省在2005年5月至9月期间参照“肯定列表制度”中的新标准对来自中国、美国和泰国等20个国家（地区）进行的农药残超标摸底检查也显示：

在违规的114件数中，中国占40件，违规比高达35%．其中17种农产品农残超标。

以大葱为例，对莠去津残留检查255件，违规1件，莠去津超标倍；对三唑磷（三落松）残留检查510件，违规2件，三唑磷（三落松）超标倍。

中国农产品在日本进口查验和“肯定列表制度”的摸底调查中违规比例较高。

因此，“肯定列表制度”实施后．中国农产品必然会成为日本卫生检疫部门的重点查防对象。

　　2．“肯定列表制度”将使出口成本增加，影响企业经济效益

　　日本“肯定列表制度”大幅度增加了农业化学品的限量数目、检测项目，全面提高了检测标准。

生产或出口农产品企业为达到进口标准，需要对农、兽药残留进行准确的检测和有效的监控，必然要增加科研和设备投入：

检测项目的骤增无疑会大幅增加企业的检测费用：

此外由于某些病虫害的特效药禁止喷洒，将可能导致产量下降，或者迫使企业去寻找更加昂贵的替代品，同样导致出口成本的大幅增加。

企业出口成本的大幅增加势必会使农产品的竞争更加激烈，可能会迫使某些粗放型企业和零散的、小规模企业彻底退出日本市场。

　　日本“肯定列表制度”大大提高了农产品出口企业的出口门槛，增加了企业经营风险。

极大地影响了企业的经济效益。

设限数目、检测项目的大幅增加使产品出口难度加大。

在“肯定列表制度”中，仅“暂定标准”涉及到的农业化学品、食品和限量标准，就分别是过去全部规定的倍、倍和倍。

每种农产品、食品涉及的残留限量标准平均为200项，有的甚至超过400项，检测项目预计将增加5倍以上。

例如，猪肉、大米的检测项目数将分别从原来的25、129个增加至428、579个。

数目骤增的设限检测项目，严格的限量标准．特别是被喻为“世界上最苛刻的农残比”的“一律标准”无疑会使出口产品农兽药残留超标风险加大，增加企业产品出口日本的难度。

检测项目增多势必会加长检验周期，而产品在口岸滞留时间越长越会增加不确定因素，很可能会使企业贻误商机。

特别是对出口时令生鲜品的企业来说．更是面临着更大的经营风险。

　　3．“肯定列表制度”将波及农产品上游企业

　　日本“肯定列表制度”不但会对对日出口农产品企业产生直接的、重大影响．而且也会波及到这些企业的上游企业、整个产业链。

甚至会影响到某些地区的经济发展。

影响这些相关人员的收入、就业和相关企业的经济效益、产业部门、局部地区的发展。

以禽肉产品为例。

如果禽肉产品出口日本受阻，不但会影响到屠宰加工厂商的利益。

而且还会向上影响到养殖场，饲料加工厂，乃至种植玉米、大豆等农民的收益。

严重的话甚至会产生大量失业人员，引发一系列社会问题，影响社会的安定发展。

中国山东、辽宁、浙江、福建和河北等农产品出口日本的主要出口地区，对日出口占其农产品出口总量的比例分别高达39%、49%、41%、49%和47%。

对日农产品出口受阻将严重影响这些地区的经济发展。

　　4．“肯定列表制度”将对中国部分农产品出口产生重大影响

　　根据商务部对外贸易司和中国食品土畜进出口商会联合公布的《对日出口农产品风险评估报告》”肉类制品、蔬菜、水果及制品、水产品、食用菌、茶叶、谷物受“肯定列表制度”影响最为严重。

其中，大葱、茶叶、鲜香菇、鳗鱼等产品在日本实施“肯定列表制度”后，有可能被列入首批重点检查清单，出口受阻风险最大。

花生（及制品）、蜂蜜、大米等产品出口受阻风险则次之。

　　以烤鳗为例，“肯定列表制度”的实施将会对中国烤鳗出口产生巨大影响。

日本是中国第一大烤鳗出口市场．中国鳗鱼在日本进口鳗鱼市场中也占据首位，同时，中国烤鳗业与日本存在激烈竞争关系。

从2002年开始，日本对中国烤鳗启动数起关于汞、磺胺类、恩诺沙星残留、孔雀石绿和硝基呋喃药物调查。

持续的技术壁垒使中国对日出口烤鳗大幅度下降。

鳗鱼养殖场面临的出口压力越来越大，部分烤鳗出口企业也长期处于停产状态。

2006年3月．日本厚生劳动省做出决定，“肯定列表制度”实施后，将立即对中国进口烤鳗实施硝基呋喃类药物代谢物命令检查。

2006年5月29日，“肯定列表制度”正式实施。

面对剧增的检测项目、苛刻的检测标准、复杂的检测程序、昂贵的检测费用以及飘忽不定的“一律标准”，尽管现在是出口烤鳗的黄金季节，中国绝大多数出口烤鳗企业却不敢贸然出口，而是选择停产，静观其变。

据悉，目前，中国广东的烤鳗厂已经全面停产。

　　三、政策建议及应对措施

　　中国是世界上最大的农业生产国，三农问题是中国全面建设小康社会所面临的最大难题，也是构建和谐社会所遇到的最大障碍。

而加快农产品出口则是促进中国农业发展、增加农民收入的一个重要途径。

日本是中国最大的农产品出口市场．“肯定列表制度”几乎涵盖了中国所有出口日本的农产品，影响到山东、辽宁、浙江、福建和河北等主要出口地区的5000多家企业的经济发展和农民增收。

因此，深入研究日本“肯定列表制度”，探讨有效的应对措施，把“肯定列表制度”对农产品出口的影响降到最低，对解决三农问题、全面建设小康社会具有一定的重要意义。

　　1．正确看待日本“肯定列表制度”

　　从贸易的角度看，日本“肯定列表制度”制定的限量标准多且严，企业对此需要付出高额的出口成本，从而导致其价格优势丧失，竞争力降低，经营风险加大，效益减少，甚至可能会迫使一些企业退出日本市场。

此外，“肯定列表制度”中的一些标准过于苛刻，是否建立在科学的基础上和经过风险评估，还有待商榷。

特别是“肯定列表制度”中的“一律标准”，其不确定性更是极大地增加了产品出口风险，很可能为贸易保护主义者所利用，成为潜在的贸易壁垒。

但从食品安全角度看，日本“肯定列表制度”的实施又有其合理之处。

将农业化学品危及食品安全的所有因素置于控制之下，保护国民人身健康，使其免受来自食品中农药残留的毒害，这一点无可厚非。

此外，从世贸组织成员就农药及残留管理措施提交世贸组织的通报逐年大幅上升这一点上看，表明各国对农药的使用和残留限量要求将日趋严格，日本“肯定列表制度”的实施无疑也是大势所趋。

因此从食品安全管理的角度，“肯定列表制度”的实施也有其积极的影响，将为我国提供了全新的管理理念和模式，既能够促使农产品生产环节标准化，又能够保证出口农产品和食品的安全。

　　2．各行业协会要深入研究“肯定列表制度”，充分发挥桥梁纽带作用

　　各行业协会应成立专门小组，组织专家、专业人员认真分析研究日本“肯定列表制度”内容，及时收集、分析与之相关的信息，明确哪些药不能用，哪些药可以用但要严格控制使用量，哪些药相对较安全等等，尽快形成本行业出口日本的重要农产品不同阶段的应对预案。

同时，行业协会要充分发挥桥梁作用，加强与企业的沟通并提供相应的技术支持，加强中日双方企业之间的信息交流，通过中日两国企业在种、养殖方面的交流，对日本允许使用的农药及残留等相关信息进行及时沟通，最大程度地减少风险，取得双赢。

　　3．倡导农产品出口企业实行“公司+基地+标准化”管理模式

　　农产品出口企业应联合或建立自己的种植、养殖基地，避免出口企业与生产流通监管脱节，使出口企业与基地成为一个相对稳定、质量共管、风险共担、利益共享的有机整体，从而对产品自始至终实行统一的标准化管理。

种植、养殖基地要科学、规范地使用农、兽药品．对检验检疫进行备案管理，建立农兽药残留追溯和控制体系，做到“源头可控制、过程可追溯、质量有保证”。

另外，企业也要随时关注、收集关于农兽药及残留量等相关信息并与日方进行及时沟通，尽可能地减少进口风险。

　　4．加快国内与国际农产品安全技术标准接轨工作

　　目前，中国农产品安全管理体系尚不健全，农业化学品残留标准无论是在残留设限数量和设限标准上与国际标准都一定的差距。

因此，应尽快出台与国际接轨的农药、兽药残留量检测国家标准。

完善国家农产品安全卫生制度。

让相关部门的管理和社会的监督有法可依，有规可循。

　　5．建立全国协调一致的农兽药监控体系，做好农兽药的管理工作

　　农产品的卫生安全关系到全民民生安全，异常重要。

建立健全有效的农兽药管理监控体系，对国家禁用的高毒、高残农兽药进行专项整治，普及安全使用农药、兽药。

饲料添加剂等知识，推广使用高效低残农药，兽药和无污染添加剂。

同时加大疏通社会监督渠道的力度，发动全社会来推动农产品安全卫生事业。

对于违法企业要加大打击力度，做到违法必究，同时积极鼓励绿色农业的发展。

　　6．提高中国农药、兽药的检测技术与设备水平。

　　日本“肯定列表制度”涉及到231种兽药和添加剂，而中国目前的检测方法仅能覆盖76种，其余155种中国目前尚未建立相应的检测方法。

因此，相关部门及实验室应该添置必要的检测设备，积极收集和研究新的药残检测方法。

提高检测能力，为农、兽药残留的监测、监控提供有力的技术支持。

对于价格昂贵的检测设备，国家要考虑给与一定的资金支持，避免给农业企业增加负担。

　　总之，“肯定列表制度”针对的是所有出口日本农产品的企业．所以各企业的起点应该是一样的。

只要中国农产品出口主要企业积极面对，提前做好各种应对措施，相信能把这个制度实施带来的影响降到最低。

日本“肯定列表制度”的基本情况

　　　什么是食品中农业化学品残留“肯定列表制度”？

　　“肯定列表制度”（Positivelistsystem）是日本为加强食品（包括可食用农产品，下同）中农业化学品（包括农药、兽药和饲料添加剂，下同）残留管理而制定的一项新制度。

该制度要求：

食品中农业化学品含量不得超过最大残留限量标准；对于未制订最大残留限量标准的农业化学品，其在食品中的含量不得超过“一律标准”，即毫克/公斤。

该制度将于2006年5月29日起执行。

　　日本为什么要在农业化学品残留管理中引入“肯定列表制度”？

　　日本大部分食品（60％左右）依赖进口。

目前，世界上通用的农业化学品大约有700余种，但日本制定了限量标准的农业化学品仅有300多种（主要是在日本注册登记的农业化学品），其余400多种尚无限量要求。

对于进口食品中可能含有的这部分农业化学品，日本尚无明确的监管措施，这给日本食品安全形成了严重威胁。

另一方面，日本近年来频频发现进口农产品中农业化学品残留超标问题，国内也出现了未登记农药的违法使用情况，这使得日本消费者陷入对食品安全性的极度不信任状态。

为了扭转这种局面，日本于2002年成立了直属于内阁的食品安全委员会，以加强和协调相关机构对食品安全的管理。

同时，农林水产省修改了农药取缔法，加强对未登记农药的取缔和处罚。

厚生劳动省于2003年修订了食品卫生法，并以该修订案为依据，开始在农业化学品残留管理引入“肯定列表制度”（PositveListSystem）。

　　日本实施“肯定列表制度”的法律依据是什么？

　　日本实施“肯定列表制度”的法律依据是《食品卫生法2003修订案》中第11条第三款:

“任何食品，只要含有‘农药取缔法’中规定的农药活性原料，或含有‘确保饲料安全及品质改善法律’中规定的饲料添加剂，或含有‘药事法’中规定的兽药（包括由活性成分发生化学变化而产生的物质，但不包括经日本厚生劳动省确定不会对人体健康造成负面影响的任何物质（豁免物质）），并且其含量超过了厚生劳动省在听取药事和食品安全委员会的意见后确定的不会对身体健康产生负面影响的水平（一律标准），就不得生产、进口、加工、使用、制备、销售或者为销售而存储，但食品中已建立最高残留限量标准的化学物质除外”。

　　该条款可以简要表述为:

对于已建立最高残留限量标准的化学物质，其在食品中的含量不得超过最高残留限量标准，对于未制定限量标准的农业化学品，其含量不得超过厚生劳动省确定的一律标准，但经厚生劳动省确定的豁免物质不受此限制。

　　“肯定列表制度”如何具体落实？

　　“肯定列表制度”提出了食品中农业化学品残留管理的总原则。

厚生劳动省根据该原则，采取了以下三项具体落实措施:

（1）确定“豁免物质”，即在常规条件下其在食品中的残留对人体健康无不良影响的农业化学品。

对于这部分物质，无任何残留限量要求；

（2）针对具体农业化学品和具体食品制定的“最大残留限量标准”。

　　（3）对在豁免清单之外且无最大残留限量标准的农业化学品，制定“一律标准”。

　　“肯定列表制度”与日本现行管理制度有何区别？

日本现行管理制度只禁止农业化学品含量超过最大残留限量标准的食品销售，对于未制定最大残留限量标准的农业化学品残留无明确要求。

“肯定列表制度”则覆盖了所有农业化学品和食品：

有“最大残留限量标准”的遵从“最大残留限量标准”，无“最大残留限量标准”的遵从毫克/公斤的“一律标准”。

因此，“肯定列表制度”比现行制度覆盖面广得多，要求也严得多。