海西城乡一体化进程中的小城镇建设.docx

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海西城乡一体化进程中的小城镇建设

海西城乡一体化进程中的小城镇建设

中共海西州委党校苏志强

党的十七大提出两个重要的战略部署:

形成城乡经济社会发展一体化新格局,促进大中小城市和小城镇协调发展。

城乡一体化与小城镇建设是密切相关的两个重要战略部署,在城乡一体化进程中,高度重视小城镇的地位,充分发挥小城镇的作用,是实现城乡全面协调与可持续发展的客观要求。

近年来海西一州委州政府认真贯彻党的十七大精神,把小城镇建设作为我州推进城乡一体化中的一项中心工作来抓,按照科学规划、合理布局、政策引导、有序推进的原则,不断加快小城镇建设步伐,为全省统筹城乡一体化发展发挥了示范作用。

一、海西小城镇建设现状

（一）规划引路,科学制定小城镇发展规划

   海西州在小城镇的建设和发展过程中,始终高度重视规划的编制工作,始终牢牢把握城乡统筹发展这一主线，将加快村镇建设作为推进农村牧区城镇化、实现城乡一体化协调发展的重要抓手，坚持合理规划，强化政策扶持，着力推进产业发展与村镇建设的良性互动。

在规划的制定过程中,坚持因地制宜,突出优势,合理确定小城镇发展定位。

在加快村镇建设的过程中，海西州主要在四个层次上强化规划工作。

第一层次是编制了海西州域总体规划。

第二层次是修编完善城镇总体规划。

第三层次是编制城镇基础设施专项规划。

按照“村庄集聚、环境优美”的思路，海西州到2011年基本完成了全州乡镇村建设规划的编制工作。

（二）城乡统筹，有序推进小城镇各项基础设施建设

　　在实施小城镇建设过程中，海西坚持城乡统筹的原则，始终做到认真落实规划，突出各阶段工作重点，分步有序地推进小城镇建设工作。

一是城乡一体化路网建设工程。

实施过境公路和高速公路连接线建设，完善一级公路。

二是城乡一体化公交工程。

城乡公交通达率达170个（总204个），以连村通组道路建设为重点，进一步缩小城乡空间距离。

　三是城乡一体化电网工程。

我州目前已经实行城乡电网同网同价。

广大农村牧区电力网络设施较为完善。

　（三）多管齐下，不断拓宽小城镇建设投融资渠道

　　一是加大州和县市两级财政对重点基础设施建设的投入。

2010-2011年，州级财政每年安排1.8亿元用于城乡道路硬化工程；2010-2011年州和县市两级财政共安排1。

28亿元用于城乡供水一体化工程建设；2011年州财政用于新农村建设和村庄整治的建设资金达1.23亿元。

二是做好经营城镇的文章。

本着经营城镇的思路，海西将收益的大部分土地出让金投入到城镇基础设施建设。

同时州政府全额返还乡镇出让土地的净收益，用于小城镇基础设施建设。

三是坚持走市场运作、多元投资的道路。

海西将强化市场观念和竟争意识，建立多渠道、多元化、全方位的小城镇建设投资融资机制，通过存量资产转换、出让公共设施经营权、财政贴息贷款等途径，广泛吸收社会投资，筹措小城镇建设资金，以缓解小城镇建设资金短缺的问题，加快水、电、路、气、通信设施和污水处理等基础设施建设。

（四）健全机制，切实加强小城镇的综合管理

　　建设与管理并重，是海西州始终坚持推进小城镇建设的重要原则。

在2009年，格尔木市改革了城市管理体制，成立了城市管理委员会及办公室，负责城市的长效管理工作。

在此基础上，于2010年在城管办的基础上组建了市行政执法局以进一步明确执法主体和加大管理力度。

同时德令哈市也于2010年组建了城市行政管理局，进一步明确了执法主体和加大了管理力度。

（五）海西小城镇建设中存在的不足

在肯定成绩的同时，我们也应当看到由于受各种条件的制约，海西小城镇建设仍存在一些不足之处，主要表现在：

一是整体建设速度较慢，发展不平衡。

格尔木和德令哈两市城区周边及国道重点城镇建设较快，西部集镇建设受地理环境、交通等因素限制，建设速度较慢。

二是产业建设慢，支撑不够充分。

部分集镇缺乏支柱性产业，城镇就业能力不够，难以发展壮大。

三是配套建设力度不够。

公益性投资比较少，公共基础设施不够完善，城镇功能缺位。

四是文化特色不够明显。

大部分城镇建设趋于雷同，建筑设计和风格没有品牌和特色，没有体现地域、民族、民俗文化特色。

二、推进海西小城镇化建设的总体思路及目标

（一）推进海西小城镇化建设的总体思路

今后一个时期，加快推进海西城镇化建设的总体思路是：

必须坚持“规划先行、基础立镇、产业强镇、重点示范、突出特色”方针，把小城镇建设作为落实统筹城乡发展基本方略和着力点，努力推进小城镇发展由传统模式向现代模式转变、由外延扩张向内涵提升转变、由加快发展向又好又快发展转变，使之整体布局更加合理、经济更加繁荣、功能更加完善、特色更加鲜明、环境更加优美、社会更加和谐。

要坚持规划指导、产业支撑、政府主导、重点突破、可持续发展原则，把构建四级城镇体系作为统筹城乡发展的突破口来抓，并强力推进，作大两个区域中心城市，做强县府所在镇，做特区域中心镇，促进城乡一体化发展，力争到“十二五”末全州城镇化水平达到85%以上。

（二）海西小城镇化建设的目标

“十二五”时期，海西州将按照以工促农、以城带乡的方针，把实现公共服务均等化作为统筹城乡发展的重要目标，放在新农村新牧区建设更加突出的位置，着力推进城镇优质公共服务向农牧区覆盖，加快化解城乡二元矛盾，今后应重点从四个方面加快推进城乡一体化示范区建设，逐步实现城乡居民基本公共服务接轨，探索和闯出一条具有海西特色的统筹城乡一体化发展路子。

一是加快推进中心城市建设。

继续实施中心城市带动战略，加快格尔木、德令哈两个中心城市工业园开发和住宅小区建设，逐步扩大两市主城区面积和建成区面积，做大做强城市规模，放大人口容量，增强两市的辐射、带动和综合服务功能，把格尔木建成区域性重要交通枢纽、电力枢纽和资源加工转换中心，把德令哈建成新型高原绿洲城市和资源加工转化基地。

二是加快推进重点城镇建设。

按照突出特色、强化功能、集聚人口、繁荣经济的原则，沿青藏铁路、109国道、315国道，加快以县城、中心乡镇为重点的特色小城镇建设，把重点城镇打造成资源开发服务型、交通物流型和农牧业服务型城镇。

重点建设怀头他拉、柯鲁克、诺木洪、察汗乌苏、香日德、察汗诺、茶卡、希里沟、柯柯、新源、木里、郭勒木德、大格勒、唐古拉山、乌图美仁、大柴旦、锡铁山、饮马峡、冷湖、花土沟20个具有区域经济带动作用的小城镇。

鼓励农牧民进城定居，在农牧民安置点配建经济适用房、廉租房，使符合政策的进城农牧民享受保障性住房待遇。

加快农牧民安置新村建设，把小城镇建设与农牧业产业化经营、工业、服务业发展紧密结合，加快发展工业小区和第三产业，以农牧业产业化加快推进小城镇发展，以工业化加快带动小城镇发展，以第三产业加快促进小城镇发展，加快生产要素向小城镇聚集，繁荣镇区经济，增强小城镇自我发展能力。

三是加快推进城镇设施建设。

以加强现有城镇基础设施建设和提升城镇功能为重点，科学合理规划城镇功能分区，加快社区建设，加快旧城改造和新区建设步伐，扩大城区面积，完善城镇体系架构。

重点加快城镇道路、供排水、污水垃圾处理、燃气、集中供热、公共避险等设施建设，完善公共交通网络，加快城镇园林绿化，提升城镇功能和承载力，提高城镇品位，改善人居环境，壮大城镇规模。

4、加快推进人口城镇化建设。

加快深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，率先实行居住证制度，加快促进符合条件的农村牧区人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

对已在城镇务工经商、居住生活的流动人口，积极有序实行城镇化转移。

加快实施农牧民创业促进工程，加强农民工创业能力培训，建立城乡统一的劳动力市场和相互衔接的社保体系，逐步实现农民工在住房、基本公共服务、劳动报酬及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇，探索具有示范区特色的城镇化道路。

加快统筹城乡一体化发展进程，形成具有海西特点的城乡一体化发展格局。

三、营造具有海西特色的小城镇

营造具有海西特色的小城镇必须要坚持可持续发展原则，营造规划、产业、生态、人文化品味特色。

（一）建设规划要富有特色

“规划是龙头”。

城镇规划应结合海西实际情况，进行科学规划，这是实现小城镇建设特色的根本保证。

小城镇总体规划编制，主要可分为两大步骤：

一是总体规划编制，是指导小城镇建设活动的客观规划，对城镇发展规模，空间布局，城镇职能定位和发展方向等进行宏观指导与控制；二是建设规划，一般称作建设详规，设计详规以及有关专项规划等，是指导城镇建设的微观规划。

城镇特色的形成必须要在城镇规划有力、有效的指导下实现。

避免短期行为，急功近利。

另外，规划工作必须要坚持高起点、富有地方特色。

（二）产业特色要鲜明

小城镇建设必须有产业支撑，经济是城镇发展的动力，小城镇建设应促进经济发展，这已成为小城镇建设的共同理念。

但是，各地在积极扩展小城镇建设规模的同时，必须思考如何依据本地资源、区位、人文、历史、地理等优势条件，制定优惠政策，积极引进人才、技术、资金，大力发展特色产业。

特色产业和特色经济才是小城镇发展的力量源泉。

因此海西各地在制定规划时，应做好发展特色经济产业布局，努力建成自己带有鲜明经济产业特色、职能分工明确的城镇，如乡镇企业主导型、工矿服务型、商贸型、旅游服务型、生态保护等不同经济类型的城镇。

（三）区域特色要突出

城镇特色是一个城镇个性的反映，有特色和个性的城镇才具有吸引人的魅力。

中国五千年的文明史是中华民族最宝贵的财富。

中国在城镇发展历程中也同样创造出许多辉煌。

有浓郁特色的历史文化名城是向人们追述上个历史时代的文明和城市风貌的见证。

北京成功申办奥运，其中我国的人文和众多风景名胜、文物古迹也是申办成功的要素之一。

这说明有文化底蕴和特色的城市魅力是无穷的。

可是，综观当前有些地方的小城镇建设，虽然发展势头较快，但是精品城镇不多，有特色的更不多，百镇一面，城镇雷同比比皆是。

很难从城镇特色上去识别这镇与那镇的区别。

现在海西州面对全国兴起的小城镇建设热潮，在给自己城镇特色定位时，要把当地的人文历史、民族风情、民俗民情、地域情况等充分考虑进去，要体现小城镇以人为本的原则，从城镇建设特色上折射出海西州人的智慧之光。

（四）生态特色要鲜活

可持续发展的重要标志就是保护生态环境，营造良好的城镇生态环境，应该成为海西州城镇发展与自然相协调的永恒主题。

大城市过去所走过的误区，在今天小城镇建设中应当引以为戒。

目前，就大多数小城镇而言，生态环境状况还比较好。

但是必须引起高度重视，小城镇发展不能重蹈一些大城市的覆辙。

有些小城镇有着丰厚的人文历史，山体植被茂密，树木葱茏，水面较多、较大，自然风光比较优美，不少小城镇还拥有国家级、省级的风景名胜和自然保护区，这些都应当是为营造小城镇生态环境特色提供的最佳基础。

（五）建筑特色要有文化品味

建筑是反映一个城镇文化品位和风格特色的重要标志。

人们把耸立着的有特色的建筑精品比喻为凝固的音乐、无声的诗歌。

无疑，城镇各类建筑群体如同是向世人们展示的一部部作品，是非优劣自有后人评说。

怎样才使海西州城镇的建筑作品少留历史遗憾，体现高品位的文体特色呢?

首先，要做好城镇建筑特色设计定位。

中国建筑文化博大精深，各种建筑风格和流派很多，城市建筑特色设计，应当邀请富有经验的专业资质设计者．结合地方人文历史，文化习俗，创作出富有区域地方建筑特色、文化韵味的设计蓝图。

这样无论是对小城镇新区开发，还是老镇改造，都受到城镇建筑特色设计控制与指导，合理安排布局，对建筑物的高度、体量、立面、色调，以及建筑材料的使用、施工、工程质量等进行有效的统一管理，确保小城镇建筑特色风貌总体上统一协调，使人感到这个城镇有魅力，有韵味。

第二，城镇的一条街、一条路或联片、组团或建设活动应依据城镇建筑特色的总体要求，在建设方式上实行综合开发建设，其效果更好。

第三，小城镇里零星房屋建筑，同样应依据城镇建筑特色设计要求进行建设，小城镇有关设计规划部门要及时做好技术指导服务工作，让居住在城镇的人们都懂得怎样注意把自己的城镇营造得更有特色、更有韵味，让大家都来关心、爱护有特色，高品位文化的小城镇。

四、推进我区小城镇建设的几点建议

1、要坚持以科学规划、规范引导小城镇建设。

小城镇建设规划要立足当前，着眼长远，要坚持依托中心城市，确立以建制镇和沿“江”沿“路”乡镇发展建设为重点，带动“两山”乡镇发展的总体思路，努力形成汉滨独具特色的山水园林城镇体系。

规划要覆盖到镇、村，坚持小城镇及乡村建设与山、水、田、林、路的合理布局，坚持区域设施的共建共享，坚持产业的集约发展。

规划好小城镇交通、通信、能源、教育、科技、文化、卫生、消防、供水、排污、垃圾处理等公共设施和社会公益设施建设，实现城乡一体化发展。

要切实增强规划的约束力。

规划编制、审批和调整要实行民主决策、科学决策，要切实增强规划的约束力和控制力，健全城乡统筹规划和管理的工作机制，推进共建共管凝聚管建合力。

2、加快基础设施建设和社会事业发展，提高小城镇承载能力。

一要加强基础设施建设。

全面加强小城镇基础设施建设，提高小城镇吸纳人口、增加就业和聚集产业的能力。

抓好公共安全工程建设，完善城镇综合防灾体系。

二要加快社会事业发展。

加大对小城镇社会事业发展的投入，完善教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业设施建设，完善城镇职工基本养老和基本医疗保险制度，健全社区服务体系。

三要努力改善人居环境。

加强小城镇环境综合整治和镇容镇貌管理，严禁高能耗、高污染企业向小城镇转移。

3、突出产业支撑，加快小城镇工业化进程。

一要鼓励和支持产业集聚发展。

要把“项目引领全局、聚集发展工业、提升传统产业、打造现代农业”作为战略取向，促进产业融合升级。

坚持工业化导向，重点要抓好重大项目和工业企业建设，加大招商引资力度，加快月河川道工业园区建设，鼓励农村新办企业向小城镇工业园区集中，形成产业集群优势，以产业聚集带动小城镇发展。

二要大力发展农业产业化经营。

要深化土地流转等各项农村改革，突破现代农业主导产业向“一镇一业”“一村一品”方向发展，引导龙头企业在小城镇建企业，建产业园，建基地，培育示范园和强村大户，以农业产业化经营推动小城镇发展。

三要培育壮大第三产业。

大力发展小城镇宾馆餐饮、交通物流、旅游休闲娱乐等第三产业，加快人流、物流、资金流向小城镇集聚，吸引农牧民带资进入小城镇务工、经商、办企业。

4、创新土地利用政策，为小城镇发展提供支撑。

一要改革小城镇建设方式。

坚持集约节约高效用地的原则,充分整活利用集镇内存量建设用地，引导企业向小城镇工业小区集中，提高土地开发利用效率。

要通过加大农村土地整理、宅基地置换等方式拓宽小城镇建设用地空间，大力推行农村住宅集中连片建设和整建制改造，合理引导农村人口向中心城市集中，向建制镇集中，向中心村和新型社区集中；要适度扩大小城镇发展规划区范围，预留发展空间，对小城镇住宅、工业小区、市场设施和公用事业设施等进行统筹规划、综合开发。

二要盘活用好建设用地。

要积极探索集体土地入股和土地租赁，挖掘空闲地、废弃地的潜力,利用闲散土地，利用中心城市建设征用集体土地按比例返还集体的部分土地进行小城镇建设。

三要科学安排新增建设用地。

小城镇建设用地要符合土地利用总体规划和城镇规划,不得突破镇办土地利用总体规划确定的建设用地总量，不得降低基本农田保有量。

5、健全就业和社会保障制度，推动城乡统筹发展。

一要健全就业制度。

建立城乡劳动者平等就业制度和城乡统一的人力资源市场，不断提高农村劳动者就业率。

加大劳动保障监察力度，确保农牧民工在流动就业中的合法权益不受损害。

二要建立健全社会保障体系。

以被征地农牧民社会保障为切入点，建立以被征地农牧民养老保险为主要内容的社会保障制度。

被征地农牧民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。

政府可从土地出让金中拿出一定资金，用于失地农牧民的养老保险。

三要加强农牧民的技能培训和教育。

把农村职业教育作为推动城乡统筹发展的重点工作来抓，坚持以农牧民转移为目标，以就业为导向，创新机制，整合教育资源，加强农牧民技能培训，实现依靠技术提高致富本领。

四要大力发展小城镇教育。

进城（镇）农牧民子女要就近安排入学，并对家庭经济困难的学生减免费用。

五要深化户籍管理制度改革。

在城镇长久居住、有自主产权房或在城镇有稳定收入的农牧民（包括外来农牧民工），可自愿申请本人及其直系亲属转为城镇户口，享受与城镇居民同等待遇；在城镇就业三个月以上不愿转为城镇户口的农牧民，可申请办理城镇居住证，享受与城镇居民同等待遇。

6、拓宽融资渠道，加大对小城镇建设的投入。

一要建立财政投入机制。

区、乡政府都要把小城镇建设列入年度财政预算，安排小城镇建设专项资金。

二要建立项目资金捆绑投入机制。

要按照渠道不乱，用途不变，统筹安排、集中使用、部门联动、各记其功的原则，将各方面的项目资金实行捆绑使用，重点用于小城镇建设。

三要建立信贷支持机制。

金融机构要积极支持小城镇基础设施建设、住宅开发建设及产业发展，加大农村城镇住房建设贷款和房屋抵押贷款发放额度。

逐步建立和完善农村信贷管理担保机制，重点示范小城镇可组建小城镇建设投融实体，从事基础设施建设和项目滚动开发，可利用增资扩股、股权转让等方式吸引各种基金参与小城镇开发建设。

四要建立社会多元投入机制。

按照统一规划、特许经营、有序竞争、加快发展的要求,放开小城镇基础设施和公用事业投资领域，按照谁投资、谁经营、谁受益的原则，鼓励社会资本采取多种形式投资建设，扩大城镇建设的资金来源，形成多元化的投融资渠道。

放宽小城镇基础设施有偿使用和有偿服务范围，鼓励以股份制、合资、独资等形式成立专业公司，承包一个或相邻几个小城镇的市政维护、环卫清扫、绿化养护等任务，实现规模效益。