第十二章 社会政策.docx
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第十二章社会政策
第十二章社会政策
第一节社会政策概述
1873年，德国“新历史学派”的经济学教授为解决本国当时最迫切的社会问题——劳资冲突，组织了“德国社会政策学会”。
“社会政策”一词即发端于此。
一、社会政策概念的界定
所谓社会政策就是国家或政府位解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正与进步而采取的各种原则或方针。
二、社会政策的分类
（一）依范围划分
（二）依对象划分：
犯罪或刑罚政策；人口政策；农民政策；劳工政策；救济或公共救助政策；就业政策；住宅政策；社会保障政策。
（三）依层次划分
1、总政策（元政策），是一个国家的带全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总方针、总纲领、总政策、总任务、基本路线等。
2、基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、方面起主导作用的实质性政策，如计划生育政策、环境保护政策、社会保障政策等。
基本政策之所以处于中间层次，是因为它一方面是根据某一方面社会问题的实际，对总政策的细化；另一方面，它又是具体政策的依据和原则，对后者起指导作用。
3、具体政策是实现基本政策目标的手段，抑或说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则，它体现基本政策的精神，其条文明确、具体，该干什么，不该干什么，以及怎样干等，都有明确、清楚的规定。
三、社会政策的性质
1、权威性。
社会政策是由特定的主体，即国家或政府、执政党及其他政治或社会团体所制定与执行的，体现统治阶级的意志，具有法定的权威性；
2、价值性。
社会政策具有特定的价值取向，要实现特定的目标或目的。
作为政策主体的国家或政府总是试图通过制定和执行社会政策来实现一定的社会目标；
3、政治性。
社会政策是国家或政府为解决特定社会问题而采取的政治行动，是与谋略、法令、措施、办法、规定等密切相关的政治行为。
社会政策的决策是一种政治过程，按照政治的程序和原则运转。
4、原则性。
社会政策是解决或应对社会问题的基本原则或方针，一般只是确定工作的方向，属于原则性的规定。
5、强制性。
社会政策是一种行为准则或规范，它针对具体的作用对象或客体，规定其应做什么或不应做什么，鼓励或限制这些群体的行为方式。
因此，社会政策作为一种规范或准则，带有强制性，必须为目标群体所遵守。
6、时代性。
7、可行性
8、具体性
第二节社会政策的制定
社会政策的制定涉及从发现问题到政策方案出台的一系列过程，包括确认政策问题、建立政策议程、制定政策方案、政策方案选优、政策方案合法化等各个环节。
在社会政策的整个运行过程中，社会政策的制定过程无疑是至关重要的。
一、确认政策问题
其必要条件：
1、存在一种可以确认的客观情势。
2、出现强烈的公众诉求。
3、形成了明显的政策需要。
二、建立政策议程
政策议程是将政策问题纳入政治机构的行动计划的过程。
公众议程（社会大众共同议论某一问题，并认为有必要提交政府采取措施加以解决的活动）和政府议程（政府觉察到某一问题引起了社会的广泛注意和讨论，该问题也确有解决的必要和可能，从而将其纳入政府议事日程加以研究和处理的过程。
）
三、制定政策方案
制定政策方案也称政策方案的设计，是一种决策过程，是对解决问题的各种可能性途径和方法的选择活动，其目的在于提供各种有利于实现政策目标的备选方案。
方案是否可行、科学，对政策的实施及其效果关系极大。
1、目标必须具体、明确，应尽可能量化，并有特定期限；
2、目标必须切实可行。
3、不同层次目标应当协调意志，具体目标不能和总目标相冲突。
4、目标必须体现国家和社会利益，符合国家法律和社会公德。
四、政策方案选优
政策方案的选优即是指对已设计出来的各种政策方案进行评选，从中找出一个最佳方案的过程。
在进行政策方案的评估时，应当坚持一下标准：
1、应能最大限度地实现政策目标；
2、消耗的资源应尽可能的少；
3、实现政策目标的风险应尽可能的小；
4、实施中产生的副作用应尽可能的小。
五、政策合法化
第三节社会政策的执行
一、社会政策执行的意义及其特点
社会政策的执行是指将正式公布的政策方案加以贯彻、实施，以达到预期的政策目标的各种活动与整个过程。
社会政策执行的意义有三点：
1、社会政策执行是解决社会问题的根本性环节；2、社会政策执行将决定政策方案能否实现及实现的程度与范围；3、社会政策执行活动及其所产生的结果是制定后续政策的重要依据。
社会政策的执行过程具有以下特点：
1、连续性
2、整合性
3、灵活性
二、有关社会政策执行过程的理论模型
（一）四因素论
1973年，美国学者史密斯提出，他认为，在政策执行过程中，影响重大的因素有四个：
理想化政策、目标群体、执行机构、环境因素。
政策执行作为一种有目的的政府行为，必然意味着要改变原有的处理问题的方式或建立新的处理方式，这就使受政策执行影响的个体或群体原有的较平衡的关系被冲击，彼此之间可能产生紧张、争议、冲突。
政策执行需要不断考虑政策面临的限制、压力及紧张，并加以回应。
（二）六因素论
六因素论也称互动模式，是有密特与霍恩提出的。
在这一模式中，他们用六个变项研究政策与执行之间的关系。
最先加以确认的两个变项是政策的标准与目标及政策的资源。
确认政策标准与目标是为了使决策变得有所依循。
政策资源也非常重要。
要使政策得到有效实施，需要充分的资金及其他激励因素。
其他四个变项分别是：
组织间的沟通与有效执行，执行机构的特质，经济、社会与政治条件以及执行者的意向。
（三）循环理论
该模式系美国政策学者马丁·雷恩和弗郎希·F·拉宾诺维茨于1978年提出的。
他们将政策执行过程分为三个不同阶段：
1、纲领发展阶段。
政策制定机构将政策纲领通过各种途径告知大众，并根据他们反馈的意见加以修正，以获得广泛的支持。
2、资源分配阶段。
将政策执行所需资源公平地分配给执行者，赋予执行者充分的，同时又不至于引起争议的权力去推行政策。
3、监督阶段。
通过预算、审计、评估等手段对政策执行过程与成果进行审视与评估，确认执行者的责任，以提高执行的成效。
这三个阶段是相互循环的。
同时，政策执行过程亦受到环境条件的影响。
（四）中国特色论
注重政策宣传、重视政策试验、强调以点带面等视为政策执行过程的中国特色。
三、影响社会政策执行的因素
1、政策本身
2、政策资源
3、目标群体
4、执行策略
5、执行机构
6、沟通与协调
7、环境
8、监督
第四节社会政策的终结
一、实施社会政策对社会问题的影响
二、社会政策评估
三、社会政策终结
（一）政策终结的内容：
功能的终结、机构的终结、政策的终结
（二）政治终结的方式：
政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减
案例1燃油税难产的背后
所谓燃油税，即将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税，通过法律约定整合各部门间的利益关系，从而最大限度地节省能源和基础设施开支。
早在1994年，有关部门就正式提出开征燃油税的动议。
海南省从1994年1月1日开始实行燃油附加费，对柴油车实行养路费、过路费、过桥费和运输管理费四费合一收取的方式，每月300元；对汽油车，则按每吨1500元收取燃油费。
燃油费收取方式是先由加油站预付，再在加油时向车主收取。
1997年全国人大通过的《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟于1998年1月1日起实施，具体办法由国务院决定。
到2001年1月4日，时任国家税务总局局长的金人庆透露，燃油税出台工作已就绪，将在适当时候开征该税种。
2002年，金人庆再次称“燃油税将择机出台”。
2005年1月11日上午，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，国家税务总局局长谢旭人透露，燃油税改革的方案经过研究已有了初步意见，但需要在比较合适的时间推出；22日，国务院发展中心的报告称：
我国已经制定征收汽车燃油税的方案，并将择机在全国公布推行。
我国开征燃油税有其客观必然性:
一是建立公共财政体制的需要。
搞好市政建设、保养公共道路是政府的一项任务，也是政府提供的一项公共产品。
税收是政府提供公共产品的一种补偿，开征燃油税有利于保证政府对公共产品的供给。
二是规范政府收入，减少乱收费的需要。
据了解，现今经国务院主管部门批准的汽车收费项目共有4项，包括车辆购置附加费、养路费、运输管理费和新车牌证工本费等，经省级以下人民政府批准的收费有3类，包括过桥过路费、建设性收费、管理性收费和摊派性收费。
但在地方收费项目中却存在着诸多问题，比如费出多门、负担不均衡、重复收费和征收成本高等。
公路乱收费屡禁不止，早已成为人们强烈反对的社会问题。
开征燃油税，可以把养路费等10多项规费统一为一种税，既简化了征收，增加了透明度，也有利于强化治理乱收费的力度和效果。
三是降低征收成本，提高征收效率的需要。
税务机关与有关收费部门比，总体来说征收成本相对比较低，从而效率比较高。
四是节约资源的需要。
养路费主要是由公路交通部门按车吨位计算，按月向有车单位或个人征收，这对不经常上路的车主来说不公平。
燃油税在客观上构成成品油价格的附加，开征燃油税后，用油越多交税越多，既体现多跑路多交钱的合理负担原则，又在制度上起到鼓励纳税人购买排气量小、耗油量少的汽车，促使纳税人节约用油的作用，在一定程度上抑制了对燃油的过度消费。
以汽油为例，美国的税率是30%，英国是73%，日本是120%，德国是260%，法国是300%，最高和最低的税率差了大约10倍。
美国的低油税政策导致了美国的轿车普遍偏大、偏重、油耗偏高，欧洲的高油税政策则促进了节油技术的发展和小型车的普遍使用。
五是改善交通状况的需要。
开征燃油税后，由于用车成本上升，有可能使部分车主选择不开车而改乘公共交通工具，使交通状况得到一定程度的改善。
六是促进统一市场形成的需要。
开征燃油税，征收标准统一，使用办法统一，有利于全国统一市场的形成。
总之，在我国开征燃油税是形势发展的需要，势在必行。
但是这样一件利国利民的“好事”却“多磨”了10年至今仍在“襁褓”之中，究竟是什么原因导致了燃油税的难产？
让我们从政策系统的角度来分析燃油税难产的原因。
政策系统是由政策主体、政策客体以及政策环境相互作用而构成的社会政治系统，政策主体（政策活动者）一般可以界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。
政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面，即社会问题和目标团体。
政策环境指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和，包括社会经济状况、制度或体制条件、政治文化、国际环境等。
首先分析燃油税政策的政策主体，包括财政部、国家税务总局、国家发改委等政府部门。
财政部一度希望在2005年年底前，将两税合并与燃油税一并推出。
由于两税合并要降低内资企业所得税税率，势必导致财政减收，而开征燃油税，即使按不增加纳税人负担的思路，也意味着养路费及通行费等将转变为税收。
这也符合“既不增税也不减税”的设想。
然而，这仅仅是财政部的内部设想，而燃油价格归国家发改委管，开征燃油税肯定会使油价上涨，再加上增加的燃油税，公众将无法承受，这使得国家发改委迟迟不能下定决心开征燃油税。
在2005年9月13日的新闻发布会上，国家发改委副主任张国宝表示，有很多人都认为在原油价格有所回落的时候出台燃油税是最佳时机。
但是，我们一直没有等来原油下降的机会。
国家税务总局负责制定税率，还要决定征收环节：
如果在油品生产环节征税，有可能使加油站进油不走油品生产厂，而是通过私人油站购油，变相“鼓励”原油走私。
如果在销售环节征税，则须在各加油站安装税控机，一方面需投入大量成本，另一方面对众多的加油站，包括国营、民营和外资的加油站应如何管理也是一个难题。
同时，由于近来国家税收连年地超过GDP增长速度持续高速增长——比如2005年中国的税收收入突破30000亿元，完成30866亿元，增幅达20%,而2005年GDP的增长是9.9%———显然，当税务部门不得不为税收增长幅度远远高出GDP增幅而忙着找理由、做解释的时候，对于燃油税改革的要求显然已变得不再迫切。
其次，我们将目光转向燃油税政策的政策客体。
这项政策的目标团体非常复杂，既有作为行政机关的交通部、农业部、建设部、商务部、海关总署、中国民航总局等部委和机构以及地方各级政府，也有电力、石油、农机、铁路、交通运输等行业企业，还有路桥私人投资者、出租车车主，有车一族，农民等个人。
开征燃油税导致生产成本的提高，将通过提高销售价格的形式转嫁到最终消费者的身上。
开征燃油税的最大阻力来自公路交通部门，因为费改税后，交通部门不仅失掉了一大块收入，最重要的是失掉了上路稽查的权利，摘下大盖帽，变成了筑路工，这恐怕是最难令人接受的。
2000年前后燃油税推出功亏一篑，与当时需要安置27万名路桥收费人员有很大关系。
那之前，税务部门提出要接收12万人，没料到一下子多出了15万人。
开征燃油税的第二大阻力来自地方政府。
燃油税如果定为国税，有利于增加中央财政收入，但对地方财政不利。
过去地方以收取养路费形式作为本级收入可以自由支配，满足地方养路的需要。
现在统到中央，再由中央分成，转移支付到地方，即使公平分配，也存在一个转移支付不及时的问题，影响地方公路的维护与管理。
如果中央的转移支付不公平，则会造成更大的问题，出现新的“平调”，影响用油大省的积极性。
开征燃油税对农业来讲，有拖拉机、收割机、排灌，都需要油料，如果油料上涨以后，必然增加农业种植的成本，这势必会影响农民的种粮积极性。
开征燃油税对出租车来说弊大于利。
由于出租车年均使用时间较长，日行驶里程数也较多，耗油量自然较多，因此一辆出租车大约要比过去多交3～5倍的钱。
这样只有调高出租车的运行价格，现在是每公里1.6元，可能要调到2.6元。
但是，如果调到2.6元以后，坐出租车的人肯定要减少，出租车行业肯定会受到打击，出租车司机的收入肯定会减少甚至下岗。
一些地方路桥是由企业、个人投资兴建，建成后一部分路桥费作为收益分给他们，燃油税改革后，这笔钱将上缴国家财政，会影响投资者的投资回报。
其他行业，包括农业、船舶、航空、建筑工地车辆、发电及其他非公路运输车辆用油以及军队和一些社会团体的车辆用油，在现行养路费政策下，都是免费的，但是一旦征收燃油税各企业的利益将会受到影响。
最后，我们从政策环境来分析，1997年国际油价每桶20美元，国家能源办的一位人士说，按照当初费改税的初步改革方案，即将开征的燃油税税率大约为30%至50%时的油价在每桶25美元左右，但2006年6月的油价却达到了75美元。
有观点认为现在油价处于高位，从长远看，不要说等待油价回落到9年前水平，就是回落到3年前水平也已经不可能。
在这样的政策环境之下，开征燃油税会进一步提高燃油的购买价格，加重用油者的经济和心理负担，用油者和广大老百姓都难以承受。
综上所述，开征燃油税可以减少石油消费与浪费，有利于节约型经济的建设，有利于环境保护，有利于汽车行业的产品结构调整，有利于减少石油进口和保证国家的能源安全。
但是政策主体处于自身利益考虑并不急于开征，政策的目标团体却由于影响到他们的利益分配反对开征，而当前的政策环境也不适合燃油税政策的出台，难怪国家有关部门一而再，再而三的要“择机”出台了。
案例2从政策终结看两税合并
一、内、外资企业所得税背景资料
1、目前，中国就企业所得税的征收，对内资企业适用的是1993年11月26日由国务院常务会议通过的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》。
而对外资企业适用的是1991年4月9日由七届全国人大常委会通过的《外商投资企业和外国企业所得税法》。
2、我国目前内资企业在任何地方的所得税税率都是33%，而外资企业在特区所得税税率是15%，在沿海14个开放城市是24%。
根据国家税务总局有关部门的测算，外资企业在中国的名义税负是15%，实际税负水平是11%；而内资企业名义税负是33%，实际税负水平达22%，国有大中型企业的实际税负水平更高达30%。
3、税率的差别对待之外，外资企业还享有多方面的税收优惠：
如对内资企业设有计税工资，而外资企业全部的工资都在企业所得税的税基之外。
这一差异为外资带来了用人成本上的优势；特殊行业优惠差异，生产型外商企业如果投资基础设施产业，经营期10年以上，经审批可享受在“二免三减半”的基础上再延长5年减半征收的特殊优惠，而内资企业不具有；再投资退税待遇，外商如果将利润就地转为投资，可享受退税，而内资则基本不享受这项优惠政策。
二、合并内、外资企业所得税的改革进程
1、早在1994年，财政部就已经着手对两税合并进行调研。
但1997年，东南亚金融危机爆发后，东南亚国家纷纷大幅放宽FDI优惠条件，由于担心影响引资力度，合并方案酝酿一度搁浅。
2、2001年入世后，在失去关税保护的背景下，本来在所得税征收上就处于不利地位的中国企业更是雪上加霜，内外资企业所得税合并话题又被推到了台前。
从那时起，财政部着手起草合并方案。
3、2005年1月12日，财政部部长金人庆在广东肇庆激动地呼吁：
“统一内外资企业所得税税率已经迫在眉睫，现在时机已经成熟，不能再拖了。
”他还公开表示，两税如在数年前并轨，由此减少的财政收入不过200亿到300亿元，而现在实施，由于经济发展税基扩大，减少的财政收入将超过1500亿元，甚至会达到2000亿元。
但是如果继续拖延，今后的难度更大。
在金人庆作出这番表述的前一天，国家税务总局局长谢旭人高调表态，坚决支持内外企所得税制度改革。
4天后的1月16日，财政部副部长楼继伟在“中国经济形势报告会”上临时变换主题，再次重申两税合并时机已经非常成熟。
4、2005年1月13日，54家在华跨国公司就就两税合并问题联合向国务院法制办、财政部、商务部和国家税务总局提交了一份名为《在华投资的跨国公司对新企业所得税法的若干看法》的报告。
该报告要求“取消对外资企业优惠政策应有一个5到10年的过渡期”，并且希望中国政府能够在新企业所得税法中给出一个“合理的、具有竞争力”的企业所得税率。
5、2006年1月17日，全国人大常委会办公厅组织一批专家，研讨合并内外资企业所得税的有关问题。
企业所得税法已列入全国人大2006年初次审议的法律草案。
然而，按照去年8月份进行初审的计划，以及陆续进行的二三审程序，最快也得到2007年3月份的全国人大会议，才能对废止外资企业所得税法进行表决。
而税法的执行，通常是从下一纳税年度开始，这样，预计就到了2008年。
6、2006年5月26日，在第八届北京科博会第五届中国科技产业论坛上，国家税务总局政策法规司副司长杨元伟向记者表示，正在筹划的我国企业所得税和外国企业和中外合资企业所得税两税合并的前景已经相当明朗，但新税法何时出台没有确定的时间表。
三、合并内、外资企业所得税的必然性
改革开放初期，为了吸引外商投资和引进国际先进技术和设备，单独制订了外资企业所得税法，给予外资企业较大的优惠。
从20多年的实践看，对我国吸引外资、引进技术、增加就业、推动我国国民经济迅速发展确实起到较大作用。
据资料显示，目前在华经营的外商投资企业超过25万户，全球最大的500强跨国公司中，已有450家在华投资，其中在华设立地区总部的超过30家。
但时至今日，中国加入世贸组织协议过渡期结束后，外资企业进入中国在国内销售、原料进口、外汇平衡以及投资领域等方面的限制正在逐步取消。
而内资企业与外资企业争夺国内市场份额的竞争将更加激烈。
因此，如不迅速改变现行税收政策，实行统一的企业所得税率，将使内资企业的生存发展陷入困境。
1、现行这种税负轻重有别的税制违背了公平竞争的原则,损害了内资企业的竞争力，妨碍了其更新设备、提升产业结构和吸引人才。
以鞍山钢铁公司为例，2001年至2003年间,鞍钢的平均流转税税负为9.67％，所得税税负为44.54％，而外资企业，如津西钢厂，其流转税税负比鞍钢低了5.2个百分比，所得税税负更是比鞍钢低了32个百分比。
2、两套企业所得税制还扭曲了企业行为，激励内资外流然后以"外资"身份回流。
有关数据统计,我国"实际利用外商直接投资"账面统计数字中有1/3左右实际上是这种回流的"假外资"。
3、 世界银行的研究也表明，跨国公司在实现扩张的过程中，最关心的因素是基础设施、现有外资状况、工业化程度和市场容量等，而不是优惠政策。
有两个例子可以证实这一点：
乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但并没有对外资产生多大吸引力。
相反，美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但美国一直是世界上吸收外国直接投资最多的国家。
由此看来，优惠政策在提升东道国吸引外资的竞争优势方面作用非常有限，它只不过是一个辅助性政策，而不是决定因素。
四、案例分析
内外资企业适用两套税法的做法全球鲜见，也不符合WTO国民待遇原则，二者之间的差异直接带来了内外资企业实际税负的不公平，在中国已进入WTO的情形下，两税合并显得异常迫切。
那么，一项带有纠偏性质的公共政策，为何会遇到如此大的阻力？
下面就从政策终结的有关知识来分析一下内外资企业所得税合并的有关问题。
（一）终结不合理的内、资企业所得税政策主要面临的障碍有以下几个方面：
1、相关者的心理抵触
对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：
（1）政策制定者
（2）政策执行者（3）政策受益者。
在两税合并这个案例中，最主要的抵触来自于政策受益者的抵触，即在华的外资企业，他们不愿意看到既得利益受到损失。
2、行政机关的联盟
在本案例子中，商务部及一些地方政府，出于对本部门、本地区“政绩”的考虑，也在阻碍着两税合并的进行，在一定程度上影响了公共政策的终结。
3、利益集团的阻碍
当政策终结近在迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径，以阻止政策终结。
在本案例中，54家在华跨国公司就就两税合并问题联合向国务院法制办、财政部、商务部和国家税务总局提交了一份名为《在华投资的跨国公司对新企业所得税法的若干看法》的报告。
长期以来，两税合并一直被认为是税制改革中最容易的一项，因为它的最终目的是建立一种中性的、不偏不倚的所得税制度。
没有想到的是，两税合并的草案遭遇包括某些政府部委在内的非常强硬的反对声音。
在这场争论中，财政部和部分专家学者是一种声音，商务部、外资企业以及一些地方政府发出了另一种声音。
这表明，公共政策引起不同集团间的博弈已经开始显性化，而某些既得利益团体也开始对政府决策施加越来越大的影响力。
4、法律程序上的复杂性
虽然两税合并酝酿已久，但其草案未能提交给人大审议，因此其合并的前景任重而道远。
并且内资企业适用的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》。
而对外资企业适用的是《外商投资企业和外国企业所得税法》，二者的法律级次不一样，因此终结旧政策，出台一套内外资企业适用的“法”必需经过一个漫长的过程。
（二）政策终结的策略
1、旧政策终结与新政策出台并举
终结不合理的两套企业所得税制，制定一套有利于企业公平竞争的统一的企业所得税法是两税合并的必然。
新的企业所得税方案将坚持按照简税制、宽税基、低税率、严征收的原则实行税制改革,国家的税收总量不会下降。
因为两税合一之后,虽然内资企业的名义税负降低,但实际税负还相当于或略高于此前,加上税收征管制度的完善,国家税收总量不会大幅波动,随着经济蛋糕的做大还有可能逐年增加。
应该遵循的原则有五大方面:
一是坚持国民待遇的原则――内外资企业实行统一税法、统一税收优惠规定，使其公平竞争，共同发展；二是适度调低税负――鉴于各国的情况，从全球态势和长远目标着眼，适当降低税率、调整税收优惠范围，以利引进外资和增强内资企业的竞争力；三是体现国家产业政策原则。
把重点优惠转移到促进产业结构优化上来，优惠对象按照国家产业发展序列确定。
重点加大对基础产业、基础设施、高新技术产业、环保产业和资源综合利用等的优惠，以支持促进国家经济结构调整和
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