《杭州市城市地下空间开发利用管理办法研究》.docx
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《杭州市城市地下空间开发利用管理办法研究》
《杭州市城市地下空间开发利用管理办法研究》
研
究
报
告
课题组
2014年4月21日
目录
第一章概论…………………………………………………………2
第一节研究背景、内容………………………………………………………2
第二节地下空间特点分析…………………………………………………4
第二章杭州市城市地下空间开发现状和特征………………………9
第一节杭州市地下空间开发利用现状……………………………………9
第二节杭州市地下空间开发利用空间特征分析…………………………12
第三章杭州市城市地下空间开发存在的问题分析………………15
第一节管理体制问题………………………………………………………15
第二节建设用地使用权分层设立存在的若干问题………………………19
第三节登记确权方面的问题………………………………………………21
第四节地下空间互相连通问题……………………………………………28
第五节城市地下空间开发投融资问题……………………………………30
第六节地下空间使用管理真空问题………………………………………35
第四章国内外政策法规借鉴………………………………………38
第一节我国城市地下空间开发利用的立法进程及成就…………………38
第二节我国城市地下空间开发利用政策法规的缺陷与不足……………43
第三节国外及我国台湾地区地下空间法制化建设的经验借鉴…………45
第五章国内兄弟城市相关规定借鉴………………………………49
第一节《深圳市地下空间开发利用暂行办法》借鉴……………………49
第二节《天津市地下空间规划管理条例》借鉴…………………………52
第三节《广州市地下空间开发利用管理办法》借鉴……………………54
第四节《上海市地下空间规划建设条例》借鉴…………………………57
第六章对策建议……………………………………………………62
第一节强化综合协调机构职能……………………………………………62
第二节建设用地使用权分层设立存在问题的矫正………………………65
第三节完善登记确权对策…………………………………………………68
第四节促进地下工程连通对策探讨………………………………………75
第五节吸引地下空间投资的对策建议……………………………………82
第六节完善地下空间使用管理对策探讨…………………………………86
研究结论与建议………………………………………………………91
参考文献………………………………………………………………96
附件杭州市城市地下空间开发利用管理若干规定（初稿）……100
第一章概论
第一节研究背景、内容
一、课题的研究背景
今天的城市越来越拥挤，土地资源十分紧缺，已不得不向地下空间发展。
地下空间的开发利用是扩充城市基础设施容量的有效途径；地下空间的开发利用是实现“人车立体分流”、“车辆分流”，缓解城市道路交通拥堵，实现人们出行便捷、通畅、高效、安全的有效途径；地下空间的开发利用是提高城市土地利用效率，改善人居环境及生态环境，建设花园式城市的有效途径；地下空间的开发利用是实施地下人防工程的有效途径；地下空间的开发利用为城市建设地铁提供了新的途径；为水资源、电资源等能源的储存及利用提供了新的途径。
积极推进城市地下空间开发利用，不断提高城市综合承载能力，是推进浙江省新型城市化发展客观要求。
随着杭州城市人口的急剧增长，高楼林立，交通、环境、公共市政、城市安全与防灾等矛盾突出，严重制约着杭州可持续发展步伐。
地下空间作为城市土地空间资源的重要组成部分，能有效缓解城市安全防灾、市政交通、能源环保、土地紧缺等城市发展进程中的问题，使地上地下协调发展，是规划建设集约紧凑、生态低碳城市，实现资源节约、环境友好、科学发展目标和可持续发展的重要途径之一。
面对用地紧缺、交通“两难”、轨道交通建设等现实情况，可以预见今后一个时期杭州地下空间开发将成为城市建设热点。
2003年编制完成的《杭州市人民防空与城市地下空间开发利用规划》对城市人民防空专业规划与地下空间利用专业规划结合、同步编制进行了探索性实践。
该规划为杭州“十一五”时期高速发展的城市地下空间开发利用及人防工程建设提供了规划引领与技术保障。
近年来，《浙江省城市地下空间开发利用规划编制导则（试行）》、《浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见》、《控制性详细规划阶段人民防空设施编制标准》、《杭州市人民政府关于加强城市地下空间开发利用的若干意见》等一系列标准导则和政策文件的出台，为地下空间开发利用创造良好的政策环境和技术指导。
根据《杭州市“十二五”地下空间发展规划》，至2015年末，杭州市区各类地下空间开发利用新增总量将超过2200万平方米。
基于上述背景，为了更好的合理有序开发利用城市地下空间，增强城市整体防护能力，优化城市功能配置，提高城市空间资源利用效率和综合承载能力，拟开展《杭州市城市地下空间开发利用管理办法研究》研究。
二、研究内容
首先需要掌握现状，其次需要根据杭州市目前职能分工现状基础上进行职能分工梳理，通过借鉴先进城市和地区经验，结合杭州实际，对规划管理、用地管理、工程建设管理、确权登记、促进连通等关键问题展开研究，以及发掘各方面有利激励因素促进社会资本投入，推进杭州城市地下空间开发利用进程。
第二节地下空间特点分析
一、城市地下空间的基本概念和类型
地下空间就是指地表以下或地层内部，开发利用地下空间就是将现代化城市空间的发展，向地表下延伸，将建筑物和构筑物全部或者部分建于地表以下。
城市地下商业空间就是商业和市场需要而开发建设，处于地表以下的建筑，也称地下工程，按工程建设结构分为单独地下工程和和结合地面建筑修建的地下工程。
地下工程的类型，基本上可以划分为七类：
第一是应付战争和灾难而修建的房屋工程，主要有指挥首脑工程，战略物资储备部、地下医院、疏散干道。
第二类是地下交通工程，如地铁、隧道、交通快速道。
第三类是城市基础设施，比如地下的过街通道，地下的停车场、综合管廊等。
第四类是物资仓储工程。
第五类就是商业的地产工程，地下商业街、购物广场、娱乐广场。
第六类文化体育工程，博物馆、图书馆、体育馆等。
第七类医疗卫生工程，地下医院等等。
二、地下空间是一种自然资源
地下空间是国土资源利用形式的发展和延伸，也是自然资源的有机组成部分，地下空间具有自然资源的一般属性和自身的独特性。
三、地下空间的自然属性
（1）稀缺性和有限性：
这是自然资源的固有特性。
任何“资源”都是相对于“需要”而言的，人类的需要实质上是无限的，地下空间自然资源相对于人类的需要在数量上相对不足，这就产生了“稀缺”这个固有特性。
针对这个特性要求我们开发杭州城市地下空间时，要珍惜地下空间资源，好钢用到刀刃上。
（2）地域性：
自然资源受到生成和存在条件的地质、气候、地理环境的制约和围护，因此任何自然资源的空间分布都是不均衡的。
在自然资源相对集中的区域，由于资源的密度大、数量多且质量好，具有良好的可开发性；相反则不适宜开发；因此自然资源开发利用的社会经济条件和技术工艺条件也具有地域差异。
就地下空间开发而言，南方明显会比北方开发成本高。
目前我国大城市的地下空间开发如火如荼，而一些小城市地下空间开发除了人防需求外，还处于较低层次。
日本一些发达城市的浅层地下空间已基本开发完毕，现在已开始利用50～100米的深层地下空间，而很多城市的地下空间基本没有开发。
（3）多用性与变动性：
地下空间资源具有各种开发方式、空间形式和利用功能，与地面空间形成互补、替换和整体关系。
随着大城市经济的发展，施工技术水平的提高，人类开始大规模利用地下空间，用途也更加多样，地下空间可利用的深度和广度在不断扩展。
（4）价值属性：
地下空间资源是城市土地资源的自然延伸，因此具有与城市土地资源相似的价值属性，即地下空间具有使用价值。
（5）再生性与非再生性：
再生性是指自然资源本身在被利用的过程中连续或往复供应的能力，如果资源再生的能力可以满足资源消耗的需求，则为再生性资源，否则为非再生性资源。
地下空间的存在环境一旦破坏就很难恢复原状，其可逆性（即在被利用的过程中连续或往复供应的能力）较差。
浅层地下空间资源需要经过很长的周期可以再生；而在岩石或深层土层中则拆除后无法重建，深层地下空间的潜在开发容量只会随着人类的开发利用逐渐减少。
虽然人类开发地下空间资源的能力会不断提高，地下空间资源可开发的容量也会相对有所增加，但是地下空间的天然总容量是有限的，所以应该将浅层地下空间资源作为可再生性较差的资源来保护并有节制地开发利用，将深层地下空间资源作为不可再生的自然资源进行保护性利用。
（6）社会性：
追求地下空间开发利用的社会、经济和环境综合效益，是地下空间开发利用的本质和目标；制定地下空间资源开发的利益分配、权属与转让、优惠和引导的机制，是实现地下空间开发综合目标的社会性保障措施。
四、地下空间的空间属性
地下空间与地上空间有着巨大的区别，其原因是周围介质的不同，空气是地上空间的周围介质，而地下空间的，周围介质则是岩石或土壤。
因此地下空间有有别于地上空间的某些空间特性。
（1）易封闭性
地下空间被岩石、土壤等介质所包围，相对来说比较容易封闭。
易封闭性是地下空间的基本特性，地下空间的几乎所有其他特性都与这个特性有直接的关系。
因为相对封闭，受到外界环境的影响较小，其内部环境容易由人工稳定地控制在需要的标准。
但是，封闭也意味着隔绝，容易给人造成不良的心理反映，同时，由于周围的介质不是空气，所以当环境要求频繁更换新鲜空气时，地下空间的通风压力就变得相对较大。
（2）热稳定性
地下空间的岩土介质是稳定的热储存器，与地上空间周围流动的空气相比，地下空间的热量不易散失，因此具有良好的热稳定性。
这一特性使地下建筑的夏季降温和冬季采暖能耗大大低于地面建筑，具有明显的低能耗特点，地下空间的埋置越深，封闭性越强，其热稳定性越好。
（8）高防护性
地下空间置身于岩石、土壤之中，其结构的形变受到围岩抗力的作用，因而具有良好的抗动力荷载性能，当发生地震时，由于地下结构与围岩的相互作用及变形协调，地下结构的形变较小，再加上介质对结构自振引起的阻尼作用，加速度随着深度增大而迅速衰减，使得地下空间设施的被破坏程度大大低于地面建筑，日本的研究表明，岩石洞穴在地震条件下是高度安全的，地下30米以上地震加速度约为地表处的40%，因此日本政府把地下空间指定为地震时的避难场所。
而地下空间对台风等风灾害的防护性能则不言而喻。
地下空间不仅具有很好的抗震、抗风性能，而且通过采取一定的工程防护措施后，地下空间对现代战争中核武器、生化武器及常规武器的袭击都有很高的防护性能，根据联合国的有关规定，一切核防空必须建设在地下。
不过，由于地下空间的相对封闭性，对于水灾及发生在其内部的火灾等灾害又往往容易造成较大的损失。
五、地下空间资源的特性及其与地面空间的主要区别
（1）地下空间被岩石、土壤和地下水等介质包围，难于利用太阳光及天然景观，方向性和方位感较差。
地下空间内部环境与地上空间有很大的差异。
建成后的地下空间处于岩石或土层的包围之中，与自然界的空气流通受到阻碍，自然阳光难以进入，与自然景观隔绝。
对外空气流通不畅，地下空间中二氧化碳浓度和放射性物质如氡气的浓度偏高，空气湿度大和异味难以排除等环境特点，对处于地下空间的人的生理和心理健康有很大的影响。
为了使地下空间保持不低于地面建筑的内部环境标准，运营所耗的能源比地面要多出大约3倍。
但是另一方面，由于岩石或土层覆盖使得地下空间与外部环境的能量交换缓慢，将一些需要恒定温度或湿度条件保存的物品储存在地下空间中，可以节省能源消耗。
岩石和土层的覆盖使地下空间与地面直接连接受到限制，空间内部方向感差，对人员疏散不利，对地面救援人员掌握地下情况，展开救援工作有一定的限制，所以一般地下建筑内部灾害的危害程度大于地面建筑。
但是，由于岩石圈的保护，地下空间内部灾害对外部环境的影响很小，所以一些危险品可以考虑放置在有一定深度的地下空间中。
（2）空间的多层性利用特征。
可多层一次开发，或多次分层开发，实现空间立体化和土地多功能复合利用的重叠和穿插，具有可分层利用及分期实施的特点和优势。
（3）地下工程构筑物相对地面建筑的建设成本较高，工期较长。
地上空间的原状介质是大气，可以建筑的手段直接围合而利用；地下空间资源的原始介质是岩石或岩石风化后的土层以及渗透性较强的地水，必须克服岩土和水的影响，将内部介质排除，才能创造出可以利用的空间，因此地下工程施工难度和成本往往高于地上空间设施。
在不计入土地费用的条件下，地下工程的直接造价高于地面工程。
以日本对1976～1980年建成的地下街的统计为例，其单方工程造价是同类地面建筑的3～4倍。
（4）较强的不可逆性。
一旦拆除地下建筑，将造成岩石圈中受力场的重新分布，可能造成局部较大的变形，造成严重后果。
因此地下空间开发项目尤其是深度较大的空间，一旦建成将很难进行改造或拆除，或根本无法恢复原状，具有很强的不可逆性；因此大深度地下空间资源再次开发的可能性很小，只能够循环利用。
而浅埋的地下建筑在理论上是可以拆除的，并可对地下空间资源进行一定程度的再开发，但是改动和恢复的成本很高。
（5）不利影响的持久性。
与地面空间开发相比，地下空间开发在总体上对生态环境的不利影响相对较小。
但是由于地下空间具有较强的不可逆性且埋于地下，不合理的地下空间形态或功能设施一旦建成，其对环境的不利影响将持续更长时间；低质量的地下空间建设，则缩短了项目设施使用的生命周期，相应增大了单位时间的环境负荷。
因此对地下空间开发利用的规划和建设方案，尤其是大型地下空间开发利用的规划和论证，应提出比一般项目更为严格的论证标准和要求。
（6）不可移动性。
地下空间附属于土地资源，只能在固定空间位置使用，开发利用的空间场所、层次和时序必须进行合理分析和规划，以适应地面和自身的时间效应和功能变化。
否则不仅造成资源本身的不可再生和浪费，还会影响资源开发所在区域的发展。
（7）地下空间资源的开发利用具有迟于地面发展的后发性和滞后性特点。
在城市空间自由发展的规律和效应下，只有当地面空间发展到一定程度时，才会出现地下空间大规模开发利用的需求。
所以对于新城规划，必须根据城市发展和建设的目标，先行规划建设或预留地下空间，以避免造成新一轮城市改造建设成本的提高和资源浪费；对于老城，则应根据城市的发展阶段、水平和保护与改造对象的特点，密切结合旧城保护、更新改造，交通与市政基础设施升级，对地下空间利用的价值、潜力、需求和适宜性进行充分的论证和预测分析，并在旧城改造过程中逐步实施。
（8）开发次序的竖向分层特征。
地下空间开发一般从接近地表的浅层开始，随着施工与材料技术水平提高、经济水平和社会需求的发展，逐步向更深层次拓展。
（9）地下空间开发技术的复杂性。
地下空间环境物质的隐蔽性和复杂性均远大于地面。
未知的不良地质现象较多，为解决这些问题，常需要高质量的勘察设计、先进的技术设备及有针对性的施工工艺。
（10）整体性才能发挥更大效益。
不同建设主体根据自身需要建设的地下设施之间缺乏整体性、连通性，缺乏综合效益。
本章小结：
科学合理的开发城市地下空间是杭州可持续发展的必由之路。
近年来一系列标准导则和政策文件的出台，为地下空间开发利用创造良好的政策环境和技术指导，但是地下空间开发利用中还是存在问题。
在面对用地紧缺、交通“两难”、轨道交通建设等现实情况，如何通过课题研究，促进杭州地下空间科学有序开发是本课题研究的背景。
本课题的主要内容包括分析现状基础上，结合杭州市地下空间存在的问题，通过借鉴国内外先进经验，提出对策建议。
本章最后从城市地下空间的基本概念和类型、地下空间是一种自然资源、地下空间的自然属性、地下空间的空间属性、地下空间资源的特性及其与地面空间的主要区别四个方面分析了地下空间特点，为后续研究提供基础。
第二章杭州市城市地下空间开发现状和特征
第一节杭州市地下空间开发利用现状
我国城市地下空间开发利用始于20世纪60年代，当时是人民防空备战的需要，地下工程均以人防工程为主；到了20世纪80年代，开始发展轨道交通；进入21世纪以后，国内城市地下空间的开发利用呈现出规模大、速度快的发展态势，比如通过建设地下交通设施来缓解城市交通矛盾，通过立体化开发来解决城市中心区空间拥挤、地面环境恶化的问题，通过建设城市地下市政公用设施来改善和提升城市功能需求，通过建设城市地下防灾设施来提高城市抗灾能力等等，地下空间利用愈加成为城市建设和改造的重要组成部分。
杭州是长三角副中心城市，杭州都市圈核心城市，对于开发利用城市地下空间，增强城市整体功能配置有着强烈的客观需求。
杭州市已建成钱江新城核心区、西溪天堂等一批具有代表性的地下空间项目，到2012年底累计完成地下空间开发达4000余万平方米。
根据规划，到2015年，杭州将开发利用地下空间6000万平方米，到2020年，则比现状翻一番，超过8000万平方米。
一、初步建立了城市地下空间开发利用工作体制和机制
2011年，根据《浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见》（浙政发〔2011〕17号）精神，结合杭州市实际情况，市政府颁布了《杭州市人民政府关于加强城市地下空间开发利用管理的若干意见》，对地下空间的规划、建设、管理等提出了一系列指导意见。
2012年，为加快推进地下空间合理有序开发利用，统筹推进建设管理中的各项工作，杭州市政府成立了“杭州市城市地下空间开发利用工作领导小组”和“领导小组办公室”，2012年，组织编制《杭州市地下空间开发利用专项规划（2012—2020年）》。
2013年，研究制定了《2013年杭州市城市地下空间开发利用领导小组重点工作计划》。
《重点工作计划》涉及全市地下空间开发利用制度建设、规划编制、产权办理、项目推进等工作。
各区人民政府和市建设、规划、人防、发改、城管、国土资源、住保房管、环保、公安交警、消防、绿化、国安等有关职能部门应当按照各自职责，做好城市地下空间开发利用管理的相关工作。
制定了《2013年杭州市（含五县市）地下空间重点项目建设计划》，各区、县（市）、开发区、各实施主体都纷纷行动起来，初步形成了上下联动、密切配合的地下空间开发建设工作机制。
二、注重利用地下空间开发，缓解交通两难
杭州市以地铁、市政交通（隧道）、大型综合体建设为主要载体，全面推进地下空间开发。
新区通过地下空间的同步规划和一体化建设，实现大规模地下空间连通、整体利用的目标，逐步形成集商业、文化娱乐、交通疏散、停车、人防、市政设施和设备用房为一体的综合性地下空间体系；老城结合城市有机更新，积极鼓励开发地块超标准配建地下停车泊位，推进利用学校、公园、河道和道路沿线绿化的地下空间建设公共停车库，加快实施地下通道和过街设施的建设。
三、杭州市2013年650万方地下空间开发目标已超额完成
根据省委、省政府明确的“十二五”期间全省新开发地下空间面积要达到1亿平方米以上、每年开发面积2000万平方米以上，我市2013年度治理城市交通拥堵地下空间开发任务为650万平方米，占了全省的32.5%。
分解落实省对市650万方地下空间考核任务，建立了地下空间建设重点项目建设进度报送机制，对全市地下空间重点项目建设实施跟踪推进。
召开了市地下空间项目报送工作联络员会议和地下空间开发建设工作会议，完善地下空间建设项目月度报送制度，进一步完善地下空间开发利用工作台帐，充实数据、完备实证材料，努力做到数据全面、真实、及时。
今年地铁已开工建设36.38公里；立体人行过街设施已建成37个；利用学校操场、公园、河道和道路沿线绿地的地下空间建设公共停车库，不仅符合集约用地的政策，而且是缓解“停车难”的有效途径；武林广场地下商城项目、东站枢纽广场区块设施、喜得宝地块综合体、嘉里中心综合体、杭州创新创业新天地、杭州奥体中心等大型综合项目的地下空间开发建设得到有力推进。
今年地下空间开发建设有了良好的开局，截止到10月末，全市地下空间开发量已达709万平方米，其中新开工375万平方米，完工334万平方米，完成目标开发量的109%。
全市全年650万方地下空间开发目标已超额完成。
四、地下空间开发利用规划、制度正在逐步完善
2009年我市出台了《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》，对杭州市区国有土地范围内地下空间建设用地项目的用地审批、供地方式、土地登记等方面做了规定。
《规定》为促进节约集约用地，引导地下空间资源最大限度利用，规范地下空间建设用地管理、保障地下空间土地权利人合法权益提供了制度保障。
《规定》呈现三大特点：
规范地下空间建设用地管理；发挥政策引导功能，进一步降低地下空间开发门槛；保障地下空间土地权利人合法权益。
为我市地下空间资源的开发利用，促进城市现代化建设，提供了政策引导与保障。
在《浙江省城市地下空间开发利用规划编制导则》等相关规范标准的指导下，围绕杭州市“十二五”城市地下空间开发利用总体要求及发展目标，今年我市《杭州市地下空间开发利用专项规划》（2012—2020年）和《杭州市人民防空专项规划》（2013—2020年）二规划正在加紧修编中，目前已经报市政府待批。
五、杭州市轨道交通车站地区地下空间综合开发利用的现状
2012年12月24日，经过五年酝酿和五年建设的杭州市轨道交通1号线正式投入试运行，标志着杭州正式进入了“地铁时代”，这在城市发展史上具有里程碑意义，对于杭州缓解城市交通压力、构建立体化综合交通体系，优化城市空间布局、建设现代化网络化大都市，加快转变经济发展方式和生活方式、推进绿色低碳发展和可持续发展，都将产生重大而积极的影响。
杭州地铁1号线全长53Km，其中49.8公里线路已经通车试运营。
运营段北起临平街道世纪大道站，东起杭州经济技术开发区（下沙）文泽路站，南抵萧山区湘湖站，贯穿临平副城、下沙副城、江南副城和杭州市中心城区，位于城市最主要的客流走廊之上。
杭州地铁2号线丰潭路站以南为一期工程，以北为二期工程。
其中一期工程东南段计划今年通车试运营；西北段2012年下半年启动，预计2017年通车试运营，是杭州地铁骨干线网的重要组成部分，也是连接钱江两岸的主要客流通道之一。
4、5、6号线路亦将陆续开工建设。
纵观杭州轨道1、2号线的沿线地下空间开发情况，尽管对部分重点车站地区地下空间的开发利用进行了有益探索，但是，1号线共31个站点，真正意义上进行车站地区地下空间综合开发利用的仅7个站点，2号线一期27站点，进行地下空间开发利用的仅6个站点，总体上缺乏对轨道交通沿线和车站地区地下空间资源价值潜力的评估认定，缺乏系统性、前瞻性和实施性地下空间综合开发利用规划的引导与管控，换乘设施地下化理念不明显、周边连通存在很多问题、缺乏配套技术支撑和政策保障。
第二节杭州市地下空间开发利用空间特征分析
根据至2012年底浙江省城市地下空间开发利用基本情况表，本课题进行杭州市地下空间开发利用空间特征分析，并与浙江省内其他城市进行对比分析。
一、地下空间开发概况
1.地下空间开发呈现大都市区空间集聚特征
从开发总量看，杭州地下空间开发总量最大（4246.6万平方），占全省开发利用总量的30%以上（34.86%），宁波其次，为2011.4万平方，占比超过15%（16.51%），杭州、宁波开发总量超过浙江省地下空间开发利用总量的一半，地下空间利用呈现大都市区空间集聚特征。
据统计，2002年底，杭州市区地下空间开发利用总建筑面积不足200万平方米。
至2012年12月底，杭州市区地下空间总建筑面积约达4046万平方米，2012年末，全市常住人口880.2万人，人均4.82平方米，除山体地下空间外，主要分布于城区近年来新开发建设区域。
近十年来，地下空间增长量高达3800多万平方米，年均增长超380万平方米。
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