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[财务管理]财务行政8（doc15页）
财务行政
第一节财务行政概述
在我国古代，很早就总结出了一些有价值的财务行政思想。
《礼记》中有“量入以为出”的思想，《荀子》有“善藏其余”的经济主张。
但真正把财务行政发展成一门科学，还是西方的行政学家，在西方最早研究财务行政学的是德国的官房学派，其后到斯泰因时才有了比较系统地阐述。
一、财务行政的涵义、特点、功能及运行原则
1、财务行政的涵义
财务行政是政府对国家财政收支分配活动的组织、实施和监督管理活动的总称。
它包括与财政活动有关的管理体制、管理制度、以及各项具体的管理方法和程序。
对财务行政还有一种狭义的理解，它表示国家行政机关为行使其职能，为行政费用进行合理的组织、调节、监督等管理活动。
这是一种预算计划指导下的资金运动的管理。
2、财务行政的特点
（1）政策性
（2）计划性
（3）广泛性
（4）复杂性
（5）人民性
3、财务行政的功能
（1）制定和实施各种财政财务收支计划
（2）建立健全各种财政财务管理制度
（3）加强财务检查监督
4、财务行政的原则
（1）贯彻执行国家法律法规和财务规章制度的原则
（2）服务积极原则
（3）量入为出、厉行节约、讲求效果原则
（4）兼顾国家、单位和个人三者利益的原则
5、我国财务行政的作用
财政是国家政权存在的主要前提之一，要强化政权必须强化财政。
在我国社会主义初级阶段，就广义的财务行政而言，其作用是：
为发展社会主义市场经济提供宏观调控手段，为国民经济协调稳定地发展服务；促进社会主义公有制为主导的经济结构的形成和发展，完善社会主义生产关系；为人民民主专政的巩固及其职能的充分发挥提供物质条件，促进社会主义上层建筑的发展。
就狭义的财务行政而言，财务行政的分配职能要求政府实行正常职能所需费用成本，在与社会再生产规模相适应的前提下，要尽量降低，成为低成本高效率的“廉价政府”。
这一职能要求，是通过改善和加强行政管理费用的调控、监督实现的，因而对政府行政管理起着以下的促进作用：
（1）促进行政机关精兵简政，合理地定编定员
（2）促进行政机关工作人员遵守财经纪律、廉洁奉公
（3）促进行政机关合理使用资金，提高行政效率
二、财务行政管理体制
1、建立合理的国家财政管理体制的原则
（1）统一领导，分级管理
（2）财政管理体制必须与国家经济管理体制和政府层级设置相一致
（3）财权和事权相统一
2、实行以分税制为核心的财政体制
（1）分税制的含义
分税制是一种根据事权与财权相统一原则，在中央与地方各级政府之间划分税源，确定税收的权限、税制体系、税务机构和协调财政收支关系的财政体制。
实行分税制，其重点是在明确中央政府和地方政府事权的基础上，分别确定其财政支出规模、税收权限和税制体系。
作为国际通行的财政体制，分税制是处理中央与地方财政分配关系的较为规范的方式，其实质是通过确定事权和税种划分，形成中央政府和地方政府两个相对独立的收入体系，为各级财政提供稳定的收入来源。
分税制有两种形式，一种是彻底的分税制，通行于管理权限较分散的联邦制国家，如美国、意大利、澳大利亚、瑞士等国。
另一种是不彻底的分税制，通行于管理权限较集中的国家，如英国、法国、日本、韩国等国。
（2）实行分税制的重要性
实行分税制对于理顺和规范中央与地方的财力分配关系具有重要意义；实行分税制对强化中央政府的宏观管理职能起重要作用；实行分税制对于发挥地方政府宏观管理作用也十分重要。
（3）实行分税制的基本内容
划分中央政府和地方政府的事权与财政支出范围；划分中央政府和地方政府的收入来源；建立独立的政府分级预算，实行税务机构分设；建立政府之间的转移支付制度。
3、税费改革
第二节预算制度
在现代社会条件下，几乎全部政府收支活动都在公共预算的框架下进行。
预算由政府提出，经过立法机关审议批准，是立法机关控制公共管理的重要工具。
预算制度萌芽于13世纪，发祥地在英国，是在立法权力与行政权力相互斗争中产生和发展的。
1215年英国的《大宪章》，使议会获得了赋税的立法权。
资产阶级革命后，议会进而控制了政府的支出。
旋即又获得审计监督权。
1787年，在首相威廉·皮梯任职期间，议会通过总基金法案，将所有基金合并为一项联合王国总汇基金。
规定此基金的原则是：
除特殊情况外，所有公共收入皆纳入此基金，而所有政府支出都出自这一基金。
19世纪中叶，立法部门对财政的控制权确立，议会具有经费核准、拨款、审查的权利。
至此，预算制度对财政不仅拥有严密的控制权，而且成为指导、监督、批评、调控行政活动的最有效的工具。
一、预算与预算管理概述
1、预算的含义和内容
政府预算是政府为实现其职能，通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。
它是立法控制财政的手段和政府会计的基础，也是处理其他财政问题的依据，因而是财务行政的关键和中心内容。
政府预算的内容包括：
预算收支的种类、数量及收支性质和作用；各级政府处理财政收支问题时的关系；执行和实现收支计划的法定程序、具体措施和规章制度。
2、预算的分类
预算是一个多要素、多层次组合的复杂系统，且具有多种不同分类。
根据收支管理范围可分为总预算和单位预算；根据预算主体的性质可分为中央预算和地方预算；根据预算计划的时效性可分为年度预算和中长期预算等等。
但从管理的角度看，预算管理主要有以下几种基本模式：
（1）分项排列预算模式
分项排列预算是一种产生时间早、管理方式较简单的摸式。
它以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。
分项排列预算在会计上具有清晰、简便的优势，可以按照总科目、科目、二级科目、明晰科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。
故而，一些地方仍在采用这种分项排列预算的模式。
但是，分项排列预算管理的效率主要取决于拨款机构能够不折不扣地执行拨款计划，因而，要求其必须具有特殊制度基础。
在财政大权集中于立法机关的制度下，分项排列预算能较好地服务于立法机关对预算的控制与监督。
随着公共管理复杂性、多变性的不断增加，特别是行政机关预算裁量权的膨胀，分项排列预算便越来越显示出其不科学性，越来越不适应当代公共管理预算的需要。
（2）设计计划预算模式
设计计划预算是20世纪60年代在美国发展起来的一种新型的预算管理模式。
公共管理理论的日益成熟和信息技术的迅猛发展为设计计划预算模式的问世奠定了理论基础和技术条件。
与此同时，美国政府谋求预算控制权的强烈愿望也促成了设计计划预算模式的迅速运用。
1961年，美国国防部长罗伯特·麦克纳马拉在五角大楼首先使用了这一模式。
设计计划预算模式，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标预可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。
该预算模式包括目标的设计、计划的拟定与预算的筹编等，其基本思路是“要将年度预算程序同长期计划相挂钩，而不是要与随意性要求相联系”。
设计计划预算模式的基本内容包括：
确定预算项目目标；从众多目标中选择最紧迫的目标；运用成本收益分析设计实现各自目标的备选方案；说明实施这些方案的以后各年度成本；对这些方案的实施效果做出长期评价衡量。
与分项排列预算不同，设计计划预算模式不再按支出科目，而是按方案进行预算，融设计、计划、预算三者为一体，预先设计数年间的政策成本与效益，便于政府资源做最佳运用，注重资源配置的效率，体现了公共管理公开负责的精神。
（3）目标管理预算模式
目标管理预算模式是美国政府1971年在尼克松总统当政期间倡导实行的。
该预算的基本点包括以下方面：
说明单位的基本任务；确定预算主次目标；设定可供考核的指标，管理者与下级交换意见，以确保可行性；列出具体时间进度供监督。
目标管理预算模式注重的是预算项目执行的效率，而不是主项目与各备选项目间的选择，因而也有人认为它不具有预算的性质，只是一种管理方法。
（4）零基预算模式
零基预算模式20世纪70年代后期在美国风靡一时。
1969年德州仪器公司正式采用此制，1973年，佐治亚州州长卡特率先引进此制用于筹编州政府预算，1977年，他任美国总统后，又将此制推行于联邦各行政单位。
零基预算不是按上年度的“渐进增量”进行预算，而是对原有项目进行重新审核。
从理论上说，每种政府计划和活动应在新的会计年度归整于零，重新开始。
零基预算意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时也应提升计划削减或裁并的可能性。
零基预算模式编制基本程序包括以下几个方面：
由高层管理者提出基本目标和总原则；责成下级部门将赋予它们的目标具体化并形成一揽子决策；对备选方案分别进行排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；由高层管理者选定方案。
零基预算模式以零为预算编制的基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。
但从西方国家的实践来看，零基预算模式主要适用于规模较小的预算，对于大规模预算，相应的繁重文案工作往往令人不胜其烦。
故而，在20世纪80年代末，西方国家纷纷放弃了这一模式。
（5）绩效预算模式
绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。
早在20世纪40年代末，美国胡佛政府就开始实施绩效预算。
1949年，美国胡佛委员会（亦即行政机关组织委员会）在对国会的报告中指出：
“绩效预算系基于政府的职能、业务与计划所编制的预算……，绩效预算将注重一般重要工作之执行，或服务之提供，而不着眼于人员劳务、用品、设备等事务之取得。
”“预算最重要之事，系工作或服务之完成以及该项工作或服务付出的若干成本。
”
绩效预算的做法，各国自有特色，不尽完全一致。
但从总体上来看，大体上包括以下几个步骤：
公布绩效报告，系统地向公众发布有关政府服务的信息；明确绩效目标，目的是要影响政府活动；将绩效报告提交审计师审核；预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；编制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出与此投入相应的预期绩效，绩效预算体现了绩效合同的内容。
绩效预算把企业成本观念引入公共管理，有利于公共组织进行成本—效益分析。
既可以考核公共资金使用的最终效果，有能考核为取得预期效果所开展的工作活动，从而把预算支出和结果有机地联系在一起。
目前，西方主要国家运用绩效预算进一步深化了预算理论。
一项对22个OECD成员国的比较研究认为，“预算除了控制和分配资源的功能外，越来越被作为改善管理和提高项目有效性的一种手段。
”绩效预算模式具有较为广阔的应用前景。
3、预算的特点
（1）计划性
（2）统一性
（3）法令性
（4）民主性
4、预算的作用
（1）预算是政府机关赖以存在的经济基础
（2）预算是立法机关控制行政活动的重要工具
（3）预算是整个财务行政的基础
（4）预算可以保证政府机关更好地贯彻执行国家的路线、方针、政策
5、确定预算管理形式的原则
（1）根据行政单位的性质和特点，制定不同的预算管理形式
（2）有利于行政单位工作任务的完成
（3）有利于行政单位积极组织收入，合理安排支出，减轻国家财政负担
（4）有利于行政单位的责权利相结合
（5）有利于财政部门和主管单位进行监督管理
二、预算管理的程序
1、预算编制
预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行预算和计划的活动。
从时间上来看，有年度预算编制和中长期预算编制两种类型。
年度预算编制指有效期为1年的预算编制，世界各国一般采用公历年制和跨历年制。
公历年制指从公历1月1日到12月31日止的编制；跨历年制指从上年跨越到次年的编制，如美国等国的年度预算从上年10月1日起到次年3月31日止。
中长期预算编制指对1年—10年预算所做的编制。
在我国，预算的编制过程一般包括准备、编制和审批3个阶段，整个流程实行“自上而下”与“自下而上”相结合。
准备阶段。
国务院每年在第3季度，向各省、市、自治区人民政府和国务院各部门发出编制下年度预算的指示，提出编制预算的原则要求，国家财政部根据国务院的指示，拟定编制预算的具体规定和预算的控制指标——国家概算，向中央各部门和各省、市、自治区财政部门下达。
编制阶段。
中央各部门和各省、市、自治区根据上述指示、规定指标，结合上年度预算的执行情况和其它有关资料，提出预算收支建议数，报送财政部。
财政部参照这些建议数，拟定预算收支指标，经国务院同意后，下达中央各部门和各省、市、自治区政府。
中央各部门和各地方政府据此并参照下级报来的预算建议，拟定本部门、本地区预算收支指标，逐级下达。
然后，自下而上逐级审核本级各部门的单位预算及下级报来的总预算，汇编成本级总预算，报上级财政机关。
最后由国家财政部对中央各部门和各省、市、自治区政府的预算草案进行审核、修改，汇编成国家总预算草案，报国务院审定。
审批阶段。
国家总预算草案经国务院审定同意后，提交国家权力机关，即全国人民代表大会审议批准。
全国人民代表大会审议批准后，便成为具有法律效力的国家预算。
目前世界各国通行的公共预算编制方法主要有两种，即单式预算和复式预算。
二者的区别表现在：
首先，从编制方法来看，单式预算将全部财政收入和支出汇集编入同一个总预算表内，结构比较简单，可以明了地反映财政收支全貌，但缺点在于不能明确地反映出各项财政收支的性质、财政赤字形成的原因以及解决赤字的资金来源。
而复式预算则把全部财政收入和支出按其经济性质分别编入两个或两个以上的预算表中，各项收支之间建立明确的对应关系，可以促进公共组织更加科学合理地使用资金，准确地反映财政收支平衡状况和财政赤字的形成原因，有利于国家对经济活动进行深入分析和控制调节；其次，从反映财政赤字的口径来看，采用单式预算，大多把债务收入列为正常收入项目，使债务收入掩盖了一部分赤字数额。
采用复式预算则一般把债务收入作为建设性预算的收入项目，或把债务收支单独编入融资预算之中。
从而比较清楚地反映国家财政的实际情况，便于合理安排财政收支规模；再次，从预算的编制要求看，单式预算结构简单，编制比较省时省力；而复式预算结构复杂，要求编制者具有较高的技术水平。
建国以来，我国的公共预算一直采取单式编制方法，即把全部财政收支汇编在一个统一的预算表中。
1978年以来，随着经济体制改革的深入发展，我国国民收入的分配格局发生了很大的变化，投资体制呈现出多元化的局面。
在此情况下，单式预算已不能全面反映国家用于生产建设性的投入及其资金来源，不能如实地反映赤字形成的原因和债务收入用途，也不便于对财政收支进行科学地分析和管理。
为此，国务院决定从1992年起，采用复式预算编制方法。
我国的复式预算按其不同的收支来源和资金性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分。
其中国家以管理者和资产所有者的身份取得的一般收入和用于维持政府活动的经济费用、保障国家安全稳定、发展教育科学卫生等各项事业以及用于人民生活方面的支出，列为经常性预算；国家特定用于建设方面的某些收入和直接用于国家建设方面的支出，列为建设性预算。
2、决算
政府决算是指各级政府对于政府预算执行情况所进行的年度总结，也是政府经济活动在财政上的集中反映。
决算包括中央决算和地方决算。
政府决算编制的原则是必须符合法律、数额准确、内容完整、报送及时。
政府决算的编制过程是首先，颁发编审国家决算的规定；其次，进行年终的全面清理；第三，制定和颁发决算表格；第四，政府决算的审查批准。
为了使决算编制得及时、准确、完整，保证决算的质量，必须在各个环节上加强决算的审核分析工作，做到逐级审核，层层负责。
决算审核分析的内容主要有两个方面：
一方面，从贯彻执行国家各项方针政策、财政制度、财经纪律等方面进行审核分析，通称政策性审核；另一方面，对决算报表的数字关系进行审核分析，通称技术性审核。
决算审核分析的具体内容，一般应着重下列问题：
即收入方面、支出方面、结余方面、资金运用方面、数字关系方面、决算完整性和及时性等。
对于决算审核中发现的问题，要一件一件地按照政府决算制度和有关财经法规作出处理。
讨论：
改革开放以来，我国政府机构日益膨胀。
１９９６年全国“政府机关”工作人员的数量比１９７８年增长１３４％，而全社会从业人员的数量仅比１９７８年增长７１％。
前者增长幅度超过后者增长幅度６３个百分点。
庞大的政府机关在运作过程中消耗了大量的物质资源，成为财政的沉重负担。
有关资料表明：
1996年，政府机关使用的财政经费为１９７８年的２０倍。
政府的公共行政管理费在国家财政开支的１１个主要项目里位居第二。
公共行政管理费支出如此大，已令我国的财政不堪承受。
思考：
财务行政能否解决这种“吃饭财政”问题？
第三节会计制度
一、预算会计的涵义、特点和作用
1、预算会计的概念
预算会计是对政府预算资金活动过程及其结果所实施的一种管理活动，是各级财政部门和事业行政单位用来核算、反映和监督政府预算执行情况的会计。
它以货币为主要计量单位，对各级政府财政部门和事业行政单位的经济业务，进行连续、系统、完整的反映和监督。
2、预算会计的特点
（1）统一性
（2）以收付实现制为结帐基础
（3）不计算盈亏
3、预算会计的作用
预算会计是政府财政管理工作的一个重要的组成部分。
它在预算管理中的主要作用是：
（1）为预算编制提供数据，为预算执行提供保证
（2）实行会计监督，协助政府提高预算管理水平
二、我国预算会计体制的演变和发展
我国长期实行统收统支的供给型预算管理体制，与之相适应的是以政府预算资金活动为对象的预算会计体制。
随着社会主义市场经济的建立和发展，我国在经济领域进行了一系列重大改革。
原预算会计体制已无法满足财税改革和事业行政单位财务管理发展的需要，其主要缺陷有以下几个方面：
（1）不适应政府转变管理职能的需要
（2）不适应单位经济活动发展的需要
（3）不适应与国外政府及非营利组织会计交流
三、预算会计核算的原则
1、客观性原则
2、相关性原则
3、可比性原则
4、统一性原则
5、一贯性原则
6、及时性原则
7、清晰性原则
8、收付实现制原则
9、专款专用原则
10、全面性和重要性相结合原则
11、实际成本原则
12、配比原则
第四节审计制度
一、审计的涵义、特点和作用
1、审计的涵义和机构设置
审计是指审计机构和审计人员对被审计单位会计人员所作的会计资料进行科学审查，对其所反映的经济活动的真实性、合法性和完整性加以评价，作出结论，并向授权者或委托者提出审计报告的一种专门活动。
即政府审计机关对会计账目，监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。
西方审计内容除一般真实性和合法性审计外，正向着重于经济和效率审计、项目效果审计发展，也称为绩效审计（又称“三E”审计）。
“三E”是指经济性、效率性和效果性。
我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。
政府审计的目的，一方面是监督国家财政预算资金合理、有效地使用；另一方面是对财政决算情况作出客观的鉴定与公证，为财政管理提供改进措施，并揭露违法行为。
2、特点
独立性、专业性和权威性
3、政府审计的作用
（1）政府审计对财务行政起监督作用，并促进财政监督的实施
（2）政府审计对财务行政活动符合有关政策、制度规定起保证作用
（3）政府审计对财务行政活动的合理性与合法性起保证作用
（4）政府审计有助于提高财务行政的效益
二、审计的原则和内容
1、审计的原则
（1）政策法规性原则
（2）客观公正性原则
（3）效益性原则
（4）独立性原则
2、审计的主要内容
政府审计机关的主要工作内容是对财政、金融与保险、公共投资、政府行政部门、公营企业及公债等进行审计。
具体内容主要是：
第一，财政审计
第二，金融审计
第三，事业审计
第四，企业审计
三、政府审计的权限和基本方法
1、政府审计的权限
国家依法赋予政府审计机关在履行职责过程中享有的资格和权能就是政府审计机关的权限。
从我国宪法和《审计法》的规定来看，审计机关权限具有如下特征：
（1）权威性
（2）强制性
（3）专属性
（4）广泛性
政府审计机关的权限包括：
审查权、要求报送资料权、审计检查权、审计调查取证权。
2、政府审计的基本方法
审计分析、审计检查、审计调整和审计报告四种方式。
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